Некоторые вопросы конституционного правосудия в системе процессуальных реформ (Т.Г. Морщакова, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2001 г.)

Некоторые вопросы конституционного правосудия в системе
процессуальных реформ*

В рамках обсуждения процессуальных реформ процедуры в Конституционном Суде в их нынешнем развитии, как представляется, должны привлекать наименьшее внимание. Это объясняется тем, что конституционное судопроизводство в нашей стране является относительно новым и, может быть, менее всего нуждается в модернизации. Применительно к конституционному правосудию, как и при определении основных черт любого судебного процесса, реформируя процедурные нормы, необходимо оценивать, насколько они как в их прежнем, так и в их проектируемом новом виде соответствуют конституционно заданной программе в данной области. Есть опасность, что осуществляемые реформы могут не вполне выдерживать эту конституционную рамку.

Уже были выражены опасения по поводу того, что в ходе многоотраслевой реформы, которая сейчас должна была бы набирать темпы, ряд конституционных принципов, напротив, искажается, и мы имеем некоторое ретроградное развитие. Думаю, что обсуждение вопросов, касающихся перспектив развития разных видов процедур, различных видов юрисдикции, является весьма важным и своевременным, поскольку позволит предупредить возможные ошибки законодателя.

Эта проблема для конституционного судопроизводства представляется, однако, не самой актуальной. Вся деятельность Конституционного Суда Российской Федерации основана на конституционных нормах, которые непосредственно и достаточно подробно определяют виды процедур в конституционном судопроизводстве, стороны, управомоченные на обращение, основные критерии допустимости обращений, перечень подлежащих проверке актов и юридическую силу судебных решений применительно к признанным неконституционными законам, которые утрачивают силу, и к международным договорам, не подлежащим при подтверждении их противоконституционности введению в действие и применению. Уникальность регулирования конституционного судопроизводства состоит именно в том, что все специфические параметры его процедур определяются специальными конституционными нормами. Кроме того, Конституционный Суд как учреждение, включенное в систему судов, регламентированное в главе Конституции Российской Федерации о судебной власти, естественно, следует всем тем принципам, которыми должна руководствоваться судебная власть в процессе ее реализации.

Можно говорить, конечно, об особенностях этих принципов в сфере конституционного правосудия. К примеру, принцип независимости судей здесь имеет более широкое значение, чем в других видах процедур, потому что судьи в конституционном судопроизводстве связаны только Конституцией Российской Федерации и своим собственным законом - Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". Проверяя другие акты, другие законы, они не могут быть ими связаны.

Можно говорить и о существенно более широком значении в конституционном судопроизводстве принципа коллегиальности, который, как представляется, поднят на такой высокий уровень, что это реально обеспечивает подлинные цели коллегиального рассмотрения дел. В таких больших коллегиях, которые правомочны рассматривать дела в Конституционном Суде, состоящих из 19, 10 или 9 судей, отсекаются крайние точки зрения, и решение, даже если оно является не максимально эффективным, все же всегда максимально защищено от возможной ошибки.

Особое значение в конституционном судопроизводстве приобретает также принцип гласности, поскольку в ходе открытых судебных заседаний реализуется социальный контроль в такой сфере, где помимо этого никакие другие формы контроля не существуют, поскольку конституционная юрисдикция не имеет инстанционной системы. Социальный контроль, обеспечиваемый на основе гласного открытого рассмотрения дел Конституционным Судом, фактически ориентирован не только на саму судебную деятельность - на обеспечение прозрачности в конституционном правосудии, но распространяется и на тех участников процесса, которые отстаивают в нем свои позиции. А это, как правило, такие конституционные органы, по отношению к которым социальный контроль в каких-либо других формах очень затруднен, поскольку здесь спорят представители высших органов законодательной и исполнительной власти. Не очень развиты, разнообразны и реальны те формы, в которых гражданское общество может осуществлять такой социальный контроль за парламентом или за деятельностью Правительства. В конституционном же судопроизводстве это как раз существенно облегчено и может обеспечиваться с разных позиций, поскольку участниками процесса являются представители власти, общества, правовой науки.

Анализируя процессы реформирования, нужно обозначить проблемы, которые, возможно, более, чем другие, могут быть предметом рассуждений, исходя из целей совершенствования конституционного правосудия. Хотя, в общем, представляется необоснованным, что с неоправданным постоянством обнаруживается тенденция реформировать именно эту область. Можно привести, однако, немало примеров, которые свидетельствуют, с моей точки зрения, о том, что это не пойдет на пользу, и, как минимум, не является действительно необходимым.

