Как усилить защиту прав вкладчиков? (З. Фаткудинов, В. Новицкая, "Российская юстиция", N 12, декабрь 2001 г.)

Как усилить защиту прав вкладчиков?

Совершенствование механизма защиты прав вкладчиков предполагает признание основополагающего принципа - главную ответственность за результаты деятельности коммерческого банка, включая выполнение обязательств перед вкладчиками - гражданами России, несет не государство, а сам коммерческий банк. Государство может осуществлять здесь лишь регулирующие функции, создавая "плацдарм" для взаимоотношений между вкладчиком и банком.

Государство устанавливает путем принятия законодательных или подзаконных актов общие "правила игры". При этом используется механизм лицензирования коммерческой деятельности той или иной кредитной организации, определяются условия предоставления либо, наоборот, лишения такой лицензии. Тем самым пресекается, в частности, недобросовестная конкуренция. Необходимо также более точное законодательное определение самого инструментария финансового рынка, посредством которого могут вовлекаться средства граждан-вкладчиков. Кроме того, государство призвано осуществлять действенный контроль за выполнением финансовыми организациями тех функций, круг которых оговорен в соответствующей лицензии.

Но, как показала практика, даже самая совершенная система правового регулирования деятельности на финансово-банковском рынке в сфере привлечения денежных средств граждан не может дать вкладчику полной гарантии от разного рода потерь.

В условиях хронического социально-экономического кризиса было чрезвычайно сложно найти адекватные меры защищенности граждан по их вкладам в банки.

Обратимся, например, к Указу Президента РФ от 28 марта 1993 г. "О защите сбережений граждан Российской Федерации". Фактически это был первый нормативно-правовой акт, касающийся защиты прав вкладчиков. В целях обеспечения защиты сбережений граждан России и повышения их доверия к банковским учреждениям страны предусматривалось создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений Российской Федерации, образуемого за счет привлечения вкладов (депозитов) граждан России. Имелось в виду, что средства этого Фонда должны были формироваться как за счет регулярных взносов банковских учреждений России, имеющих право привлечения вкладов (депозитов) населения, так и за счет дополнительных средств из федерального бюджета. Намечалась также подготовка предложений по реализации в апреле-мае 1993 г. активов Комитета Российской Федерации по драгоценным металлам и драгоценным камням на сумму 400 млрд. рублей для осуществления первоочередных неотложных мер по компенсации малоимущим категориям граждан потерь от обесценения вкладов, вызванных отпуском цен в период "шоковой терапии".

Средства Фонда должны были расходоваться на страхование активов банковских учреждений только в той их части, которая образовывалась за счет вкладов (депозитов) лиц, являющихся гражданами России. Из этих средств предполагалось осуществление полных либо частичных выплат, дифференцированных в зависимости от категорий вкладчиков и размеров вкладов (депозитов), в качестве компенсации вкладчикам в случае невозможности удовлетворения их имущественных требований при ликвидации банковских учреждений в результате несостоятельности (банкротства).

В конечном счете ни один из названных пунктов данного Указа по разным причинам так и не был выполнен. Более того, в соответствии с другим Указом Президента РФ от 25 мая 1999 г. "О структуре федеральных органов власти" Комитет Российской Федерации по драгоценным металлам и драгоценным камням просто перестал существовать. Таким образом, потерялись нити, которые связывали бы обеспечивающие подсистемы данного Указа.

Важную роль в рамках решения данной проблемы были призваны сыграть законодательные акты: новая (от 26 апреля 1995 г.) редакция Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", с последующими изменениями и дополнениями, часть вторая ГК РФ (его глава 44 "Банковский вклад"), ряд нормативных актов, в том числе нормативные акты Банка России, регулирующие правоотношения данного вида. Следует отметить и ключевые положения Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

Особое место занимает указание Банка России от 22 сентября 1998 г. "О реализации некоторых мер, предусмотренных решением Совета директоров Банка России от 1 сентября 1998 г. "О мерах по защите вкладов населения в банках". Оно было связано с девальвацией (в 5 раз!) российского рубля после валютно-финансового кризиса в августе 1998 г.

