Антидемпинговое законодательство государств - участников ГАТТ (Н.Г. Доронина, "Журнал российского права", N 1, январь 2002 г.)

Антидемпинговое законодательство государств - участников ГАТТ

При подготовке к вступлению России в ВТО особый интерес вызывает законодательство, непосредственно связанное с положениями соглашений ГАТТ/ВТО. Антидемпинговое законодательство относится к такой категории. Оно касается одной из наиболее часто применяемых мер правового регулирования внешней торговли в странах, участвующих в ВТО.

Регулирование внешней торговли в капиталистических странах основано на том, что государство не вмешивается в предпринимательскую деятельность участников внешнеэкономических отношений. В частности, оно не устанавливает и не регулирует цены, по которым экспортер продает свой товар на внешнем рынке, а импортер покупает его. Вмешательство государства допускается только тогда, когда создаются условия, препятствующие свободному обороту и ценообразованию на рынке. Это - основной принцип регулирования внешней торговли, который закреплен в Генеральном соглашении о торговле и тарифах (ГАТТ) и которому государства - участники ГАТТ следуют при разработке своего законодательства, регулирующего внешнеэкономическую деятельность.

Форма вмешательства государства в отношения между экспортером и импортером - установление разного рода препятствий для экспорта или импорта. К их числу относится и установление повышенных таможенных пошлин. Тарифное регулирование внешней торговли путем установления дополнительных пошлин в условиях рынка является основным методом регулирования государством экспорта и импорта товаров. Одно из оснований установления дополнительных таможенных пошлин - демпинг, осуществляемый иностранным экспортером.

Введение дополнительных пошлин в случае демпинга признается исключением из общего принципа свободной торговли. В то же время тарифное регулирование является обычным средством регулирования внешней торговли. Это положение закреплено в ГАТТ. "Договаривающиеся стороны признают, что демпинг, в результате которого товары из одного государства поступают на рынок другого государства по цене ниже обычной стоимости ("normal value") этого товара, является недопустимым, кроме случаев, когда в результате демпинга соответствующей отрасли на территории договаривающегося государства причинен или может быть причинен материальный ущерб ("material injury"), а также если демпинг реально сдерживает создание соответствующей отрасли национальной промышленности" (ст.VI, п.1 ГАТТ)*(1).

Определение демпинга, которое содержится в ГАТТ, осуждает не просто продажу импортного товара по низким ценам, а продажу, которая влечет за собой вполне конкретное ухудшение в экономическом положении страны. Наличие одного из двух условий определяет продажу товаров по низким ценам как демпинг. Одно из таких условий - продажа по низким ценам нанесла национальной отрасли прямой материальный ущерб. Другое - продажа по низким ценам отрицательно сказывается на развитии национальной отрасли, например, сдерживает ее развитие. В обоих случаях говорится об отрасли экономики в целом, которая страдает от действий иностранного экспортера. Только в этом случае действия иностранного экспортера (продажа по низким ценам) могут рассматриваться как недобросовестная конкуренция по отношению к национальным производителям, оправдывающая применение специальных антидемпинговых мер во внешней торговле в целях пресечения недобросовестной конкуренции.

1. ГАТТ и национальное законодательство

История регулирования демпинга. Регулирование внешней торговли, в том числе в случае демпинга, как правило, содержится в законах о внешней торговле и в законах о таможенном регулировании. Во многих странах положения, определяющие основания и процедуру принятия антидемпинговых пошлин, существовали в законодательстве о внешней торговле еще до подписания и введения в действие ГАТТ. Первым антидемпинговым законом следует считать Закон о таможенных тарифах 1904 г., принятый в Канаде. В нем впервые было предусмотрено применение антидемпинговых пошлин. Сейчас в Канаде действует Закон о специальных мерах в отношении импорта 1985 г. - Special Import Measures Act 1985 г. (SIMA).

В США антидемпинговые пошлины были впервые предусмотрены в 1916 году. Антидемпинговый закон 1916 г. был первым специальным законом, направленным против регулярных продаж в США товаров по цене, значительно более низкой, чем сложившаяся рыночная или оптовая цена на рынке страны происхождения товара, то есть против демпинга. Позднее, в 1921 г., были приняты дополнения к этому закону, и в таком виде он стал главой Закона о тарифах США 1930 г. (Tariff Act 1930), действующего в настоящее время.

