Закон о противодействии отмыванию доходов, полученных преступным путем (А. Земскова, "Российская юстиция", N 12, декабрь 2001 г.)

Закон о противодействии отмыванию доходов,
полученных преступным путем

Особенности процесса формирования кредитно-финансового рынка России, либерализация экономических отношений создали благоприятные условия для получения незаконных доходов, вложения их в легальный сектор экономики и инвестирования, в "преступный бизнес".

Международное сообщество относит легализацию преступных доходов к преступлениям международного характера и предписывает государствам в ряде международных актов принимать законодательные и другие необходимые меры с целью квалифицировать в качестве уголовного правонарушения действия, направленные на это деяние (Конвенция Совета Европы "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности", ст.6).

В развитых странах действуют специальные законы, направленные на борьбу с отмыванием "преступных" денег, составленные на основе 40 рекомендаций международной ассоциации FATF, учрежденной в 1989 году, в состав которой в настоящее время входит около 30 стран.

Учитывая транснациональный характер преступности в этой сфере, международное сообщество неоднократно выражало особую озабоченность ситуацией, сложившейся в России в области противодействия легализации преступных доходов.

Несмотря на введение в действие в 1997 году нового УК РФ, в котором содержится норма, предусматривающая ответственность за легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем (содержание которой вызвало большое количество дискуссий, прежде всего в отношении понятийного аппарата), до сих пор в нашей стране не был отлажен механизм государственного финансового контроля за совершаемыми сделками и финансовыми операциями.

Анализ международной правовой базы сотрудничества Российской Федерации в области противодействия отмыванию денег свидетельствует о том, что в настоящее время в России сложилась практика взаимодействия с зарубежными партнерами в данном вопросе, однако большинство заключенных соглашений носит межправительственный и межведомственный характер, решает тем самым проблемы локального характера.

Наличие указанных факторов обусловило необходимость разработки и принятия законодательного акта, позволяющего определить общегосударственную политику в сфере противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов, закрепить способы и формы ее осуществления. 7 августа 2001 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" (далее - Закон), который вступит в силу с 1 февраля 2002 г.

Целью Закона, согласно его ст.1, является защита прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных в результате совершения преступления. Цель Закона обусловлена широкой сферой его применения. Так, в соответствии со ст.2 в целях предупреждения, выявления и пресечения деяний, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, Закон призван регулировать отношения российских, иностранных граждан и постоянно проживающих в Российской Федерации лиц без гражданства, организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, государственных органов, осуществляющих контроль на территории Российской Федерации за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом. При этом в указанной норме дается разъяснение о том, что в соответствии с международными договорами Российской Федерации действие рассматриваемого Закона распространяется на физических и юридических лиц, которые осуществляют операции с денежными средствами или иным имуществом и вне пределов Российской Федерации.

Коротко суть Закона сводится к следующему: организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, наделяются обязанностью отслеживания проходящих через них операций в том случае, если они подпадают под установленные в Законе "критерии подозрительности". Об этом оперативно сообщается в специализированный государственный орган, который анализирует полученную информацию и при необходимости передает ее в правоохранительные органы. В случае установления оснований для наступления уголовной ответственности в действие вступают нормы УК.

Закон содержит ряд новых положений, ликвидирующих пробелы ранее действовавшего законодательства. В первую очередь это касается понятийного аппарата. Так, в ст.3 раскрываются основные понятия, используемые в Законе: доходы, полученные преступным путем; легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем; операции с денежными средствами или иным имуществом; уполномоченный орган; обязательный контроль; внутренний контроль. Четко определено понятие доходов, полученных преступным путем, под которыми понимаются денежные средства или иное имущество, полученные в результате совершения преступления. Тем самым поставлена точка в споре о правомерности использования понятий "доходы, полученные преступным путем" и "доходы, полученные незаконным путем", представленных в ст.174 УК.

Таким образом, соблюдено соответствие международным стандартам и конституционным требованиям, согласно которым ограничение свободы экономической деятельности и лишение имущества возможны только на основании решения суда.

Легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, представляет собой придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления. При этом законодатель исключает из данного понятия преступления, предусмотренные ст.ст.193 ("Невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте"), 194 ("Уклонение от уплаты таможенных платежей"), 198 ("Уклонение гражданина от уплаты налога") и 199 ("Уклонение от уплаты налогов с организаций") УК.

Глава II Закона посвящена вопросам предупреждения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем.

К мерам, направленным на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, отнесены:

- обязательные процедуры внутреннего контроля, к которым относится разработка правил внутреннего контроля (порядок документального фиксирования необходимой информации, порядок обеспечения конфиденциальности информации, квалификационные требования к подготовке и обучению кадров, критерии выявления и признаки необычных сделок) и программы его осуществления, назначение специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение указанных правил и реализацию указанных программ, иные внутренние организационные меры;

- обязательный контроль - совокупность принимаемых уполномоченным органом мер по контролю за операциями с денежными средствами или иным имуществом, осуществляемому на основании информации, предоставляемой ему организациями, занимающимися такими операциями, а также по проверке этой информации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

- иные меры, принимаемые в соответствии с федеральными законами.

К числу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в обязанность которых входит информировать уполномоченный орган о "подозрительных" сделках, отнесены кредитные организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые и лизинговые компании, организации почтовой, телеграфной связи и иные некредитные организации, осуществляющие перевод денежных средств, ломбарды. При этом в указанный список не включены: организации, осуществляющие организацию и содержание тотализаторов и игорных заведений; организации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, а также предметов антиквариата; нотариусы, организации и учреждения, осуществляющие удостоверение сделок физических и юридических лиц с имуществом, прав физических и юридических лиц на имущество, регистрацию прав на имущество и сделок с ним; организации, осуществляющие проведение лотерей.

В Законе дан исчерпывающий перечень операций с денежными средствам или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю. При этом принятый текст Закона намного либеральнее его предшественника, в котором список операций насчитывал 29 пунктов. Критерием обязательного контроля для 15 операций (среди которых выделяется 5 видов), указанных в Законе, является сумма, равная или превышающая 600 тыс. рублей.

Глава III Закона посвящена организации деятельности по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Основную роль при этом будет играть уполномоченный орган - федеральный орган исполнительной власти, принимающий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступым путем, в соответствии с данным Законом. Согласно п.3 ст.6. организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, в уполномоченный орган представляются сведения об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю. Определение уполномоченного органа относится к компетенции Президента РФ, задачи, функции и полномочия которого устанавливаются в соответствии с рассматриваемым Законом. При этом подразумевается возможность создания как нового федерального органа исполнительной власти и наделение его соответствующими полномочиями, так и наделение этими полномочиями одного из уже существующих.

Анализ мировой практики показывает несколько вариантов решения этого вопроса: в разных странах такие функции выполняют либо правоохранительные органы, либо финансовые ведомства, однако в последнее время наметилась тенденция к объединению полномочий различных структур в единый "универсальный" орган в целях обеспечения возможностей одновременного многоаспектного решения проблем, связанных с противодействием легализации "преступных доходов".

В России такой опыт работы имеет созданный в 1999 году Межведомственный центр при МВД России по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем (МВЦ). В соответствии с Положением "О Межведомственном центре при МВД России по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем", утвержденным приказом МВД, Минфина, МНС, ГТК, ФСБ, ФСНП, ВЭК, Минэкономики и Минюста России от 14 мая 1999 г., этот орган анализирует и ведет банк данных о фактах, связанных с легализацией "преступных доходов", организует проверку сведений об операциях с денежными средствами или иным имуществом, имеющих незаконный характер, проводит межведомственный анализ статистической, экономической и иной информации о легализации доходов, дает прогностические оценки, разрабатывает эффективные меры противодействия, согласовывает деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также Банка России при проведении совместных мероприятий, направленных на своевременное выявление и пресечение фактов легализации (отмывания) незаконных доходов.

Согласно анализируемому Закону одной из основных функций уполномоченного органа является получение, систематизация и анализ информации о финансовых операциях, подлежащих обязательному контролю. В его компетенцию входит запрос информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом. Исключением при этом является информация и документы об операциях, совершенных до вступлению в силу Закона (кроме документов и информации, которые представляются на основании соответствующего международного договора Российской Федерации). При наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция, сделка связаны с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, уполномоченный орган направляет информацию и материалы в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией.

