Угрожает ли "Акт патриота" Биллю о правах? Новый антитеррористический закон США (В. Власихин, "Российская юстиция", N 1, 2, январь, февраль 2002 г.)

Угрожает ли "Акт патриота" Биллю о правах?
Новый антитеррористический закон США

На прошедшем в конце ноября 2001 г. юбилейном саммите Содружества Независимых Государств - заседании Совета глав государств - обсуждался вопрос о борьбе с международным терроризмом. Как известно, страны СНГ в этом плане больше всего беспокоит ситуация, складывающаяся вокруг Афганистана. В этой связи лидеры Содружества приняли заявление, в котором положительно оценивается ход операции международной коалиции в Афганистане. 12 собравшихся в Москве президентов также "твердо выступают за то, чтобы борьба мирового сообщества против глобального терроризма велась на комплексной и долгосрочной основе в соответствии с международным правом, и в первую очередь с Уставом ООН". Сегодня действует Антитеррористический центр стран СНГ, активизированный после террористических атак в Нью-Йорке и Вашингтоне, дан новый импульс "Программе государств - участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года". Жертва террористических нападений в сентябре 2001 г. - Соединенные Штаты - параллельно с подготовкой операции в Афганистане срочно готовили и новое юридическое орудие для борьбы с терроризмом у себя дома. Принятый в конце октября 2001 г. Закон о борьбе с терроризмом считается своего рода программным документом американского правительства. Этот Закон неоднозначно оценивается как в самих Соединенных Штатах, так и за рубежом. Мы знакомим читателей с ним.

Название нового антитеррористического закона США звучит для российского юриста непривычно и с явным налетом пафоса: "Акт 2001 года, сплачивающий и укрепляющий Америку обеспечением надлежащими орудиями, требуемыми для пресечения терроризма и воспрепятствования ему". Краткое же его наименование для облегченного запоминания американцами, или, как принято это называть в американской законодательной системе, "популярное название", вообще сугубо политизировано и патетично - "Акт патриота США 2001 года".

Однако Закон этот вполне по-американски прагматичен, основателен и впечатляюще объемен. Его 1016 статей, "раскинувшиеся" более чем на 120 страницах и сгруппированные в 10 разделов, охватывают такие сферы, как полномочия Президента и членов кабинета, деятельность и полномочия правоохранительных органов, разведку и контрразведку, функционирование кредитно-финансовых институтов и валютный контроль, охрану границ и иммиграционный контроль, деятельность министерства юстиции и полномочия судов, процессуальный режим расследования и оперативной работы, порядок проведения оперативных мероприятий, таких как прослушивание, электронное наблюдение, межведомственная координация правоохранительных и разведывательных органов, помощь пострадавшим или семьям пострадавших от актов терроризма, вопросы борьбы с кибер- и биотерроризмом.

Принятие Закона

Принят он был стремительно ("поспешно", - утверждают его критики из либерального крыла американской политики) - всего шесть недель спустя после террористических атак на Нью-Йорк и Вашингтон 11 сентября 2001 г.

В среду, 24 октября, законопроект был утвержден Палатой представителей Конгресса 357 голосами против 66, в четверг Сенат принял его 98 голосами при 1 против, и в пятницу, 26 октября, Президент Буш подписал Закон в Белом Доме в окружении деятелей администрации, руководителей правоохранительных ведомств и тех законодателей от обеих партий, которые активно участвовали его в разработке.

Основным идеологом и разработчиком Закона был Джон Эшкрофт, Генеральный прокурор США и в этом качестве - глава министерства юстиции как ведущего федерального правоохранительного ведомства, вмещающего в себя прокуратуру, Федеральное бюро расследований, службу иммиграции, тюремное ведомство и ряд других силовых структур.

На церемонии подписания в Белом Доме Президент Буш говорил, что Закон "поможет противостоять угрозе, которой до сих пор не подвергалась ни одна нация". Он пообещал, что "наше государство будет исполнять настоящий закон со всей решимостью, как и полагается стране, находящейся в состоянии войны: Билль, лежащий передо мной, учитывает новые реалии и опасности, исходящие от современных террористов. Он поможет правоохранительным органам выявлять, разоблачать, разоружать и карать террористов до того, как они нанесут свой удар".

Буш сказал также, что новый законодательный акт "дает возможность проводить разведывательные операции и уголовный розыск не по отдельным колеям, а на основе обмена жизненно важной информацией, столь необходимой для пресечения какой-либо террористической атаки до ее начала". Закон необходим для предотвращения "новых злодеяний, замышляемых носителями зла".

Генеральный прокурор Джон Эшкрофт выпустил заявление, оповещающее страну, что он предписал всем 94 федеральным окружным прокуратурам и 56 региональным управлениям ФБР приступить к реализации Закона сразу после его подписания Президентом. "Новые нормы возлежат на двух основополагающих принципах: установление плотнейшего оперативного наблюдения за террористами и быстрота при розыске и перехвате террористов..." С этими орудиями сыска, предоставляемыми законом, "происходит эскалация войны против терроризма в степени соразмерной угрозе, исходящей от терроризма", - заявлял Эшкрофт.