Антидемпинговое регулирование в соглашениях ГАТТ/ВТО. По своему содержанию антидемпинговые меры являются исключением из общего принципа свободы торговли, который позднее был положен в основу ГАТТ. Принятие принципа свободной торговли за основу развития международной торговли означало, что государства, участвующие в ГАТТ, берут на себя обязательство не использовать таможенные тарифы в целях протекционизма, то есть защиты национального производителя. При принятии ГАТТ государства-участники сохранили действие национального законодательства, ограничивающего импорт демпинговых товаров. Позднее при заключении соглашений в рамках ГАТТ государства-участники приняли на себя также обязательство следовать правилам, установленным в этих соглашениях в отношении порядка принятия антидемпинговых мер. Соглашение о применении статьи VI ГАТТ'94 является Антидемпинговым соглашением или, как его иногда называют в литературе, Антидемпинговым кодексом и составляет часть общего пакета соглашений, действующих в рамках ГАТТ/ВТО.

Принятие Антидемпингового кодекса было связано с волной протекционизма, охватившей все государства - участники ГАТТ в 70-е годы. Антидемпинговые меры стали активно применяться государствами в регулировании внешней торговли и легли в основание "торговых войн" в связи с обострением конкурентной борьбы между производителями различных стран за рынки сбыта. Принятие антидемпинговых мер с целью защиты национальных производителей стало темой длительных раундов многосторонних переговоров в рамках ГАТТ. Они проводились в период с 1972 по 1979 г. и известны под названием переговоров "Токио Раунд". Переговоры завершились подписанием специального Соглашения о применении статьи VI Генерального соглашения о торговле и тарифах или Антидемпингового кодекса*(2).

Развитие антидемпингового законодательства в государствах - членах ВТО. Положения Антидемпингового кодекса являются обязательными для стран - участниц ГАТТ при разработке и применении положений национального антидемпингового законодательства. В Канаде таким законом является упомянутый Закон "О специальных мерах в отношении импорта" 1985 г. (SIMA), в США - "Комплексный закон о конкуренции и торговле" 1988 г., частью которого является Закон о тарифах США 1930 года. Принятие антидемпингового законодательства рассматривается как защита от недобросовестной конкуренции иностранного экспортера, как "ответ на несправедливые методы торговли"*(3). К 1989 году антидемпинговое законодательство действовало в 28 странах. В настоящее время практика его применения расширяется. За период 1980-1988 гг. в США, Канаде, государствах ЕС и в Австралии в общей сложности было заявлено 1200 исков, основанных на нарушениях антидемпингового законодательства. Из них в США заявлено 20 исков против канадских экспортеров, а в Канаде - 41 иск против американских экспортеров*(4).

Широкое применение антидемпингового законодательства в последнее время свидетельствует о развитии протекционистских тенденций в правовом регулировании внешней торговли промышленно развитых стран. Взаимное применение антидемпинговых мер сдерживает развитие торговли и требует проведения переговоров между конфликтующими государствами. Эти переговоры могут привести к заключению двусторонних соглашений о свободной торговле, направленных на снятие препятствий в торговле, включая антидемпинговые пошлины. Примерами таких соглашений о свободной торговле являются соглашение между США и Канадой, действующее с 1988 г., а также соглашение между Австралией и Новой Зеландией 1989 года*(5).

Подписанию соглашения с Новой Зеландией предшествовало принятие в Австралии Закона об органе власти, уполномоченном проводить антидемпинговую политику (Antidumping Authority Act 1988). При этом в Австралии уже действовали законы о таможне (Сustoms Act 1901) и о таможенных тарифах (антидемпинг) 1975 г. (Сustoms Tariff (Antidumping) Act 1975), предусматривающие порядок введения антидемпинговых пошлин*(6).

Принятие специального Закона об органе власти, уполномоченном проводить антидемпинговую политику, имело целью защитить внутренний рынок от дешевых товаров, прежде всего сельскохозяйственной продукции из Новой Зеландии. Для того чтобы снять торговые противоречия, возникшие в двусторонних отношениях, потребовалось провести переговоры на межправительственном уровне. В 1989 году между Австралией и Новой Зеландией было подписано Соглашение о свободной торговле, а в 1990 г. в Австралии принят Закон о торговой практике, направленный против злоупотребления монопольным положением на рынке Тасмании. Согласно оценке американского юриста, этот закон демонстрирует новый подход к решению проблемы борьбы с демпингом (Trade Practices Misuse of Trans-Tasman Market Power Act 1990).

2. Содержание антидемпингового законодательства

Основным содержанием антидемпингового законодательства являются нормы:

о специальном органе, на который возлагается обязанность исполнения закона, то есть обязанность принятия антидемпинговых мер;

о процедуре, связанной с принятием указанных мер.