Долго обсуждается вопрос о том, что решения Конституционного Суда должны подвергаться проверке, которая в конституционном судопроизводстве отсутствует, поскольку эти решения в силу Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" окончательны и не подлежат обжалованию. Идея пересмотра решений Конституционного Суда малоплодотворна, потому что, во-первых, необходимо ответить на вопрос о том, чему будет служить такой пересмотр - решению правовых вопросов или все-таки политическим баталиям. Во-вторых, встает вопрос и о проверке последующих решений, принимаемых в области конституционной юрисдикции. В конституционном правосудии внутри одного суда пока нет двух инстанций. И это, с моей точки зрения, является положительным моментом, потому что, когда внутри одного суда существуют две инстанции, это обычно не может обеспечить объективный контроль. Если внутри Конституционного Суда создать такую инстанционную систему, то последствия не могут быть положительными. Разделив Конституционный Суд на две инстанции, в качестве первой рассматривая, допустим, его палаты, в качестве второй - его пленум, мы провоцировали бы судей Конституционного Суда на то, чтобы они стремились к постановке вопроса о пересмотре своих собственных решений, тем более что для их принятия не характерно единогласие, дали бы повод не достигшим консенсуса политическим властным структурам отступать от принятых позиций, ориентировали бы и Конституционный Суд в целом на то, что он может в зависимости от политической конъюнктуры менять свои подходы к оценке конституционного смысла закона и толкованию Конституции Российской Федерации как таковой.

Вторая идея, которая тоже представляется неплодотворной, хотя, вероятнее всего, будет реализована, связана с заслуживающей одобрения озабоченностью исполнением решений Конституционного Суда. Этот вопрос, конечно же, не содержит в себе чего-то особенного в сопоставлении с вопросом об исполнении законов вообще. Если не действуют механизмы исполнения законов, значит, нет и эффективного механизма исполнения решений Конституционного Суда. Главной отличительной чертой решений Конституционного Суда является то, что акт, признанный на основе такого решения не соответствующим Конституции Российской Федерации, лишается юридической силы, и это не требует никакого подтверждения другими государственными органами и должностными лицами. Решение Конституционного Суда должно исполняться независимо от дальнейшего поведения законодателя. Внесет законодатель изменения в "плохой" закон, лишенный юридической силы, или нет - все равно неконституционная норма применению не подлежит, она устранена из правового поля.

Однако в проектах, которые сейчас предложены законодателю и обсуждались в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, существуют нормы, которые имеют целью внести изменения в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". В них предусмотрено, что после того как Конституционный Суд вынес свое решение и признал определенную норму неконституционной, у Правительства возникает обязанность в течение двух месяцев внести проект закона по данному вопросу в законодательное собрание. Причем остается без ответа вопрос: "Обязательно ли в случаях, когда неконституционная норма лишена юридической силы, вносить проект на эту же тему?". Возможно, она вообще не нужна, и ее аннулирование не создает пробела в правовом регулировании. Между тем возникает обязанность Правительства в течение определенного срока подготовить и внести законопроект. В ряде случаев для этого есть основания, когда без дополнительного регулирования выйти из ситуации невозможно. Но это не универсальная ситуация, и поэтому обязанность инициировать законопроект означает одновременно и планирование некоторой бесполезной деятельности Правительства как субъекта законодательной инициативы.

Далее проблема еще больше усложняется. Согласно предлагаемым изменениям законодательный орган обязан следовать этим инициативам и, проявляя конституционное "послушание" решениям Конституционного Суда, должен принять новое законодательное регулирование в течение какого-то ограниченного времени, допустим, в течение шести месяцев.

Вряд ли с такими предложениями можно согласиться, потому что они возлагают на законодательный орган дополнительные обязанности. В отличие от обычной системы сдержек и противовесов, действующей в отношениях между органами различных ветвей власти, закрепляется прямая обязанность законодателя принимать акты, в том числе и тогда, когда ни социальные потребности, ни политическая целесообразность, ни политический консенсус, из которых законодатель обычно исходит, этого не требуют. В таких условиях нельзя рассчитывать на то, что результаты законотворчества могут быть положительными. Да и вопросы подобного рода в самом конституционном правосудии совсем не являются столь насущными, чтобы было необходимо их незамедлительное решение путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде. Если даже признать, что для осознания Правительством собственной ответственности по инициированию законотворческой процедуры необходимо дополнительное нормативное регулирование, то его следовало бы учредить соответственно в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации".