Работники организаций, представляющие в уполномоченный орган сведения и документы, освобождаются от ответственности за разглашение служебной, банковской, налоговой и коммерческой тайны, при этом установлен запрет на информирование об этом своих клиентов. В свою очередь работники уполномоченного органа обеспечивают сохранность ставших им известными сведений, составляющих служебную, банковскую, налоговую или коммерческую тайну, и несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность за разглашение этих сведений. Вред, причиненный незаконными действиями уполномоченного органа или его работником, подлежит возмещению за счет средств федерального бюджета в соответствии с российским законодательством.

Обязанностью предоставления уполномоченному органу информации и документов, необходимых для его функций (за исключением информации о частной жизни граждан), наделены и органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, Банк России, кроме информации и документов, полученных перечисленными органами при исполнении своих надзорных функций.

Отдельно в Законе сделан акцент на перечень оснований документального фиксирования информации о сделках, подлежащих обязательному контролю. К ним относятся:

- запутанный или необычный характер сделки, не имеющей очевидного экономического смысла или очевидной законной цели;

- несоответствие сделки целям деятельности организации, установленным учредительными документами этой организации;

- выявление неоднократного совершения операций или сделок, характер которых дает основание полагать, что целью их осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля, предусмотренных настоящим Законом;

- иные обстоятельства, дающие основания полагать, что сделки осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем.

В целях обеспечения доказательственной базы в Закон включена норма, предусматривающая срок хранения документов, подтверждающих сведения о проведении "подозрительных" финансовых операций и сделок, копий документов, необходимых для идентификации личности не менее пяти лет.

Важным моментом является исключение "анонимности" проведения финансовых операций. С этой целью установлен запрет кредитным организациям открывать счета (вклады) на анонимных владельцев, т.е. без представления открывающим счет (вклад) физическим и юридическим лицом документов, необходимых для его идентификации.

Глава IV Закона посвящена вопросам международного сотрудничества в сфере борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем.

В этой связи предусмотрено сотрудничество между органами государственной власти Российской Федерации и органами иностранных государств на стадиях сбора информации, предварительного расследования, судебного разбирательства и исполнения судебных решений, а также оказание правовой помощи на основе соответствующих международных договоров Российской Федерации. Уполномоченным органом или иным органом государственной власти Российской Федерации иностранным государствам может предоставляться соответствующая информация в порядке и на основаниях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, по запросам иностранных государств или по собственной инициативе. При этом информация, связанная с выявлением, изъятием и конфискацией доходов, полученных преступным путем, предоставляется в том случае, если она не наносит ущерба интересам национальной безопасности России.

Согласно ст.10 к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, осуществляющих деятельность, связанную с противодействием легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, относится:

- исполнение в пределах своей компетенции запросов компетентных органов иностранных государств, о конфискации доходов, полученных преступным путем, а также о производстве отдельных процессуальных действий по делам о выявлении доходов, полученных от преступной деятельности, наложении ареста на имущество, об изъятии имущества;

- в том числе проведение экспертиз, допросов подозреваемых, обвиняемых, свидетелей, потерпевших и других лиц, обысков, выемок, передача вещественных доказательств, наложение ареста на имущество, осуществление вручения и пересылки документов.

Отдельные статьи Закона посвящены вопросам признания приговора (решения), вынесенного судом иностранного государства, экстрадиции (выдачи и транзитной перевозки) лиц, совершивших преступления, связанные с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем.

В заключительных положениях предусматривается ответственность за нарушение положений рассматриваемого Закона в виде отзыва (аннулирования) лицензии в отношении организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом и действующих на основании лицензии.

Надзор за исполнением Закона возложен на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров.

Таким образом, Россией сделан первый шаг на пути формирования системы противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов. Конечно, не все проблемы могут быть решены в рамках указанного Закона, и в этой связи предстоит большая и серьезная работа как по реализации норм самого Закона, так и по созданию механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Это вопрос ближайшего времени.

А. Земскова,

начальник Управления по законодательству

Главного правового управления МВД России,

кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 12, декабрь 2001 г.