Смысл указания заключался в том, что в банки, заключившие со Сберегательным банком РФ соглашения о порядке передачи обязательств по вкладам граждан, должны были направляться группы наблюдателей. Кроме того, по каждому банку, передающему обязательства по вкладам населения Сберегательному банку РФ, должны были создаваться специальные комиссии для изучения жалоб и заявлений вкладчиков, а также лиц, которые по объективным причинам не успели заявить о желании перевести средства со своих счетов в Сберегательный банк РФ. В документе содержался также подробный перечень функций комиссий, права и обязанности территориальных учреждений Банка России, касающиеся работы наблюдателей, и т.д. Однако ничего не было сказано о самом главном: когда и в каком размере вкладчики - российские граждане могут получить свои деньги, не говоря уже о процентах по этим вкладам. Иначе говоря, все меры по компенсации вкладчикам их сбережений оказались "бурей в стакане воды".

С нашей точки зрения, одной из причин сложившегося положения следует считать крайне низкую капитальную базу российских банков. Совокупный капитал банковской системы в реальном исчислении, т.е. с учетом непрекращающейся инфляции, по состоянию на начало 2000 года составил всего 46% от уровня кризисного августа 1998 г. Что касается самих активов - вкладов граждан, то, начиная с января 1998 г. удельный вес вкладов со сроком размещения свыше одного года сократился: в рублях - с 4,5 до 3,7%, а в иностранной валюте - с 12,6 до 9,4%

Таким образом, совершенствование механизма защиты прав вкладчиков, во всяком случае за последние два-три года, должно было происходить в неимоверно сложных условиях: при слабой капитальной базе банковской системы, отсутствии долгосрочных ресурсов в стране, дисбалансе в долгосрочной ликвидности банковского сегмента.

С другой стороны, мировой опыт, особенно стран с устоявшейся рыночной системой, свидетельствует о том, что проблема повышения доверия к банковскому сегменту вообще имеет ряд традиционных решений, включая самое главное из них - формирование системы гарантирования вкладов. Подобного рода система может заключаться в добровольном либо обязательном участии в ней банков, формировании системы управления, осуществляемой центральным банком страны, либо создания для рассматриваемых целей какой-либо новой специализированной структуры.

Среди возможных сценариев развития банковской системы России можно выделить два наиболее существенных в рамках проблемы защиты прав вкладчиков механизма: первый - это эволюционный, совмещающий основные тенденции и не предполагающий осуществления мер так называемого государственного вмешательства; второй - характеризуется активным воздействием государства по главным позициям, направленным на устранение негативных явлений.

Если исходить из первого сценария, можно предположить, что из существующих в настоящее время в России 1500 банков в ближайшее время останется не более 1000. Небезынтересно мнение немецких банковских специалистов, считающих, что для России вполне хватило бы от 20 до 50 банков. В таком случае долгосрочные пассивы коммерческих банков реально могли бы повыситься до 15% за счет привлечения иностранных синдицированных кредитов. Что касается самих вкладов граждан, то они в реальном выражении практически не возрастут. Однако удельный вес Сберегательного банка РФ на рынке частных вкладов будет оставаться, как и в настоящее время, на уровне 75-80%

По второму сценарию количество коммерческих банков может уменьшиться примерно до 650-700, т.е. сократиться почти в 2 раза. Но при этом усилится роль региональных центров. Долгосрочные пассивы в таком случае могут повыситься до 18% как за счет вкладов российских граждан, так и в результате привлечения иностранных синдицированных кредитов. Вклады же в реальном выражении могут возрасти на 30-40%, но удельный вес Сберегательного банка РФ на рынке частных вкладов, наоборот, может понизиться, составив примерно 60%.

С учетом того же западного опыта в Российской Федерации более чем актуально принятие в самом ближайшем будущем федерального закона "О гарантировании вкладов граждан в банках", который, начиная с 1996 года, все еще рассматривается. Вернее сказать, на законопроект несколько раз налагал вето Президент РФ.

