Форма государственного устройства Российской Федерации (А.Д. Керимов, "Гражданин и право", N 12, декабрь 2001 г.)

Форма государственного устройства Российской Федерации

Ныне действующая Конституция России, при ее стабильности и всеобъемлемости, содержит и элементы несовершенства, которые можно обнаружить при обращении к положениям, регулирующим государственное устройство страны.

Часть 1 ст.5 Конституции провозглашает равноправие субъектов Российской Федерации. Между тем, они объективно неравноправны по целому ряду причин. Прежде всего вследствие различия в их правовом статусе: республики, согласно части 2 той же статьи, признаются государствами, имеющими собственные конституции, в то время как края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа государствами не являются и имеют не конституции, а уставы. При этом следует отметить, что практически все конституции и уставы субъектов Федерации в той или иной (зачастую в значительной) степени противоречат Конституции России. По мнению Е.Н. Сидоренко, "наиболее опасным фактором, способствующим разрушению единого правового пространства на территории страны, можно считать принятие субъектами Федерации актов, противоречащих Конституции и федеральным законам"*(1).

Кроме того, неравноправие существует в силу ч.3 ст.11 Конституции РФ и сложившейся на ее основе конституционной практики. Часть 3 названной статьи гласит: "Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". В этом положении кроется внутреннее противоречие, безусловно провоцирующее неравноправие субъектов Федерации между собой, а также их противостояние с центром. Как известно, договоры между федеральной властью и властями субъектов Федерации далеко не равнозначны в том смысле, что наделяют различных субъектов существенно разным объемом прав и обязанностей. Зачастую содержание таких договоров обусловлено весьма субъективным отношением руководителей центра к региональным руководителям*(2). Тем самым, нарушается ч.4 ст.5 Конституции, провозглашающая: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской федерации между собой равноправны".

В нарушение этой же конституционной нормы принимаются многочисленные федеральные законы, постановления Правительства РФ, устанавливающие особенности правового положения различных субъектов Федерации в тех или иных сферах их деятельности.

Причин (или оснований) нарушения конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации множество. Нет необходимости продолжать их перечисление в настоящей работе, поскольку соответствующий подробный (если не исчерпывающий) перечень дается в книге М.В. Золотаревой "Федерация в России: проблемы и перспективы"*(3). Ясно одно, и юридически, и фактически мы имеем парадоксальное "неравноправное равноправие" субъектов Федерации. В том числе, а может быть и в первую очередь по этой причине существует реальная опасность распада единого российского государства на "удельные княжества". Выход из создавшейся ситуации, с нашей точки зрения, один: создание Федерации, состоящей из однопорядковых и действительно равноправных (де-юре и де-факто) субъектов*(4). Для этого можно осуществить ряд мер.

1. Всем без исключения субъектам Федерации необходимо предоставить единый правовой статус. Так называемые "сложнопостроенные" субъекты в этой связи должны будут утратить качество таковых. "Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, - совершенно справедливо замечает В.Е. Чиркин, - представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике"*(5).

В контексте возможного приобретения в будущем субъектами Федерации единого правового статуса некоторые исследователи не без основания предлагают их укрупнить и сформировать, в частности, такие субъекты, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Черноземье, Большая Волга, Центральная Россия, Поморье, Урал, Дальний Восток и т.д.*(6). На наш взгляд, подобного рода предложения в принципе оправданы*(7). Чрезмерное дробление страны, перешедшее в ныне действующую Конституцию "по наследству" от прошлого, негативно отражается на эффективности централизованного управления. Известным шагом на пути преодоления этого недостатка является создание семи федеральных округов.

В общем и целом субъектов Федерации должно быть гораздо меньше. Сколько? Это вопрос для обсуждения.

2. Целесообразно выбрать единое наименование для всех субъектов Федерации - может быть, губерния.

Что касается национальной специфики тех или иных субъектов Федерации, то она должна быть выражена в национально-культурных формированиях, объединяющих лиц соответствующих национальностей, не только компактно проживающих в том или ином регионе, но и на территории всей страны.

Всем субъектам Федерации следует предоставить право принимать свои Уставы (а не Конституции), которые, разумеется, должны полностью соответствовать Основному Закону России.

3. Необходимо конституционно зафиксировать общие и единые принципы взаимоотношений федерального центра с регионами, равно как и общие и единые принципы порядка формирования, организации и функционирования представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

4. В Основном Законе страны целесообразно закрепить положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется исключительно настоящей Конституцией. Заключение каких бы то ни было договоров и соглашений между федеральным центром и субъектами Федерации не допускается, ибо это чревато превращением страны в некую "договорную конфедерацию". В случае закрепления в Конституции РФ данного положения Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий сразу же теряют юридическую силу.