Накануне подписания Закона Генеральный прокурор пообещал, что федеральные прокуратуры и оперативно-следственные аппараты ФБР будут жестко применять введенные антитеррористические меры: "Пусть террористы, затаившиеся среди нас, знают: если ты задержался в стране всего лишь на один день сверх срока, установленного визой, мы арестуем тебя; если ты нарушил местный закон, тебя посадят в тюрьму, и ты будешь оставаться за решеткой как можно дольше. Мы используем любой применимый закон. Мы используем любое преимущество, которым располагает прокуратура. Наша единственная цель - предотвратить террористические атаки, отправив лиц, подозреваемых в терроризме, за решетку".

Законодательное определение терроризма

Новый Закон скорректировал определения терроризма, содержавшиеся в федеральном законодательстве, расширил понятие "федеральное преступление, связанное с терроризмом", включив в эту категорию ряд тяжких насильственных преступлений, ранее к ней не относившихся, дополнил Титул 18 Свода законов США (американские юристы часто называют этот титул "федеральным уголовным кодексом") ранее не существовавшим понятием "внутренний терроризм", а все преступления, преследуемые по ст. 2332b "Акты терроризма, совершаемые с пересечением государственных границ" и отнесенные к "федеральным преступлениям, связанным с терроризмом", включил в круг уголовно наказуемых деяний, преследуемых также и по ст.1961 (1) Титула 18 Свода законов США, являющейся частью закона о борьбе с организованной преступностью.

Речь идет об известном Законе РИКО (RICO) "Коррумпированные и находящиеся под рэкетирским влиянием организации", принятом в 1970 году и с тех пор эффективно применяемом в США не только против организованной преступности в традиционном, "мафиозном" смысле, коррупции как таковой или рэкета, но и - в силу эластичности диспозиций включенных в него норм - против любых форм организованной преступной деятельности, основанной на сговоре участников.

Включив терроризм в круг преступлений, караемых по нормам, первоначально созданным для противодействия организованной преступности, законодатель тем самым оттенил свое отношение к террористической деятельности, автоматически резко усилил санкции за преступления, связанные с терроризмом (в США уголовное наказание определяется путем сложения санкций), и пополнил арсенал карательных возможностей федерального правительства в борьбе с терроризмом как разновидностью организованной преступной деятельности.

Дополненная ст.2331 (Глава 113В "Терроризм") федерального уголовного кодекса определяет "международный терроризм" как "деятельность, которая (А) включает акты насилия или акты, представляющие угрозу человеческой жизни, которые являются нарушением уголовных законов Соединенных Штатов или какого-либо штата, либо которые являлись бы уголовно наказуемым деянием, если были бы совершены в пределах юрисдикции Соединенных Штатов или какого-либо штата; (В) выглядит направленной (i) на запугивание или принуждение гражданского населения; (ii) на оказание влияния на политику какого-либо правительства посредством запугивания или принуждения; либо (iii) на оказание воздействия на действия какого-либо правительства посредством массового поражения (здесь и далее в цитируемом тексте Закона мною выделены все новые положения. - В.В.), убийства государственного деятеля или его похищения; и (С) имеет место преимущественно вне территориальной юрисдикции Соединенных Штатов или осуществляется с пересечением государственных границ в смысле используемых для ее осуществления средств, лиц, избранных объектами запугивания или принуждения, либо места, в котором действуют или ищут себе убежище нарушители".

"Внутренний терроризм" согласно новой норме означает "деятельность, которая (А) включает акты, представляющие угрозу человеческой жизни, которые являются нарушением уголовных законов Соединенных Штатов или какого-либо штата; (В) выглядит направленной (i) на запугивание или принуждение гражданского населения; (ii) на оказание влияния на политику какого-либо правительства посредством запугивания или принуждения; либо (iii) на оказание воздействия на действия какого-либо правительства посредством массового поражения, убийства государственного деятеля или его похищения; и (С) имеет место преимущественно в пределах территориальной юрисдикции Соединенных Штатов".

Статья 2332b "Акты терроризма, совершаемые с пересечением государственных границ" следующим образом описывает объективную сторону: "(1) ...тот, кто, включая действия, совершаемые с пересечением государственных границ..., (А) убивает, похищает какое-либо лицо в пределах территории Соединенных Штатов, причиняет ему увечья, совершает нападение на какое-либо лицо в пределах территории Соединенных Штатов, причиняющее тяжкие телесные повреждения, или нападает на какое-либо лицо в пределах территории Соединенных Штатов с опасным для жизни орудием; или (В) создает существенный риск причинения тяжких телесных повреждений любому другому лицу посредством разрушения или причинения ущерба какому-либо сооружению, транспортному средству или иному недвижимому либо движимому имуществу в пределах территории Соединенных Штатов; в нарушение законов какого-либо штата или законов Соединенных Штатов", наказывается в соответствии с пунктом (с)...

Тот, кто угрожает совершить посягательство, преследуемое на основании подпункта (1), или покушается на совершение такового посягательства либо вступает в сговор о его совершении, наказывается в соответствии с пунктом (с)".