Думается, в любом случае законодатель обязан предусмотреть обеспечение возврата денежных средств граждан, размещенных ими в банковские вклады и на банковских счетах. Исходя из отрицательного опыта создания у нас в начале 90-х годов Федерального фонда страхования активов банковских учреждений России, образуемых за счет привлечения вкладов (депозитов) российских граждан, можно пойти по пути формирования Федеральной корпорации гарантирования вкладов в банках.

Во избежание нежелательных прецедентов, имевших место после августовского кризиса 1998 года, имущество корпорации следовало бы формировать за счет взносов банков, состоящих на учете в этой корпорации, и других законных поступлений, являющихся ее собственностью.

За счет имущества корпорации могли бы создаваться ее резерв и осуществляться не только текущие, но и капитальные расходы. Конкретно механизм привлечения средств определялся бы решением наблюдательного совета корпорации. Важнейшей нормой здесь должно стать то, что имущество корпорации не может изыматься в федеральный либо в другие бюджеты.

Объектом гарантирования должны быть признаны денежные средства, размещенные гражданами в банковские вклады и банковские счета в банках, состоящих на учете в корпорации, и которые удостоверены договорами и другими документами в соответствии с российским законодательством. Начисленные же в соответствии с законом либо договором проценты являлись бы объектом гарантирования лишь в части увеличения суммы банковского вклада или суммы, зачисленной на банковский счет.

С учетом того, что у нас рыночные отношения только набирают силу, в законе необходимо сделать принципиальную оговорку, что объектом гарантирования не могут являться денежные средства: размещенные на банковских счетах граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, если эти счета открыты в связи с данной деятельностью; размещенные гражданами в открытые на предъявителя банковские вклады и на банковские счета, в том числе удостоверенные сберегательным (депозитным) сертификатом и сберегательной книжкой на предъявителя; переданные гражданами банкам в доверительное управление.

Что касается самой процедуры, то корпорация обязуется выплатить денежную сумму гражданину, вклад которого является объектом гарантирования, при отзыве у банка, состоящего на учете в корпорации, лицензии Центрального банка РФ на осуществление банковских операций. Исходя из очень низкого прожиточного минимума большинства россиян, корпорация могла бы гарантировать каждому вкладчику, состоящему на учете в корпорации, выплату возмещения по его вкладам в таком размере:

90% суммы вкладов, превышающей 20-кратный размер минимального размера оплаты труда (МРОТ), установленного на день возникновения обязательства корпорации перед вкладчиком, но не более 250-кратного МРОТ, установленного на день возникновения обязательства корпорации перед вкладчиком;

50% суммы вкладов, превышающей 250-кратный размер МРОТ, установленного на день возникновения обязательства корпорации перед вкладчиком, но не более 1000-кратного МРОТ, установленного на день возникновения обязательства корпорации перед вкладчиком;

100% суммы вкладов, но не более 20-кратного размера МРОТ, установленного на день возникновения обязательства корпорации перед вкладчиком.

Для того чтобы минимизировать риск, связанный с вкладом гражданина, целесообразно введение и такой нормы: банк, не состоящий на учете в корпорации, не вправе привлекать денежные средства граждан во вклады. Поэтому привлечение тем или иным банком, не состоящим на учете в корпорации, денежных средств граждан во вклады должно повлечь уплату банком штрафа в федеральный бюджет в размере 50% суммы привлеченных вкладов. Должностных лиц такого банка следует привлекать к гражданской, административной и уголовной ответственности.

Для восстановления доверия вкладчика - гражданина России к банковскому сегменту страны он должен иметь право: получать от банка, в котором он размещает вклад, информацию о постановке этого банка на учет в корпорации; сообщать корпорации о фактах задержки банком исполнения обязательств по вкладу; получать от корпорации возмещение по вкладам в порядке, установленном федеральным законом.

Важной дополнительной гарантией явилась бы и норма, согласно которой получение вкладчиком от корпорации возмещения по вкладу не исключает его прав на удовлетворение требований к банку в размере разницы между его вкладом и полученной им суммы возмещения.

З. Фаткудинов,

профессор Казанского госуниверситета,

доктор юридических наук,

В. Новицкая,

адвокат (г. Москва)

"Российская юстиция", N 12, декабрь 2001 г.