Но вот что представляется важным, хотя и не было предложено в проектах модернизации конституционного правосудия, - это вопрос о допустимости письменного производства в Конституционном Суде. Конституционное судопроизводство по своей сути не устанавливает факты, а занимается анализом исключительно нормативного материала, содержательным сопоставлением конституционных нормативных текстов и текстов норм в актах более низкого уровня. Оно при решении некоторых вопросов вполне может обходиться без открытого устного разбирательства. Например, в условиях, когда в конституционном процессе нет сторон, потому что они могут не являться на заседание, отказаться от участия в нем, и по закону никто не может принудить их к этому. Тогда, собственно, какой, о чем и между кем идет устный спор? Есть лишь письменное обращение в Конституционный Суд, с одной стороны, и позиция законодателя, которая уже выражена в законе, - с другой. В этих условиях не имеет никакого смысла вынуждать Конституционный Суд к проведению всей процедуры устного разбирательства - просто нечего демонстрировать публике. Тогда судебное разбирательство представляет собой не что иное, как совещание судей, ход и содержание которого, естественно, должны быть ограждены от разглашения требованием соблюдать тайну совещания; гласный и устный процесс в таких случаях ничего дать не может.

Однако наши законодатели и при принятии Федерального конституционного закона о Конституционном Суде 1994 г. были настроены резко против возможности разрешить Конституционному Суду - при отказе сторон участвовать в заседании - свести процедуру фактически к совещанию судей. Полагаю, что еще долгое время мы к этому не придем, хотя это целесообразно, и потому именно в области конституционного правосудия - в отличие от других видов судебной юрисдикции - по законодательству других государств развиты как раз элементы письменного производства.

В связи с реформированием всех видов судопроизводства важны некоторые общие вопросы, как бы выносимые за скобки отраслевого процессуального права. Их решение должно сказываться на конституировании и уголовной, и гражданской, и арбитражной, и административной юрисдикции. Эти общие вопросы, во многом обусловленные конституционными максимами правосудия, воплощаясь в отраслевом законодательстве, обогащают его и в то же время содержательно развивают принципы правосудия как особого вида государственной деятельности. Речь идет, прежде всего, о связи процессуальной реформы во всех видах юрисдикции с положением и полномочиями судебной власти как таковой, ее независимостью от других ветвей власти, ее задачами обеспечить независимость судей при принятии каждого конкретного решения в любой судебной процедуре.

Хочу обратить внимание на то, что процессуальные нормы могут существенно менять саму суть правосудия в любом виде юрисдикции. Практика конституционного судопроизводства обнаруживает ряд таких болевых точек во всех видах процедур, которые надлежало бы устранять в ходе реформ. Их можно обозначить хотя бы в самом общем виде.

Так, определение предмета судопроизводства часто сужает необходимые пределы судебной защиты. В результате в конституционном правосудии прямо не предусмотрена проверка таких имеющих нормативный характер актов, как акты амнистии или квазинормативных разъяснений пленумов высших судов, при том, что и какие-либо иные судебные процедуры их проверки не существуют. Но судебная власть не может устраняться из какой бы то ни было сферы деятельности государства, поскольку именно осуществляемый ею контроль обеспечивает необходимую систему сдержек и противовесов в духе разделения властей. Такие же пробелы в судебной защите существуют в сфере административной юстиции.

Судебные процедуры не могут строиться на инициативе самих судов, так же, как никто из потенциальных участников процедур не может быть против своей воли, по решению государственных структур или законодателя, понуждаем к защите своих интересов в суде. Это относится ко всем видам судопроизводства, хотя не вполне осознано ни обществом, ни законодателем. Между тем инициатива Конституционного Суда постоянно востребуется обществом для исправления любого негативного положения. То и дело можно слышать вопросы: "Куда смотрит КС? Почему исправляет только то, что оспорено? Почему не дает консультаций при подготовке проектов?". Кроме того, постоянно предлагают допустить проверку актов по собственной инициативе КС.

В уголовном судопроизводстве, благодаря решениям Конституционного Суда, исключен институт возбуждения уголовных дел судом по его собственной инициативе или ходатайствам сторон, но в принятых проектах УПК и поправок к Закону о статусе судей он возрождается в процедуре возбуждения уголовных дел в отношении самих судей. В гражданском судопроизводстве большими возражениями встречается отрицание права прокурора по собственной инициативе, без согласия заинтересованных лиц, обращаться в суд для защиты их интересов.