Санкции установлены следующие: "(1) Наказания. Тот, кто нарушает настоящую статью, наказывается (А) за убийство или причинение смерти какому-либо лицу в результате каких-либо действий, запрещенных настоящей статьей, - смертной казнью или лишением свободы на любой срок либо пожизненно; (В) за похищение человека - лишением свободы на любой срок либо пожизненно; (С) за причинение увечий - лишением свободы на срок до 35 лет; (D) за нападение с опасным для жизни орудием или нападение, причиняющее тяжкие телесные повреждения, - лишением свободы на срок до 30 лет; (Е) за разрушение или причинение ущерба какому-либо сооружению, транспортному средству или иному недвижимому либо движимому имуществу - лишением свободы на срок до 25 лет; (F) за покушение на совершение посягательства или сговор о совершении посягательства - лишением свободы на любой срок в пределах срока наказания, которое было бы назначено в случае доведения посягательства до конца; и (G) за угрозу совершить посягательство, преследуемое на основании настоящей статьи, - лишением свободы на срок до 10 лет".

Далее в тексте статьи следует обновленный и расширенный перечень преступлений, связанных с терроризмом: "(5) термин "федеральное преступление, связанное с терроризмом", означает посягательство, которое (А) задумано с целью оказания воздействия на действия государства посредством устрашения или принуждения либо принятия против государства мер возмездия за его действия; и (В) представляет собой нарушение (i) статьи 32 (относящейся к разрушению воздушного судна или объектов воздушного сообщения), 37 (относящейся к насилию в аэропортах), 81 (относящейся к поджогу в пределах специальной морской и территориальной юрисдикции), 175 или 175b (относящейся к биологическому оружию), 229 (относящейся к химическому оружию), пунктов (a), (b), (c) и (d) статьи 351 (относящейся к убийству, похищению членов Конгресса, кабинета и Верховного суда, или нападению на них), 831 (относящейся к ядерным материалам), 842 (m) или (n) (относящейся к пластиковым взрывчатым веществам), 844 (f) (2) и (3) (относящейся к поджогу и организации взрывов собственности правительства, которые могут причинить или причиняют смерть), 844 (i) (относящейся к поджогу или взрыву собственности, используемой в межштатной торговле), 930 (с), (относящейся к убийству или покушению на убийство человека в процессе нападения на федеральный объект с опасным для жизни орудием), 2956 (а) (1) (относящейся к сговору о совершении убийства, похищения человека или нанесения увечий человеку за рубежом), 1030 (а) (1) (относящейся к защите компьютерных сетей), от 1030 (а) (5) (А) (i), повлекшее ущерб, как он определяется в 1030 (а) (5) (В) (ii), до (v), (относящейся к защите компьютерных сетей)0, 1114 (относящейся к убийству или покушению на убийство должностных лиц и служащих Соединенных Штатов), 1116 (относящейся к убийству иностранных официальных лиц, официальных гостей или лиц, находящихся под международной защитой), 1203 (относящейся к захвату заложников), 1361 (относящейся к умышленному причинению ущерба государственной собственности), 1362 (относящейся к разрушению линий, станций и систем связи), 1362 (относящейся к уничтожению линий, станций или систем связи), 1363 (относящейся к уничтожению собственности в пределах особой морской и территориальной юрисдикции), 1366 (относящейся к разрушению объекта энергоснабжения), 1751 (a), (b), (c) и (d) (относящейся к убийству или похищению президента и сотрудника президентского аппарата), 1992 (относящейся к крушению поездов), 1993 (относящейся к террористическим атакам и другим актам насилия на транспорте), 2155 (относящейся к уничтожению военных сооружений, материалов или приспособлений), 2280 (относящейся к насильственным действиям в отношении морской навигации), 2281 (относящейся к насильственным действиям в отношении морских стационарных платформ), 2332 (относящейся к некоторым категориям убийств и другим актам насилия против граждан Соединенных Штатов за рубежом), 2332а (относящейся к применению оружия массового поражения), 2332b (относящейся к актам международного терроризма, совершаемым с пересечением национальных границ), 2339 (относящейся к укрывательству террористов), 2339а (относящейся к оказанию материальной поддержки террористам), 2339в (относящейся к оказанию материальной поддержки террористическим организациям), 2340 (относящейся к пытке) настоящего титула (Свода законов США); (ii) статьи 236 (относящейся к диверсии в отношении ядерных объектов и ядерного топлива) Закона 1954 года об атомной энергии (статья 2284 Титула 42 Свода законов США); или (iii) статьи 46502 (относящейся к воздушному пиратству), второго предложения статьи 46504 (относящейся к нападению на экипаж воздушного судна с опасным для жизни орудием), статьи 46505 (b) (3) и (c) (относящейся к взрывным или воспламеняющим устройствам либо созданию угрозы человеческой жизни на борту самолета), статьи 60123 (b), если совершено убийство или покушение на убийство (относящейся к применению определенных уголовных законов к деяниям на борту самолета) или статьи 60123 (b) (относящейся к разрушению объекту межштатного трубопровода для транспортировки газа или опасных жидкостей) титула 49 (Свода законов США)".

Новые понятия

Конгресс новым Законом ввел в оборот некоторые понятия, расширяющие трактовку "терроризма", не нашедшие конкретной расшифровки в тексте Закона, но смысл которых ясен в виду круга уголовно наказуемых деяний, относящихся к этим понятиям. Так, ст.814, ревизующая ст.1030 "Мошенничество и связанная с ним деятельность в отношении компьютеров" Титула 18 Свода законов США, озаглавлена "Уголовно-правовое сдерживание и предупреждение кибертерроризма".