В США ответственность за применение антидемпингового законодательства возложена на Управление международной торговли Министерства торговли (International Trade Administration of Department of Commerce), или ITA (именуемое далее Управление)*(7), которое дает квалификацию возникшим на рынке обстоятельствам как демпингу, и на Комиссию по международной торговле США (US International Trade Commission), или ITC (далее - Комиссия по международной торговле), которая проводит официальное расследование и определяет, какой материальный ущерб был причинен национальной промышленности в результате демпинга*(8).

В Канаде обязанность исполнения антидемпингового законодательства также разделена между двумя органами. Органом, устанавливающим факт демпинга, является уполномоченный орган государства. Квалификация определенных обстоятельств как демпинга входит в обязанность заместителя министра по таможенным пошлинам и акцизам (Deputy Minister of National Revenue for Customs and Excise), или DMNR (далее - Министерство)*(9), Суд международной торговли Канады (Canadian International Trade Tribunal), или CITT (именуемый далее Суд), совершает процессуальные действия, необходимые для введения в действие антидемпинговых пошлин*(10).

Антидемпинговое законодательство детально регламентирует действия указанных органов в части квалификации обстоятельств как демпинга и в части порядка проведения процедуры принятия антидемпинговых мер.

В процедуру принятия антидемпинговых пошлин входит определение демпинговой разницы и материального ущерба, причиненного отрасли демпингом.

а) Определение демпинговой разницы

Для того, чтобы квалифицировать определенные обстоятельства как демпинг, необходимо руководствоваться тем, какова разница в экспортных ценах и в ценах, существовавших в момент экспорта на рынке страны-экспортера.

Закон Канады дает определение "демпинговой разницы" (margin of dumping) как суммы, на которую обычная стоимость (normal value) товара, соответствующая ценам на рынке страны-экспортера, превышает экспортную. Такое же определение демпинговой разницы содержится и в законодательстве США. При этом законодательство США использует для определения демпинговой разницы понятие не "обычной", а "справедливой" стоимости (fair value).

Соотносимость определений "справедливой" и "обычной" стоимости, содержащихся в антидемпинговом законодательстве двух стран, имеет большое значение для того, чтобы решения, принимаемые национальным органом в стране - участнице ВТО, признавались объективными, то есть принимались другой страной - участницей ВТО как объективно необходимая, законная мера регулирования внешней торговли. Совпадение содержания определений, встречающихся в национальном законодательстве, в большой степени зависит от того, каким способом исчисляется обычная (справедливая) стоимость товара.

Существуют три способа ее определения:

1) руководствуясь ценой на указанный товар, существующей на рынке в стране-экспортере (home market value method);

2) руководствуясь подсчетом непосредственных издержек при производстве данного товара (cost constructed value method);

3) руководствуясь ценой, по которой экспортер продает указанный товар на рынках третьих стран (third country method).

Указанные три способа определения демпинга упоминаются и в Антидемпинговом кодексе - международном многостороннем соглашении ГАТТ/ВТО. При этом ГАТТ рассматривает первый из перечисленных способов определения демпинговой разницы в качестве основного, допуская применение и двух других способов. Законодательство США и Канады закрепляет применение всех трех методов определения демпинговой разницы при квалификации обстоятельств как осуществление демпинга. С учетом норм о демпинге, содержащихся в соглашениях ГАТТ/ВТО, строится также и практика компетентных органов США и Канады в части определения демпинговой разницы. В то же время применение того или иного метода определения демпинговой разницы сказывается на общих результатах проводимых расследований, в частности, на том, будет ли проводимая государством политика носить протекционистский характер. Применение второго и третьего из перечисленных способов ведет к увеличению числа антидемпинговых расследований и свидетельствует о протекционистском характере внешнеторговой политики государства.

Первый метод установления факта демпинга, основанный на сравнении с рыночной ценой страны-экспортера (home market value method), применяется между странами с рыночной экономикой, где рыночные цены носят характер объективной реальности. При этих условиях экспортные цены и внутренние цены страны-экспортера могут считаться сопоставимыми для определения демпинговой разницы. При отсутствии рыночной цены и невозможности выделить покупателей аналогичных товаров на рынке страны-экспортера применяются другие способы определения демпинговой разницы. Такой подход к выбору методов подсчета демпинговой разницы характерен для законодательства стран с рыночной экономикой.

Практика применения международных антидемпинговых норм в США и Канаде имеет свои особенности. Различие заключается в определении условий сопоставимости цен на рынке США и на рынке страны-экспортера. Законодательство США предусматривает использование формального критерия, присутствие которого предопределяет применение метода определения демпинговой разницы, основанного на сравнении рыночной и экспортной цены (home market value method). Таким формальным критерием является объем продаж иностранным экспортером на американском рынке. Только когда объем продаж иностранным экспортером на внутреннем рынке США превышает пять процентов его экспорта, применяется метод определения демпинговой разницы, основанный на сравнении экспортной цены с ценой внутреннего рынка страны-экспортера (home market value method). Такая особенность американского антидемпингового законодательства ограничивает применение указанного метода и приводит к тому, что число случаев признания факта демпинга растет, а вместе с ним усиливаются протекционистские тенденции в регулировании внешней торговли.

