О конституционности дефицитов бюджетов и денежной эмиссии (О.В. Берг, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2001 г.)

О конституционности
дефицитов бюджетов и денежной эмиссии

Неизбежным спутником перехода от плановой к рыночной экономике является падение доходов бюджетов всех уровней. При этом в силу различных причин, в том числе инерции сохранения объема расходов, органы власти принимают бюджеты с дефицитом, используя то, что законодательство позволяет принимать такие решения. Статьей 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность принятия бюджетов Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей и местных бюджетов с дефицитом. До недавнего времени практика принятия бюджета с дефицитом применялась и на федеральном уровне. Статьей 2 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" был предусмотрен дефицит федерального бюджета в размере 132 397,2 млн рублей, или 36 процентов доходов бюджета. Эту возможность используют и в регионах. Так, Закон Воронежской области "О бюджете Воронежской области на 2000 год" (ст.1) установил дефицит бюджета города Воронежа на 2000 год в размере 11,1 процента, на 2001 год - десяти процентов.

Однако анализ оснований планирования дефицита бюджета показывает нецелесообразность такой бюджетной политики. Об этом, в частности, было сказано и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 года. Глава государства считает необходимым для России "брать в долг только тогда, когда точно знаем, как потратить деньги эффективно и как вернуть"*(1).

Нецелесообразность принятия бюджета с дефицитом заключается в следующем. Получатели бюджетных средств при принятии бюджета с дефицитом исходят из сумм расходов, предусмотренных для них в соответствующих расходных статьях бюджета муниципального образования. Однако каждый из них получает эти средства в размере, меньшем в среднем на степень дефицита бюджета. Это приводит к ошибкам в планировании и осуществлении расходов получателями бюджетных средств, а следовательно, и к их убыткам. Кроме того, принятие бюджета с дефицитом позволяет исполнительному органу местного самоуправления произвольно устанавливать различную степень обеспеченности получателей бюджетными средствами, всякий раз объясняя это дефицитом бюджета, что противоречит основной цели принятия представительным органом местного самоуправления бюджета - точной регламентации расходов получателями бюджетных средств.

Принятие бюджета с дефицитом представляется не только нецелесообразным, но и нарушающим основные права и свободы человека и гражданина, то есть противоречащим Конституции Российской Федерации.

Привлечение внутренних и внешних долгосрочных и среднесрочных заимствований приводит к необходимости осуществления затрат на обслуживание долга (выплаты процентов), а через некоторое время - и к необходимости погашения основной суммы займа. В результате через несколько лет бюджетная ситуация существенно меняется (за исключением маловероятного варианта быстрого преодоления финансовых трудностей). Теперь уже нет возможности благодаря займам осуществлять расходы в размерах, превышающих доходы бюджета, а приходится сокращать расходы до размера ниже доходов бюджета. А так как снижение его расходов ниже их минимального размера невозможно, возникает необходимость увеличивать налоговое бремя на граждан сверх разумной меры или отказаться от выполнения обязательств по заимствованиям.

Таким образом, бюджет с дефицитом и осуществление заимствований спустя некоторое время влекут одно из последствий:

1) сокращение необходимых расходов бюджета и (или) дополнительное увеличение налогового бремени;

2) отказ от выполнения обязательств по внутренним и (или) внешним заимствованиям;

3) преодоление Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием финансовых трудностей без сокращения расходов бюджета и (или) дополнительного увеличения налогового бремени.

Указанные в пункте первом последствия, с одной стороны, нарушают такие значимые права граждан России, как право на вознаграждение за труд (ст.37 Конституции Российской Федерации), на социальное обеспечение (ст.39), на бесплатное предоставление малоимущим и иным указанным в законе гражданам жилища (ст.40), на бесплатное получение в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения медицинской помощи (ст.41) и на образование (ст.43).