Конгресс тем самым создал новое законодательное понятие "кибертерроризм" и отнес к нему различные квалифицированные формы хакерства и нанесения ущерба защищенным компьютерным сетям граждан, юридических лиц и государственных ведомств, включая ущерб медицинскому оборудованию, "физический вред какому-либо лицу", "угрозу общественному здоровью или безопасности", "ущерб, причиненный компьютерной системе, используемой государственным учреждением при отправлении правосудия, организации национальной обороны или обеспечении национальной безопасности" (ст.814 нового Закона).

Понятие "кибертерроризм" включает уголовно наказуемые деяния, хакерские посягательства, наносящие материальный ущерб на совокупную сумму от 5 тысяч долларов и выше (ст.814), и наказываемые крупными штрафами или наказанием в виде лишения свободы от пяти до двадцати лет.

Конгресс создал также понятие "биотерроризм", включив в круг "преступлений, связанных с терроризмом", преступное применение биологических средств и биологического оружия и выразив свою тревогу по этому поводу в специальной ст.1013 "Выражение позиции Сената по поводу нормы о финансировании программ готовности к отражению актов биотерроризма и ответа на них".

Статья 1014 "Программа выделения грантов программам органам власти штатов и местным органам власти на программы внутренней готовности" уполномочивает службу программ совершенствования системы юстиции, действующую в составе Министерства юстиции США, выделять гранты органам власти в штатах, которые будут использованы для "укрепления способности органов власти штата и местных органов власти быть готовым к террористическим актам, включая террор с использованием орудий массового поражения и биологических, ядерных, радиологических, зажигательных, химических и взрывных устройств".

Общественность и специалисты из огромного массива нормативного содержания Закона сразу же выделили те нововведения, которые отнесли к разряду ужесточающих существующие нормы, а критики посчитали аберрацией конституционных гарантий, позволяющей правоохранительным органам расширить свои карательные возможности за счет прав граждан, запечатленных в Билле о правах, и поставить под угрозу свободу личности. В основном внимание общества оказалось сфокусировано на расширении возможностей различных форм электронного наблюдения.

Существующие условия и порядок электронного наблюдения

В США основополагающие условия и принципы расследования зафиксированы на конституционном уровне - в соответствующих положениях Билля о правах (первых десяти поправках к Конституции США) и в нормоустанавливающих толкованиях этих положений Верховным судом США, высшим органом конституционного надзора в стране. Нормы, имеющие отношение к расследованию, содержатся в уголовно-процессуальном законодательстве. Многие аспекты расследования регламентируются подзаконными, ведомственными актами самих правоприменяющих учреждений. Как административные акты, так и нормы закона, регламентирующие деятельность органов расследования, формируются с учетом и на основе требований и принципов, устанавливаемых судебной властью в порядке осуществления конституционного надзора.

Многие формы расследования реализуются под контролем судебной власти. Так, на федеральном уровне аресты и обыски санкционируются судьями, работающими в федеральных окружных судах. В американской системе такие формы оперативно-следственной работы, как прослушивание и электронное наблюдение, в процессуальном смысле приравнены к обыску и изъятию (перехват разговора или сообщения - "обыск" с помощью специальных технических средств, а фиксация перехваченной информации - "изъятие"), санкции на прослушивание и все формы электронного наблюдения выдаются также федеральными окружными судьями, при наличии тщательно обоснованного ходатайства, одобренного федеральной прокуратурой. Аналогичное требование распространяется и на отслеживание телефонных звонков и фиксацию номеров сообщающихся абонентов. Прослушивание и электронное наблюдение ФБР, необходимые для проведения контрразведывательных операций в интересах национальной безопасности, санкционируются опять-таки судебной властью - федеральным судом специального состава, и используется обычная процедура, как это установлено законом - Актом 1978 года о наблюдении за иностранной разведывательной деятельностью.

Получить ордер на электронное наблюдение трудно. Оперативному сотруднику из регионального управления ФБР, проводящему операцию, необходимо сначала согласовать вопрос с иерархией собственных начальников, вплоть до центрального аппарата. Затем необходимо заручиться поддержкой федерального окружного прокурора, который в свою очередь должен получить одобрение Генерального прокурора или его заместителей либо уполномоченных им высших должностных лиц министерства юстиции. Только после этого сотрудник может предстать перед федеральным судьей своего округа с ходатайством на выдачу ордера (аффидевитом). Изучив ходатайство и опросив сотрудника, судья должен убедиться, что действительно наличествуют достаточные основания для проведения прослушивания, что следствию действительно недостаточно всех иных, уже использованных, оперативно-следственных методов для получения доказательств преступной деятельности объекта расследования, что необходимые внутриведомственные согласования имеются.

Разрешение выдается на 30 суток, продление срока санкционируется также судьей, процедура повторяется вновь. Каждые 10 дней следствие обязано информировать судью о ходе прослушивания и сообщать о результатах, полученных на день доклада судье, который может счесть полученные данные достаточными для прекращения мероприятия.

Несмотря на все бюрократические препоны и материальные издержки, электронное наблюдение по справедливости считается наиболее эффективным средством получения убедительных для присяжных доказательств в отношении наиболее опасных, законспирированных преступников.