Основанием для применения home market value method является предположение о том, что внутренние цены страны-экспортера отражают не только обычную, но и справедливую цену товара. Если же это условие отсутствует (например, в случае, когда товар не имеет внутреннего потребления или имеет ограниченное потребление и, соответственно, полностью предназначен для экспорта), обычную, то есть справедливую, цену на рынке сложно установить. Сложно установить рыночную цену также и в случаях, когда товар произведен в стране с нерыночной экономикой. При отсутствии рыночной цены в торговле со странами с нерыночной экономикой невозможно проследить, в какой степени производство и экспорт товара субсидируется государством. В этих обстоятельствах оправданным считается применять другие способы определения демпинговой разницы. К ним относится метод, основанный на подсчете издержек производства, а также метод, заключающийся в сопоставлении цен при экспорте в данную страну с ценами, по которым тот же экспортер продает такой же товар на рынках других, то есть третьих стран.

Метод, основанный на подсчете издержек производства товара (cost constructed value method), является более жестким критерием квалификации экспорта как демпинга, чем метод, основанный на сравнении рыночной и экспортной цены, и, как следствие, обеспечивает осуществление более жесткой протекционистской политики государством. Например, экспорт товаров, в подсчете стоимости которых основу составляют дешевая рабочая сила, дешевое сырье, всегда будет находиться под угрозой квалификации как демпинг. При применении же home market value method компетентный орган руководствуется сложившейся ценой на рынке страны-экспортера и не принимает во внимание отдельные случаи продажи товара по цене ниже произведенных на его изготовление затрат. А продажа товара ниже обычной (справедливой) цены может быть оправдана для каждого конкретного случая успехами в проведении торговых переговоров, предоставлением ценовых уступок экспортером при заключении внешнеторговой сделки и другими обстоятельствами.

При действии метода подсчета издержек производства при определении демпинговой разницы у компетентного органа появляется более широкий круг оснований для введения антидемпинговых пошлин на ввозимый в результате заключения такой сделки товар. Опасения слишком частого применения антидемпинговых мер на основе издержек производства демпингового товара, то есть его фактической стоимости, подтверждаются практикой применения соответствующих методов определения антидемпинговой разницы.

При применении метода, основанного на сравнении экспортной и рыночной цены (home market value method), компетентные органы США и Канады, устанавливая рыночную цену, то есть цену товара на рынке страны-экспортера, исключают из общего объема продаж данного товара случаи, когда указанный товар продается по цене ниже произведенных на его изготовление затрат, полагая, что такого рода продажи не выходят за рамки обычной деловой практики. Однако, если страной-экспортером является государство с нерыночной экономикой, то home market value method просто не применяется.

Указанное обстоятельство позволяет сделать предположение, что участие в ГАТТ государства с нерыночной экономикой вряд ли может обеспечить ему в полной мере все преимущества свободной, то есть беспошлинной торговли, лежащей в основе создания этой организации. Такая "дискриминация" в отношении стран с нерыночной экономикой, согласно логике самого ГАТТ, является естественным результатом отсутствия свободного ценообразования и невозможности выявления "обычной", то есть рыночной цены на товар, в отношении которого существует подозрение, что он продается по демпинговым ценам. Не случайно ГАТТ называет в качестве основного только один метод определения демпинговой разницы, оставляя применение других на усмотрение государств-участников.

Более строгий метод определения демпинга, основанный на выявлении издержек производства товара при отсутствии рыночной цены, придает антидемпинговым мерам протекционистский характер и направлен против торговли с государством с нерыночной экономикой, то есть имеет дискриминационный характер. Вывод о неравноправном положении в ГАТТ государств с рыночной и нерыночной экономикой подтверждается, если учитывать особенности национального законодательства, определяющего обычную стоимость (normal value) путем исчисления фактических издержек производства (cost constructed value method).

Допуская возможность определения демпинговой разницы, основанного на подсчете издержек производства этого товара - cost constructed value method, ГАТТ исходит из того, что будут использованы "основные показатели", составляющие действительную стоимость товара: стоимость рабочей силы, сырья и т.д. Использование основных показателей обеспечивает сопоставимость их с такими же показателями в стране, импортирующей этот товар. Иными словами, допуская применение метода подсчета издержек производства, ГАТТ исходит из того, что в нем участвуют государства с одинаковым уровнем развития экономики. Это обеспечивает сопоставимость составляющих стоимость товара показателей и, соответственно, дает возможность выявить обычную, справедливую его стоимость, лежащую в основе определения антидемпинговой разницы.