При таких подходах справедливое правосудие как метод разрешения конфликтов между субъектами, имеющими равный статус перед беспристрастным судом, исчезает. Меняется и статус самого суда, который либо вынужден работать за законодателя или за исполнительную власть, либо должен вмешиваться в частные дела помимо воли заинтересованных субъектов. Такой подход к инициированию судебных процедур менял бы сущность правосудия как правового средства разрешения конфликтов, возникающих между субъектами - носителями прав.

Определенное отступление от этого представляют собой также правоприменительные и законодательные усилия в процессе конституирования административной юрисдикции, направленные на то, чтобы признавалось право на обращение в суд за защитой от незаконных действий и решений не в отношении нарушенного права, а, так сказать, в абстрактном порядке, в общих интересах, по принципу: "не нравится акт - значит, можно обжаловать его в суд, хотя бы он и не подлежал применению к заявителю". Однако конструирование судебных процедур на основе таких подходов также лишает правосудие его сущности и целей как средства разрешения реальных правовых конфликтов. Оспаривание актов безотносительно к их применению в конкретных делах может быть отнесено к правомочиям только узкого круга субъектов, специально ответственных за правопорядок. В ином случае носители субъективных прав в конкретных правоотношениях могли бы лишиться реальной возможности получить защиту действительно нарушенного права, так как суды не в состоянии были бы обеспечивать это, осуществляя значительный по объему абстрактный контроль. Из недопустимости этого исходит и конституционное правосудие, которое может быть востребовано гражданином лишь для проверки закона, примененного или подлежащего применению в его конкретном деле. Иначе не мог бы быть обеспечен реальный доступ к суду.

Явная профанация судебных процедур, искажающая и существо правосудия, и статус судебной власти, связана в ряде случаев с возложением на суды вместо реального контроля лишь функций формального регистратора. Такого рода процедурные нормы уже не раз признавались Конституционным Судом противоречащими конституционному праву на судебную защиту в разных отраслях законодательства, а именно в законах о банкротстве, о приватизации, об оперативно-розыскной деятельности, в УПК РСФСР и др. В связи с проектируемым расширением задач судебного контроля в уголовном процессе реальна опасность таких рецидивов, если ни законодатель, ни сами суды не примут достаточных мер, обеспечивающих каждый раз разрешение судом вопроса по существу и обоснованность решений. Без этого судебные процедуры не отвечают требованиям справедливого правосудия, не могут служить эффективным средством защиты от незаконных мер, в том числе таких как задержание, арест, принудительное помещение в медицинские учреждения и т. д.

Во всех случаях в любых судебных процедурах содержание решения не может быть продиктовано ничем, кроме закона, сам же закон не должен лишать суд его дискреционных полномочий, касается ли это оценки фактов или выбора предусмотренных санкций. Иначе суд перестает быть судом.

Особым аспектом этой проблемы является обязательность решений и указаний вышестоящих судов, связывающих нижестоящие судебные инстанции в разрешении конкретного дела. К примеру, если нижестоящие суды априори лишаются по закону возможности не согласиться с ранее выработанной по другим делам позицией вышестоящего суда, то исчезает действенный механизм исправления судебной практики, не говоря уже о том, что общая позиция всегда может быть недостаточно ориентирована на конкретные обстоятельства. С этой точки зрения невозможно согласиться с таким предлагавшимся в проекте Арбитражного процессуального кодекса новым основанием отмены решений, как их несоответствие решению вышестоящего арбитражного суда. Конечно, этот последний может отменить решение нижестоящего, но мотивом отмены должны быть незаконность или необоснованность по существу. Решение проверяется каждый раз на соответствие конкретным обстоятельствам дела, а не другим судебным решениям. Иное регулирование процедурных и инстанционных взаимоотношений в судебной системе способно, по сути, ликвидировать независимое правосудие.

Изложенные общие требования к процедурам правосудия, вытекающие из Конституции РФ, получили уже достаточную конкретизацию в решениях Конституционного Суда. Сформулированные им правовые позиции обязывают законодателя учитывать их и в ходе процессуальных реформ, поскольку данное в конституционном судопроизводстве толкование конституционных норм и конституционного смысла отраслевого закона не может быть отвергнуто без изменения Конституции и вне связи с развитием правовых позиций самого Конституционного Суда. Конституционное правосудие опосредует и определяет, таким образом, конституционные параметры процессуальных реформ.

Т.Г. Морщакова,

заместитель Председателя Конституционного Суда РФ,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист

и заслуженный деятель науки РФ

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

* В основу статьи положено выступление автора на научно-практической конференции "Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства", состоявшейся 28 мая 2001 года в ИЗиСП.