Если для выдачи судебного ордера на проведение ареста, обыска, выемки, прослушивания, электронного наблюдения требуется указать в аффидевите, представляемом судье, наличие достаточных оснований полагать, что совершено, совершается или будет совершено тяжкое преступление, то для отслеживания телефонных разговоров и номеров абонентов (без прослушивания и записи содержания разговора) с помощью специальных определителей оперативно-следственному сотруднику не требуется предъявлять достаточные основания в виде минимальных первичных доказательств, а просто указать, что "информация, которая может быть получена" в результате такого отслеживания, "относится к проводимому уголовному расследованию" (ст.3122 (b) (2) Титула 18 Свода законов США). Таким образом, законодатель, признав, что отслеживание номеров сообщающихся абонентов без перехвата самих сообщений не является той формой вторжения в прайвеси (частную жизнь человека), которая требует при ее санкционировании стандарта достаточности оснований, а лишь заверения суда в том, что это просто нужно для ведущегося расследования. При этом у суда нет возможности проверить достаточность оснований для проведения отслеживания номеров, поскольку таковые не требуются. По сути, при выдаче санкции на отслеживание номеров сообщающихся абонентов роль суда формальна и символична.

При выдаче ордеров на прослушивание и электронное наблюдение (в порядке, предусмотренном Актом 1978 года о наблюдении за иностранной разведывательной деятельностью) при проведении контрразведывательных операций стандарт обоснованности ходатайства также снижен ввиду специфики операций по обеспечению национальной безопасности - сотруднику контрразведывательного органа не надо демонстрировать судье "достаточность оснований", а лишь указать, что техническое наблюдение требуется в интересах проводимой операции.

Электронное наблюдение

Закон о борьбе с терроризмом расширяет круг объектов применения различных видов электронного наблюдения как формы "обыска и изъятия". В целом он создает условия, при которых электронное наблюдение в уголовном розыске и в контрразведывательных операциях (при всей разнице юридических стандартов обоснования судебного ордера на это оперативное мероприятие) становится взаимосвязано и переплетено.

Особую настороженность и глухое недовольство вызвали нормы, расширяющие возможности федеральных правоохранительных органов вести розыск подозреваемых в терроризме лиц оперативным наблюдением за Интернетом (с помощью разработанной и используемой ФБР системы онлайнового наблюдения "Carnivore"), - отслеживанием посещений Web-страниц и корреспондентов по электронной переписке, в некоторых случаях, при наличии чрезвычайных обстоятельств - без ордера, выдаваемого судом, лишь с санкции прокуратуры.

Статья 216 Закона "Модификация полномочий, относящихся к использованию устройств по определению абонентов во время передачи исходящих или входящих сообщений" распространила режим получения санкции на отслеживание телефонных номеров при обмене сообщениями по электронной почте и посещения сайтов в Интернете. Кроме того, ст.216 уполномочивает судью выдавать ордера на использование определителей телефонных номеров сообщающихся абонентов "в любом месте Соединенных Штатов", а не только "в пределах территориальной юрисдикции суда", как это обусловливалось прежней редакцией ст.3123 Титула 18 Свода законов США.

Статья 212 (ревизующая ст.2703 Титула 18 Свода законов США "Обязательное предоставление сообщений или документации потребителя"), связанная с использованием компьютерной сети оперативно-следственными органами для сбора доказательственной информации о террористах, устанавливает обязанность провайдеров сети предоставлять правоохранительным органам электронные сообщения лиц, подозреваемых в терроризме.

Равным образом на провайдеров, телефонные компании или кредитные организации возлагается обязанность - без адресованного им судебного ордера о выемке - предоставлять государству информацию о потребителе своих услуг, если ФБР утверждает, что (ст.505, ревизующая ст.1681u (предоставление информации о потребителях услуг) Титула 15 Свода законов США) "таковая информация требуется для проведения санкционированного расследования международного терроризма или тайной разведывательной деятельности при условии, что таковое расследование в отношении гражданина США проводится только лишь ввиду его деятельности, охраняемой первой поправкой к Конституции Соединенных Штатов" (поправка I к Конституции США закрепляет за гражданами свободу религии и политические свободы: слова, печати, объединений, демонстраций и манифестаций).

Статья 209 Закона, дополняя ст.2510 Титула 18 Свода законов США, уполномочивает правоохранительные органы изымать сообщение, записанное на телефонном автоответчике при наличии судебного ордера на производство обыска и выемки.

Негласные обыски

Другая норма закона расширяет круг условий, при которых сотрудники федеральных правоохранительных органов при расследовании вправе проводить осмотры и обыски помещений негласно, т.е. без своевременного уведомления владельца помещения.

Статья 213 Закона "Полномочие по отсрочке уведомления об исполнении ордера на обыск или выемку", ревизующая ст.3103 Титула 18 Свода законов США (сама эта статья отсылочная к правилу 41 Федеральных правил уголовного процесса в окружных судах США), устанавливает, что по ходатайству правоохранительного органа, запрашивающего суд о выдаче ордера на обыск любой собственности или выемку любого материала, который является доказательством уголовно наказуемого деяния в нарушение законов Соединенных Штатов, суд вправе при наличии "разумных оснований" предоставить отсрочку уведомления владельца помещения, подлежащего осмотру или обыску, в случае, если "немедленное уведомление может иметь отрицательный результат, как определено в статье 2705" или если "ордер содержит указание на уведомление в течение разумного срока его исполнения, каковой срок может быть продлен судом по изложенной ему уважительной причине". К "отрицательным результатам" уведомления об обыске закон относит создание опасности для жизни и здоровья человека, возможность преступника скрыться от правосудия, манипулирование с доказательствами, запугивание потенциального свидетеля, иные обстоятельства, которые могут серьезно угрожать проводимому расследованию или ненадлежаще затягивать судопроизводство.