Антидемпинговое законодательство США при определении справедливой стоимости товара путем подсчета издержек производства оперирует понятием "полная бухгалтерская стоимость" (fully allocated cost) и, соответственно, в качестве справедливой стоимости, как основы сравнения с экспортной ценой, рассматривает всю совокупность издержек производства. Применение полной бухгалтерской стоимости в данном случае обеспечивает более широкий круг оснований для применения антидемпинговых мер, чем это предполагает ГАТТ. Такая особенность законодательства США позволяет более активно применять антидемпинговые меры в отношении стран с нерыночной экономикой. Применение данного метода принимает форму "дискриминации" по отношению к этим странам.

В условиях отсутствия рыночной экономики действие метода подсчета издержек производства (cost constructed value method) позволяет установить, не субсидируется ли продажа на экспорт из прибыли компании. Субсидирование экспорта государства признается недопустимым приемом, относящимся к практике недобросовестной торговли, направленной на вытеснение конкурентов с рынка. В отношении же стран с нерыночной экономикой применение этого метода приводит к тому, что демпинг может быть установлен даже в тех случаях, когда изготовление товара не субсидируется из прибыли компании, а демпинговая разница образуется либо за счет более низкого уровня экономического развития государства, либо за счет иных принципов перераспределения прибыли государственных предприятий. И то, и другое внешне может быть выражено в более дешевой рабочей силе, сырье и в других показателях, составляющих стоимость товара.

Таким образом, определение обычной (справедливой) стоимости товара по методу подсчета полной бухгалтерской стоимости действует не в пользу экспортера, если страна экспортера является страной с нерыночной экономикой. Наша попытка найти объективное объяснение причин того, почему антидемпинговые меры, применяемые в отношении экспорта из государств с нерыночной экономикой, носят внешне дискриминационный характер, отнюдь не означает одобрения сложившегося положения вещей. И в американской литературе дается критическая оценка методу определения справедливой цены путем подсчета издержек производства экспортируемого товара. Применение его, по оценке американских юристов, создает две трудноразрешимые проблемы. Одна из них заключается в установлении общего критерия выявления факта наличия демпинга, вторая - в совместимости антидемпингового законодательства с антитрестовским (антимонопольным), поскольку и то, и другое направлено против недобросовестной конкуренции.

При применении антидемпинговых мер принимаются во внимание не только прямые субсидии государства, но также и возможное субсидирование экспорта самой компанией. Метод подсчета издержек производства, как это предусмотрено в антидемпинговом законодательстве США и Канады, исходит из того, что компания-экспортер должна получить от внешнеторговой операции прибыль не менее чем восемь процентов (согласно законодательству Канады) или десять процентов (в США). Если при низких экспортных ценах прибыль экспортера составляет менее 8-10 процентов всех материальных затрат на изготовление товара, то государство, применяющее антидемпинговые меры, обосновывает их применение, утверждая, что компания субсидирует свой экспорт из прибыли и, следовательно, действия этой компании-экспортера следует расценивать как применение демпинга. При этом никому не известно, чем обоснована эта условная цифра (8-10 процентов) и, главное, эта условность, точнее, формальность критерия, увеличивает для экспортера риск обложения его экспорта дополнительными антидемпинговыми пошлинами.

Другой проблемой, возникающей при применении метода определения обычной или справедливой цены путем подсчета издержек производства для применения антидемпингового законодательства, является проблема соответствия антидемпингового законодательства требованиям, содержащимся в антитрестовском законодательстве. Антидемпинговое законодательство относит к правонарушению случаи продажи товара ниже его обычной, или справедливой стоимости, которая пресекается путем введения антидемпинговых пошлин. В антитрестовском (антимонопольном) законодательстве продажа товаров ниже их стоимости может быть квалифицирована как "обычная деловая практика".

В соответствии с антитрестовским законодательством допускается совершение отдельных сделок по цене ниже стоимости издержек производства, если такая сделка обоснована "законными деловыми целями". Критика метода определения обычной, справедливой цены путем подсчета издержек производства в целях применения антидемпингового законодательства в данном случае является оценкой американских юристов положений своего антидемпингового законодательства с позиции действующего в США антитрестовского законодательства. Однако аналогичные проблемы применения антидемпингового законодательства существуют и в других странах. Доказательством этому служит то, что и в США, и в Канаде предпочтение отдается третьему методу подсчета обычной (справедливой) стоимости товара, если невозможно определить обычную (справедливую) стоимость товара, основываясь на рыночной цене страны-экспортера, то есть применяя home market value method.