5. В Конституции РФ имеет смысл также специально предусмотреть норму, согласно которой субъекты Федерации суверенны только в своих внутренних делах, то есть в том, что отнесено к их ведению. Здесь мы полностью солидарны с С.А. Авакьяном. "Этим самым, - пишет он, - будет положен конец заведомо спекулятивным трактовкам суверенитета субъекта Федерации как возможности абсолютной внешней их самостоятельности, чего нет и заведомо не может иметь места в федеративном государстве"*(8). В этой связи трудно не вспомнить более чем неосторожное предложение бывшего Президента РФ субъектам Федерации взять себе столько суверенитета, сколько они смогут "проглотить", которое спровоцировало некоторых лидеров регионов на необоснованные, антиконституционные притязания на полную независимость от центральной государственной власти. "Когда Б.Н. Ельцин заявил: "Берите себе суверенитета, сколько можете", - отмечает М. Лесаж, - он забыл добавить: в рамках конституции, в рамках федерации".*(9).

6. В целях преодоления существенных коллизий, возникающих во взаимоотношениях между центральной властью и субъектами Федерации, восстановления конституционной законности на территории всей страны, следует предусмотреть в Основном Законе возможность применения института федерального принуждения. Для этого необходимо определить и конституционно закрепить исчерпывающий перечень оснований, по которым допустимо использование названного института, порядок принятия решения о необходимости его применения и систему соответствующих мер.

В заключение следует отметить, что в случае принятия сформулированных в настоящей статье предложений, федеративное устройство страны претерпит весьма существенные изменения. Осознавая важность, сложность и вместе с тем особую деликатность (в силу непосредственной связи с национальным вопросом) проблем государственного устройства, трудно настаивать на немедленном осуществлении предложенных нововведений. Напротив, можно с уверенностью сказать, что здесь необходимы чрезвычайная осторожность, взвешенность и постепенность.

А.Д. Керимов,

д.ю.н., профессор кафедры государственного строительства

и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ

"Гражданин и право", N 12, декабрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Сидоренко Е.Н. Региональное правотворчество: проблемы его соответствия Конституции РФ и федеральным законам // Закон и право. 2000. N 5. С.7.

*(2) Здесь уместно привести рассуждения Ю. Нестерова и Б. Вишневского. Отвечая на вопрос, чем больна нынешняя Федерация, они пишут: "Тем, что отношения Федерации и ее субъектов строятся на договорной основе, причем права и льготы, которые получают субъекты, сильнейшим образом зависят от степени политической лояльности руководителей регионов центру и от степени заинтересованности центра в их поддержке. Известно, что в 1994-1996 гг. были подписаны договоры о разграничении полномочий и предметов ведения центра с рядом республик и областей. И в каждом таком договоре отдельно взятому субъекту даровались некие дополнительные права - оставлять себе часть причитающихся в федеральный бюджет налогов или сборов, самостоятельно распоряжаться добытой нефтью, газом или иными полезными ископаемыми... Но в силу понятного "принципа сохранения" все налоги, которые не доплатили в федеральную казну, скажем Татарстан или Башкортостан, вынуждены компенсировать другие субъекты Федерации." (Нестеров Ю., Вишневский Б. Конституционная реформа: дальше откладывать нельзя // Российская Федерация сегодня. 1999. N 20. С.41.).

*(3) См.: Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М.: Пробел, 1999. С.47-49.

*(4) Здесь мы не можем согласиться с мнением В.В. Жириновского, считающего, что необходимо "преобразование нынешней аморфной Российской Федерации в унитарное государство". (Жириновский В. Президент и Конституция - гаранты демократии в Российской Федерации // Политика. 2000. N 1. С.16.).

*(5) Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы российской Конституции // Государство и право. 2000. N 6. С.6.

*(6) См.: Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта РФ // Государство и право. 1994. N 8-9, С.43-51.

*(7) Нельзя не отметить, что существуют и иные точки зрения (см., например: Лексин И.В. К вопросу о реформировании территориального устройства России // Право и власть. 2001. N 1. С.113-128.

*(8) Авакьян С.А. Проблемы реформы Конституции. Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции) // Институт государства и права РАН. М., 1999. С.77.

*(9) Интервью главного редактора журнала с М. Лесажем, профессором Университета Париж-1 // Государство и право. 1999. N 1. С.13.