Большое жюри и обмен информацией

Еще одна новелла вопреки устоявшимся правилам уголовного судопроизводства нарушает полную секретность производства перед Большим жюри.

Большое жюри как форма участия граждан в уголовном судопроизводстве является расширенной коллегией присяжных (от 16 до 23 человек) и называется так в отличие от "малого жюри", коллегии присяжных, участвующей в разбирательстве дела по существу и решении вопроса о виновности или невиновности подсудимого. Большое жюри выступает как коллегиальный орган предания суду лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений. Оно имеет право принудительного вызова свидетелей, затребования документов как доказательств и проводит свои слушания по сути как расследование преступления. Но при этом на производство Большого жюри не распространяются правила исследования и оценки доказательств, установленные в суде, - могут, например, приниматься и исследоваться так называемые "доказательства по слуху". Слушания проводятся в закрытом заседании, судья не участвует в производстве, вызванным свидетелям не разрешается в зале заседания иметь с собой адвоката для консультаций, а единственным представителем государства и консультантом Большого жюри выступает прокурор. Поскольку процедура слушаний (по сути расследования) Большого жюри неформальна, эти слушания и исследуемая на них информация носят конфиденциальный характер. Публичный характер имеет лишь итоговый документ деятельности Большого жюри - обвинительное заключение, им составленное и подписанное прокурором.

Статья 203 Закона "Полномочие по обмену информацией об уголовном расследовании" дополняет исключения из правила о неразглашении данных производства Большого жюри (правило 6 (e)(3)(C) Федеральных правил уголовного процесса в окружных судах США), которые относились только к сфере правосудия (например, передача информации одного Большого жюри в другой суд для использования по делу), нормой о возможности предоставления конфиденциальной информации жюри специальным службам США: "Информация о вопросах, изучаемых Большим жюри, разглашение которой в иных случаях запрещено настоящими правилами, когда эти вопросы связаны с иностранной разведкой или контрразведкой... либо иностранной разведывательной информацией... может быть передана должностному лицу любого федерального правоохранительного, разведывательного, охранного, иммиграционного ведомства или ведомства национальной обороны или национальной безопасности с целью оказания содействия таковому должностному лицу в исполнении его должностных обязанностей".

Следует заметить, что в интересах борьбы с терроризмом, предупреждения и пресечения террористической деятельности Закон предписывает создание новых форм взаимодействия и обмена оперативной информацией помимо положения о предоставлении в распоряжение специальных, не имеющих отношения к процессуальной деятельности, служб. Создаются координационные структуры, укрепляются прежние формы взаимодействия и обмена данными. Закон прямо разрешил передачу информации разведывательного характера, ставшей оперативным достоянием одного правоохранительного ведомства или разведоргана другим ведомствам уголовного розыска или разведки.

Контроль над движением денег и людей

Большой раздел Закона направлен на совершенствование механизма выявления и предупреждения отмывания денег, создания условий в банковской сфере, кредитно-финансовых учреждениях, при которых государство должно ставиться в известность обо всех подозрительных операциях и наделяется полномочиями по выявлению нарушителей, а доносители из кредитно-финансовых учреждений освобождаются от гражданско-правовой ответственности за разглашение данных об операциях. При этом запрещается разглашать факт поставления властей в известность о подозрительной финансовой операции.

Несколько ужесточаются иммиграционная система и порядок въезда в США: создаются усовершенствованные технические системы проверки паспортов на пунктах въезда в страну, разрешена более тщательная проверка кандидата на получение въездной визы на предмет судимостей или преступных связей, устанавливается контроль за лицами, получающими студенческую визу.

В связи с определенным ужесточением иммиграционного режима еще одна норма была с подозрением и недоверием к власти воспринята критиками как не укладывающаяся в укоренившиеся нормативные конструкции, касающиеся лишения человека свободы. Статья 412 "Обязательное содержание под стражей подозреваемых террористов; хабеас корпус; судебный надзор" уполномочивает Генерального прокурора США заключать под стражу любого иностранца, подозреваемого в террористической или иной деятельности, угрожающей национальной безопасности Соединенных Штатов, на неопределенный срок до шести месяцев вплоть до выдворения такого лица из страны; возможности обжаловать в суд такое решение Генерального прокурора в порядке производства по надзору за законностью и обоснованностью лишения свободы (производство "хабеас корпус") тщательно лимитированы. Критики нормы указывают, что в случае отказа ряда стран принять такое лицо, его заключение в США может стать бессрочным - на основании решения главы обвинительной власти и по его усмотрению.

В целом Закон предписывает новые, ужесточенные санкции за совершение многих преступлений, как ранее относившихся к категории "связанных с терроризмом", так и вновь отнесенные к этой категории. За ряд таких преступлений предусмотрены более длительные сроки давности, а за преступления, перечисленные в новой редакции ст.2332b и повлекшие смерть людей или причинение им тяжких телесных повреждений, сроки давности отменены вообще.