Метод выявления обычной (справедливой) стоимости товара на базе сравнения экспортной цены с ценами экспорта в третьи страны (third country method) применяется в случаях экспорта из стран с нерыночной экономикой, в том числе из бывших социалистических стран. Предполагается, что названные выше два других метода определения обычной (справедливой) стоимости товара не могут дать объективной оценки обстоятельств экспорта как демпинга.

Для выявления цены товара на рынках третьих стран компетентный орган Канады - Министерство (DMNR) использует информацию страны-экспортера относительно ее экспортных цен на указанный товар. При выведении экспортной цены он должен принимать во внимание сопоставимость уровней экономического развития Канады и третьей страны, чтобы обеспечить сопоставимость таких составных частей издержек производства, как стоимость рабочей силы, сырья и т.д. Таким образом, на базе полученной информации о цене при экспорте в третьи страны выводится экспортная цена некоей несуществующей третьей страны*(11).

Метод выведения цены на рынках третьих стран в результате этого становится настолько искусственным, что его также относят к числу протекционистских мер по защите национального рынка. А поскольку он применяется к случаям торговли с бывшими социалистическими государствами, то опасность активного применения антидемпинговых мер как протекционистских обращена, прежде всего, против этих государств.

В США антидемпинговое законодательство, регламентируя применение данного метода при определении цены рынка третьих стран, так же, как и законодательство Канады, исходит из необходимости обеспечивать сопоставимость уровней стоимости рабочей силы и других составляющих общую сумму материальных затрат при изготовлении экспортируемого товара. Искусственность при применении метода подсчета цены на рынках третьих стран послужила основанием для его критики*(12). "Хотя ГАТТ и признает антидемпинговые меры как исключение из общего принципа недискриминации в торговле, однако практика отдельных стран свидетельствует о неправильном их применении или о злоупотреблении антидемпинговыми мерами. В результате эти меры становятся препятствием на пути нормального развития торговли"*(13).

Таким образом, из всех трех методов определения обычной (справедливой) стоимости товара и, соответственно, антидемпинговой разницы, которые предусмотрены в национальном законодательстве США и Канады, только первый из применяемых в торговле между странами с рыночной экономикой отвечает целям, поставленным ГАТТ. Очевидно, что именно поэтому ГАТТ рассматривает его в качестве основного метода, стимулируя тем самым переход стран - участниц ГАТТ от системы прямого регулирования цен к системе рыночной экономики. Сохранение же системы прямого регулирования цен и одновременное участие в ГАТТ может привести к созданию неравноправных условий торговли для стран с нерыночной экономикой. Вступление в ГАТТ страны с нерыночной экономикой может лишь усилить уже сложившееся к этому моменту ее экономическое неравенство по отношению к промышленно развитым странам, участвующим в ГАТТ.

Названные три метода определения обычной (справедливой) стоимости товара с целью квалифицировать отдельные случаи продажи иностранным экспортером своего товара как демпинг составляют часть процедуры расследования, по завершении которой могут быть введены антидемпинговые пошлины. Обычно квалификация конкретного случая продажи как демпинга - предварительная часть официальной процедуры. После того как компетентные органы квалифицируют конкретный случай продажи импортного товара как демпинг, начинается так называемая официальная процедура расследования, куда входят подсчет причиненного материального ущерба, определение размера и взимание антидемпинговой пошлины.

б) Определение материального ущерба в процедуре принятия антидемпинговых мер

Национальное законодательство США и Канады уделяет большое внимание также официальной части процедуры проведения расследования случаев демпинга. Соблюдение всех правил процедуры - своего рода гарантия того, что государство не отклонилось от принципа свободы торговли, зафиксированного в ГАТТ. Принятие же антидемпинговых мер следует рассматривать как средство защиты от действий иностранного экспортера, характеризуемых как недобросовестная конкуренция.

Процедура антидемпингового расследования предполагает представление в компетентный орган заявления от национального изготовителя о том, что был осуществлен демпинг и национальной промышленности был причинен материальный ущерб. На этом первом этапе процедуры расследования существенными являются два момента:

чтобы заявление было сделано от имени всей отрасли промышленности, а не конкретного изготовителя;

чтобы отрасли, а не конкретному изготовителю, был причинен материальный ущерб в результате демпинга.

В основе определения отрасли и материального ущерба, содержащегося в национальном законодательстве, лежат соответствующие определения ГАТТ. В соответствии с определениями, содержащимися в Антидемпинговом кодексе, под отраслью понимается группа производителей аналогичного товара. Вопрос о том, как в заявлении формулируются положения о защите интересов отрасли, решается на основе национального законодательства.