С другой стороны, эти последствия возлагают на граждан обязанности по уплате дополнительных налогов, необходимых для погашения и обслуживания бюджетных заимствований и не обусловленных нормативными расходами бюджета. Но установление названных дополнительных обязанностей означает ограничение прав и свобод граждан, что в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации допускается только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Отказ от выполнения обязательств по внутренним и (или) внешним заимствованиям также является нарушением обязательственных прав граждан Российской Федерации или иностранных граждан - инвесторов (кредиторов).

Наступление же предусмотренных в пункте третьем благоприятных последствий осуществления заимствований - преодоление Российской Федерацией, ее субъектом, муниципальным образованием финансовых трудностей без сокращения расходов бюджета и (или) дополнительного увеличения налогового бремени, как показывает практика бюджетного планирования России и других государств, в условиях глубокого финансового кризиса маловероятно.

Следовательно, при принятии бюджетов с дефицитом осуществление органами государственной власти и местного самоуправления долгосрочных и среднесрочных (сверх одного года) бюджетных заимствований по существу сводится к праву этих органов на хозяйственный риск в масштабах экономики соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

По нашему мнению, закон не должен предоставлять органам государственной власти (местного самоуправления) такого права по следующим основаниям.

1. Аналогия права на обоснованный хозяйственный риск, допускаемый в рамках гражданского права, не может быть применена к правоотношениям в сфере бюджетного права в силу их специфики, проявляющейся в публичности, множественности бюджетных обязательств, и (в отличие от сферы гражданского права) неполноты ответственности принявшего решение органа за его последствия.

2. Выгода от привлечения бюджетных заимствований несоизмерима с риском получения отрицательных последствий. В отличие от отдельного субъекта гражданских правоотношений, право на хозяйственный риск при получении займов которого часто обусловлено невозможностью осуществлять без них дальнейшую предпринимательскую деятельность, гораздо более сложный социально-экономический комплекс, каким является национально-государственное или административно-территориальное образование, может функционировать без дополнительного финансирования за счет заемных источников по причинам, обусловленным именно сложностью структуры этого социально-экономического комплекса.

При небольшом дефиците бюджета имеется возможность перераспределить расходы между статьями бюджета, учитывая большое количество вариантов его исполнения и, соответственно, высокую вероятность нахождения наиболее приемлемого. Более высокий же уровень дефицита бюджета недопустим, поскольку он, безусловно, повлечет наступление неблагоприятных бюджетных последствий - нарастание расходов на возврат и обслуживание заимствований за такой короткий период, при котором подъем экономики столь сложного хозяйственного комплекса, каким является национально-государственное или административно-территориальное образование, просто невозможен.

3. Право на хозяйственный риск допустимо в условиях, когда на принятие решения влияют только экономические мотивы. Однако при принятии решения об осуществлении заимствований органы государственной власти и местного самоуправления часто исходят из политических мотивов, например, желания повысить свой рейтинг в глазах избирателей. Такая необъективность не позволяет оценить действия по принятию решений об осуществлении заимствований как нормальный хозяйственный риск.

Исходя из вышеизложенного, принятие бюджетов всех уровней с дефицитом необходимо признать не только нецелесообразным, но и неправомерным. Исключение из этого правила, соответствующее указанному выше третьему варианту последствий принятия бюджета с дефицитом, возможно только в случае, когда причина, обусловливающая недостаток доходов бюджета по отношению к его расходам, является объективно краткосрочной, и в последующие финансовые годы заимствования бюджета не потребуются. Однако причины принятия бюджета с дефицитом являются, как правило, системными и потому долговременными. Это означает, что отрицательные последствия принятия бюджета с дефицитом гораздо более вероятны. Следствием такого вывода является необходимость внесения изменений в законодательство, предусматривающих запрет на принятие бюджетов всех уровней с дефицитом.