Отчасти почва для законодательных новелл антитеррористической направленности была подготовлена и Верховным судом США. В июне 2001 г. американский ареопаг вполне уверенно и авторитетно заявил в решении (составленном судьей Стифеном Брейером) по делу 1Zadvydas v. Davis & INS0, что "терроризм или иные особые обстоятельства" могли бы оправдать "превентивное заключение под стражу" лиц, не являющихся гражданами США. Дела, связанные с терроризмом, могут потребовать от судов, дал свою установку судебной власти Верховный суд, - "в большей степени принимать во внимание суждения политических ветвей власти в отношении вопросов национальной безопасности".

Критика закона

Основной лейтмотив либеральной критики нового Закона состоит в том, что он наделяет чересчур широкими полномочиями правоохранительные и разведывательные органы государства, приводимыми в действие по их усмотрению, и что такие полномочия могут быть пущены в ход против граждан, не связанных с терроризмом, просто для установления более тщательного контроля над обществом в ущерб устоям американского конституционализма, правам и свободам граждан США.

На фоне массового использования Интернета и электронной почты критики Закона отмечают, что полномочие правоохранительных органов по оперативному наблюдению за Интернетом, может быть использовано не только для выявления преступлений и преступников, но и в целях контроля над информационными потоками и неоправданного вторжения в частную жизнь граждан. Если при отслеживании телефонных разговоров и номеров абонентов с помощью специальных определителей содержание разговора не прослушивается и не фиксируется, то определение пользователя электронной почтой, его электронного адреса невозможно без ознакомления с содержанием сообщения: информация в Сети появляется в неразрывном "пакете". Кроме того, система "Carnivore" позволяет "зацеплять" и сообщения лиц, не являющихся объектами оперативного наблюдения в Сети.

Американский союз в защиту гражданских свобод утверждает, что ордера на использование определителей телефонных номеров сообщающихся абонентов "в любом месте Соединенных Штатов", аналогичны "бланкетному" ордеру (т.е. такому, который не отвечает конституционному требованию о том, что ордер должен содержать "подробное описание места, подлежащего обыску, лиц или предметов, подлежащих аресту"), поскольку ордер, действующий на всей территории США, по определению не может содержать описание "места, подлежащего обыску": "Судья издает ордер, а сотрудники правоохранительного ведомства сами вносят сведения о месте, где ордер будет исполняться. Это еще больше маргинализирует роль судьи. Правоохранительные ведомства получают эквивалент бланкетного ордера".

Естественное раздражение либералов, усматривающих во всякого рода тайных осмотрах или обысках неоправданное расширение карательного потенциала федерального правоприменения, вызвала и норма Закона, установившая возможность проведения осмотров и обысков без уведомления владельца помещения, т.е. негласно.

Отступление от правила конфиденциальности деятельности Большого жюри в интересах обмена информацией по тем объектам, которые находятся в центре оперативного внимания разведслужб, считается критиками Закона отступлением от процессуальных норм и вызывает их нарекания.

"Эти новые неконтролируемые полномочия, - заявил один из руководителей Союза в защиту гражданских свобод, - могут использоваться против американских граждан, не являющихся объектами расследования, против иммигрантов, находящихся в нашей стране на вполне законных основаниях, а также против тех лиц, в деятельности которых, осуществляемой в рамках I поправки к Конституции, Генеральному прокурору видится угроза национальной безопасности".

Сетования сенатора-одиночки

Русс Фейнгольд, председатель подкомитета по Конституции юридического комитета Сената, единственный сенатор, голосовавший против Закона, указывал на слушаниях: "За последние шесть недель я был весьма обеспокоен потенциальной утратой приверженности Конгресса и страны традиционным гражданским свободам.

По мере того, как министерство юстиции воюет с терроризмом, это ведомство всемерно использует свою власть арестовывать лиц и заключать их под стражу, отправляя за решетку сотни людей за нарушения иммиграционных правил.

Конечно, нет сомнения, что, живи мы в полицейском государстве, изловить террористов было бы легче. Живи мы в стране, что разрешает полиции обыскивать ваш дом в любое время по любому поводу, живи мы в стране, что разрешает государству вскрывать вашу почту, подслушивать ваши телефонные разговоры или перехватывать вашу электронную корреспонденцию, живи мы в стране, что разрешает государству держать людей за решеткой неопределенное время за то, что такие люди пишут или думают, или просто подозревая их в недобром, тогда государство, несомненно, находило и арестовывало бы больше террористов.

Но это была бы страна, в которой нам жить не хотелось бы. И это не была бы страна, за которую мы, будучи в здравом рассудке, могли бы просить наших молодых людей сражаться и умирать. Коротко говоря, это была бы не Америка.

Сохранение нашей свободы - одна из причин, почему мы сейчас вступили в эту новую войну с терроризмом. Мы проиграем эту войну без единого выстрела, если мы принесем ей в жертву свободы американского народа.

Предлагаемый администрацией билль содержит широкие новые полномочия правоохранительных органов, некоторые из которых формулировались в спешке, другие - по заказу ФБР из его списка пожеланий, отвергнутого в свое время Конгрессом.

Мы должны дать в руки правоохранительным органам орудия для того, чтобы остановить ужасную угрозу терроризма. Но мы должны дать им только такие чрезвычайные орудия, которые им нужны и которые конкретно соотносятся с поставленной перед ними задачей".

"Мы не можем как нация позволить себе, чтобы законная тревога общества освободила бы администрацию и Конгресс от их обязанности охранять Билль о правах и фундаментальные ценности, воплощенные в этом документе", - патетически заявляла Лаура Мерфи, директор Вашингтонского национального отделения Американского Союза в защиту гражданских свобод.