Материальный ущерб определяется в соответствии с критериями, к которым относятся сокращение объема выпуска продукции, падение занятости, падение цены акций компаний, чья деятельность оказалась затронутой демпингом, замедление темпов роста производства, уменьшение получаемой прибыли. Перечень критериев, свидетельствующих о материальном ущербе, не носит закрытый характер. Это позволяет государствам - участникам ГАТТ принимать в своем законодательстве в случае необходимости дополнительные критерии определения материального ущерба от демпинга.

Определение материального ущерба, которое содержится в антидемпинговом законодательстве США, отличается от определения, содержащегося в ГАТТ. Антидемпинговое законодательство США определяет материальный ущерб как "вред, который не является незначительным и нематериальным"*(14). При этом закон обязывает компетентный орган проанализировать следующие данные в их взаимосвязи: объем экспорта товаров по демпинговым ценам, изменение внутренней цены в результате демпинга, изменение экономического положения изготовителей. Если в США соответствующий компетентный орган большое внимание уделяет статистическому анализу, в Канаде такой же орган руководствуется приблизительной оценкой причинной связи между демпинговой разницей в ценах и материальным ущербом, причиненным отрасли. И тот, и другой подход таят в себе достаточно много субъективизма в оценке этой связи*(15).

Общим для процедуры расследования, применяемой в США и Канаде, является то, что квалификация обстоятельств как демпинга производится одним органом (Министерство в Канаде и Управление в США), а определение материального ущерба осуществляется другим органом (Суд в Канаде и Комиссия по международной торговле в США)*(16). Официальная процедура расследования демпинга в Канаде начинается после того, как Министерство проверит достоверность данных, содержащихся в заявлении о демпинге. При этом антидемпинговый закон Канады допускает возможность возбуждения официального расследования по инициативе самого органа.

В круг действий по проверке достоверности фактов демпинга входит получение от импортера демпингового товара исчерпывающей информации о ценах на аналогичный товар, продаваемый на рынке страны-экспортера, и принятие соответствующего решения о том, имел ли место демпинг. При наличии положительного решения Министерства о факте демпинга Суд начинает официальную процедуру, которая включает в себя определение материального ущерба и окончательного размера вводимой антидемпинговой пошлины.

Размер антидемпинговой пошлины соответствует сумме антидемпинговой разницы. При этом антидемпинговая разница, выявленная в ходе предварительного расследования при участии DMNR, лежит в основе предварительной таможенной пошлины, взимаемой с иностранного экспортера. Если Суд не подтверждает наличие материального ущерба, то расследование прекращается и сумма предварительной пошлины, уплаченной экспортером, компенсируется этому экспортеру.

В США Комиссия по международной торговле совершает действия по выявлению материального ущерба и возбуждению официальной процедуры, если для этого имеется достаточно оснований. Отличие от канадской практики проведения процедуры расследования заключается в том, что Комиссия по международной торговле руководствуется данными о ценах, полученными не только от импортера, но также и из других источников. В соответствии с антидемпинговым законодательством США*(17), а также ст.5(1) ГАТТ "компетентные органы должны получить достаточные и весомые доказательства наличия демпинга и материального ущерба". Слова "достаточные" (sufficient) и "весомые" (significant) позволяют компетентным органам США обращаться к самым разнообразным источникам информации.

Процедура расследования демпинга, принятая в Канаде, отличается от соответствующей процедуры в США также и тем, что Суд в Канаде может при принятии антидемпинговых пошлин руководствоваться соображениями "публичного интереса". Если Суд придет к выводу о том, что введение антидемпинговых пошлин противоречит "публичным интересам", он обязан представить отчет о своем решении для опубликования в официальном издании ("Canada Gazett") и одновременно в Министерство финансов, которое обладает исключительным правом отмены антидемпинговых пошлин.

Норма о публичном интересе, содержащаяся в канадском законодательстве, с одной стороны, позволяет государству более активно проводить политику защиты национального рынка, а с другой - не нарушать требования ГАТТ, направленные против протекционизма в международной торговле. Введение нормы о публичном интересе в антидемпинговое законодательство в 1984 г. свидетельствует о политике правительства Канады, направленной на защиту национального частного предпринимательства.