Предложенную точку зрения не вполне разделяет В. Христенко. "Необходимо понимать, - пишет он, - что инвестиции в общественную инфраструктуру должны финансироваться именно за счет заемных кредитов. Объектами общественной инфраструктуры, как правило, пользуются не одно поколение налогоплательщиков, поэтому система "долговые обязательства - инвестиции" позволяет "привлечь" к оплате общественных инвестиций будущих потребителей соответствующих услуг"*(2).

Однако обоснование финансирования инвестиций в общественную инфраструктуру за счет заемных средств необходимостью распределения долговых обязательств на несколько поколений налогоплательщиков представляется неубедительным. Во-первых, смена нескольких поколений требует как минимум 50-100 лет, то есть значительно большего по сравнению со сроком займа периода. Во-вторых, в условиях стабилизации долгового бремени (а оно не может нарастать бесконечно) отложение расходов налогоплательщиков на срок займа не облегчает долгового бремени, возлагаемого на настоящее поколение налогоплательщиков, так как дополнительные средства от получения новых займов расходуются в том же объеме на возврат в этот же период ранее полученных займов.

По указанным причинам принятие бюджетов с дефицитом не только нарушает права и свободы граждан, но и противоречит общим принципам права о разумности и целесообразности действий органов государственной власти (местного самоуправления), о соизмеримости затрат и результатов таких действий.

Последствия, аналогичные вызываемым бюджетным дефицитом, влечет также денежная эмиссия.

Статьей 75 Конституции Российской Федерации установлена обязанность государства в лице высшего государственного органа, осуществляющего денежно-кредитную политику (Банка России), по защите и обеспечению устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности. Однако в нарушение этой обязанности Центральный банк Российской Федерации по согласованию с Правительством Российской Федерации периодически осуществляет дополнительную "контролируемую" эмиссию денег, то есть выпуск в обращение дополнительных (по сравнению с обычным выпуском, компенсирующим вывод из обращения изношенных денежных знаков) денежных средств.

Этими действиями государственных органов нарушаются конституционные права каждого гражданина и объединения граждан (организации), имеющих на момент эмиссии денежные средства. Нарушение их прав обусловлено двойным статусом указанного "дуэта" государственных органов одновременно как субъекта и бюджетных, и денежно-эмиссионных правоотношений и заключается в следующем.

1. Государство обязано обеспечить устойчивость рубля, право граждан и их объединений на государственные гарантии и сохранение покупательной способности. Корреспондирующим обязанности государства по защите и обеспечению устойчивости рубля в соответствии с общими принципами права является право граждан и их объединений на государственные гарантии устойчивости рубля и сохранение государством его покупательной способности. Однако дополнительная эмиссия денег снижает покупательную способность рубля и тем самым нарушает одно из основных прав граждан и их объединений.

2. Денежные средства, выполняя функцию всеобщего эквивалента, подтверждают обязательственное право их обладателя на долю всей товарной массы, имеющейся в Российской Федерации, равную отношению имеющегося у лица количества денежных средств к общему количеству денежных средств, находящихся в обращении в Российской Федерации. Дополнительная эмиссия рубля, независимо от того, является ли она "контролируемой", уменьшает долю имеющихся у него денежных средств в их общем количестве в Российской Федерации и, следовательно, его право на их обмен на соответствующую долю всей имеющейся в России товарной массы.

Таким образом, денежную эмиссию сверх объемов, компенсирующих вывод из обращения изношенных денежных знаков, следует также признать нарушающей права и свободы граждан.

Учитывая все это, Правительство Российской Федерации представило в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федерального бюджета на 2001 год без дефицита (аналогично "сверстан" и проект на 2002 год). Следовательно, очевидная необходимость жить по средствам наконец-то начинает преодолевать популистские тенденции бюджетного планирования, когда запросы потребителей бюджетных средств не учитывают реальных финансовых возможностей.

О.В. Берг,

депутат муниципального Совета г. Воронежа,

кандидат юридических наук, кандидат экономических наук

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Путин В. В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. 4 апр.

*(2) Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. 2001. 17 февр.