Пошатнул ли "Акт патриота" Билль о правах?

Памятуя об атаках поборников гражданских свобод на новый Закон, Президент Буш подчеркивал, что он охраняет свободы граждан, а не подрывает их именно потому, что расширяет возможности федеральных органов уголовного розыска и разведки эффективно предупреждать и пресекать террористическую деятельность, а не просто отвечать действием и карами на уже совершенные акты терроризма.

На церемонии подписания Закона глава государства заявил, что "сегодня мы делаем важный шаг в победе над терроризмом, ограждая при этом конституционные права всех американцев". Свидетельство тому, что новый Закон уважителен по отношению "к гражданским свободам, гарантируемым нашей Конституцией", - поддержка законопроекта со стороны подавляющего большинства законодателей от обеих политических партий.

Представляется более правильным оценивать потенциальную способность этого Закона расшатать устои конституционализма в США не под влиянием сиюминутных либеральных импульсов (а оценки конкретных норм, данные справедливо обеспокоенными либералами, вполне адекватны и укладываются в рамки стандартной критики любого жесткого начинания в сфере уголовной юстиции) или политических деклараций администрации, а на фоне всей предшествовавшей политики американского государства в области борьбы с преступностью.

В истории США последних десятилетий ушедшего века неоднократно возникали ситуации, когда находившаяся у власти администрация предлагала и проводила в жизнь законодательные и правоприменительные меры, клеймившиеся либералами как антиконституционные, угрожающие ценностям конституционализма, запечатленным в Билле о правах и нормоустанавливающих решениях Верховного суда.

В сфере уголовной юстиции и борьбы с преступностью политика сменявших друг друга администраций, демократов и республиканцев, либерально или консервативно ориентированных, почти всегда имела единый знаменатель - ставка на ужесточение антикриминальных мер государства. И практически всегда любые законодательные новеллы, ориентировавшие правоприменительную практику на жесткость, встречались либеральными сетованиями и критикой по поводу их угрозы конституционализму, процессуальным гарантиям правосудия, записанным в Билль о правах, и правам личности.

В Соединенных Штатах в послевоенные десятилетия отчетливо проявлялось противоборство двух тенденций в нормотворчестве (законодательном и судебном) и правоприменительной практике: тенденции к выхолащиванию либеральных ценностей конституционализма в сфере исполнения закона и тенденции к сохранению этих ценностей и наполнению их новым практическим содержанием. Первая тенденция стала известна как политика "законности и порядка", т.е. порядка в ущерб подлинному режиму законности. Вторая же тенденция, настойчиво и успешно воплощавшаяся на практике, ориентировала правоприменение на всемерную охрану прав личности, может быть, даже за счет "сдачи позиций" в борьбе с преступностью.

Противостояние двух тенденций к концу XX века вылилось в некий "срединный" курс, не выбросивший за борт правоприменения достаточно жесткие меры и методы борьбы с преступностью, но и не ослабивший процессуальные гарантии правосудия и прав личности в той мере, в какой предрекали воинствующие либералы. Мудрость встроенных в американское общество механизмов саморегуляции (будь то судебный конституционный надзор или гласность политического и правового процесса) преодолела как прокурорско-полицейский экстремизм "законности и порядка", так и либеральный экстремизм по формуле "да свершится правосудие, даже если рухнет мир".

Неоднократно предрекавшееся либералами распространение карательных мер, предпринимаемых в тех или иных сферах борьбы с преступностью, на сферы конституционно охраняемых прав и свобод законопослушных американцев не происходило. Достаточно жесткий курс правительства в сфере борьбы с преступностью не привел к нарушениям конституционных прав граждан. Современные Соединенные Штаты - страна, во много большей степени, чем другие страны, приближенная к тому, что называется "правовым государством". И при всем "наращивании мускулов" правоохранительного сообщества вряд ли кто назовет США "полицейским государством".

Чрезвычайное положение и зрелый конституционализм

Что касается сегодняшних мер правительства, вызывающих сомнение поборников всемерной охраны гражданских свобод, то такого рода меры - с учетом своего рода чрезвычайного положения в США - будучи предприняты в рамках зрелой правовой культуры, развитого и устоявшегося конституционализма, не могут, как представляется, повлечь за собой ослабление или общее заболевание американского государственно-правового "организма", преодолевшего болезни и болячки антиконституционного происхождения и выработавшего против них вполне устойчивый иммунитет.

Следует помнить также, что многие меры, предусмотренные новым Законом, имеют временный характер: например, действие большинства норм, расширяющих возможности электронного наблюдения, истекает через 4 года.

Многие же другие долговременные законодательные новеллы, касающиеся повышения эффективности правоприменительного механизма в сфере действия уголовного законодательства и борьбы с его нарушениями, вызваны к жизни прагматическими соображениями более четкой организации охраны правопорядка в условиях технологического общества. Так, Президент Буш заявлял, что новый нормативный акт очень поможет правоохранительному сообществу США в борьбе с терроризмом, поскольку "мы имеем дело с террористами, которые применяют весьма изощренные методы и оперируют высокоразвитыми технологиями, некоторые из которых еще даже не были известны, когда составлялись наши ныне действующие законы".

В. Власихин,

кандидат юридических наук (г. Москва)

"Российская юстиция", N 1, 2, январь, февраль 2002 г.