Нормы антидемпингового законодательства США отличаются от соответствующего законодательства Канады также и в части определения порядка взимания антидемпинговых пошлин. Если в Канаде оно производится по мере пересечения товаром границы (on an еntry-by-entry basis) и компании, импортирующие демпинговый товар, заранее знают размер взимаемых антидемпинговых пошлин, то в США антидемпинговые пошлины взимаются ретроспективно. После того, как будет завершена процедура расследования и определен окончательно причиненный демпингом материальный ущерб, таможенные органы могут пересмотреть окончательную демпинговую разницу в конце года, с тем чтобы в окончательной сумме антидемпинговой разницы учесть весь объем проданных на внутреннем рынке демпинговых товаров. В случае превышения в конце года демпинговой разницы, определенной при введении предварительной антидемпинговой пошлины, импортер демпингового товара обязан довнести недостающую сумму.

Таким образом, антидемпинговое законодательство США направлено против его нарушений в одинаковой степени как со стороны иностранных экспортеров демпингового товара, так и со стороны национальных предпринимателей - импортеров антидемпингового товара. Если учесть, что положение американского антидемпингового законодательства более активно применяется против импорта из стран с нерыночной экономикой, то можно предположить, что американские импортеры, вероятнее всего, будут проявлять осмотрительность при заключении внешнеторговых сделок с экспортерами из этих стран, дабы избежать риска возникновения ситуации, требующей доплаты антидемпинговых пошлин. При существующем в США порядке взимания антидемпинговой пошлины импортер демпингового товара может оказаться перед фактом необходимости доплаты ранее объявленной ему "оценочной" суммы антидемпинговой пошлины*(18).

Важную часть процедуры введения антидемпинговых пошлин составляет право обжалования решения компетентного органа об их введении. Национальное антидемпинговое законодательство, как правило, не ограничивает право обжалования решения, принимаемого компетентным органом в судебном порядке. В ГАТТ и в других международных соглашениях о торговле допускается обращение государства страны-экспортера с заявлением о рассмотрении разногласий, возникших в связи с неправомерным принятием антидемпинговых пошлин, в арбитражный орган, созданный на основании соглашений ГАТТ/ВТО. Жалоба иностранного экспортера на неправомерное введение антидемпинговых пошлин в государстве-импортере может быть рассмотрена только после того, как она получит поддержку государства страны-экспортера и будет представлена в созданный на основе ГАТТ арбитражный орган (Panel).

Процедура разрешения межгосударственных споров в области внешней торговли, в том числе и в связи с принятием антидемпинговых пошлин, предусмотрена не только в Генеральном соглашении о торговле и тарифах, но также и в дву- и многосторонних соглашениях о свободной торговле. Так, для рассмотрения разногласий в связи с осуществлением торговли между США и Канадой в Соглашении о свободной торговле, заключенном этими странами, предусмотрена процедура разрешения споров между ними.

Введенные антидемпинговые пошлины могут действовать лишь в течение определенного времени, после чего, если это действительно необходимо, подается новое заявление от пострадавших от демпинга предпринимателей и проводится новая процедура расследования. Это положение содержится в статье IX Антидемпингового кодекса ГАТТ. Аналогичные положения предусмотрены в антидемпинговом законодательстве большинства стран - участниц ГАТТ. Они получили в литературе название "закатные положения" (sunset clauses). Такие положения присутствуют, в частности, в антидемпинговом законодательстве Австралии и Канады. Норма о прекращении действия антидемпинговой пошлины по истечении определенного срока отсутствует в законодательстве США. В практике США встречаются случаи, когда антидемпинговые пошлины сохраняют свое действие и после истечения пяти лет - срока действия антидемпинговых пошлин, предусмотренного в ГАТТ. Отсутствие "закатных положений" в антидемпинговом законодательстве США рассматривается как основание для злоупотреблений антидемпинговым законодательством во внешнеторговой политике страны и для осуществления протекционизма при защите внутреннего рынка.

3. Практика применения антидемпингового законодательства в международной торговле

Антидемпинговое законодательство активно используется для регулирования внешней торговли в практике развитых капиталистических стран. Когда необходимо оградить национальный рынок от импорта какого-либо товара или национальную промышленность от конкуренции со стороны иностранных экспортеров, или внутренний рынок от поставок товаров из-за рубежа, часто обращаются к такому средству, как антидемпинговые пошлины. Осуществление антидемпинговых мер в соответствии с нормами ГАТТ и соответствующего национального законодательства является легальным средством регулирования экспорта и импорта.

В торговых отношениях между отдельными государствами существуют традиционные виды товаров, по которым конкурентная борьба между национальными производителями и иностранными экспортерами ведется достаточно остро, и государство оказывает активную поддержку национальным предпринимателям, ставя на пути импорта конкретных товаров преграды в виде антидемпинговых пошлин. Например, во внешней торговле США и Японии среди таких товаров, в отношении торговли которыми государство осуществляет постоянное активное вмешательство, включая принятие антидемпинговых мер, можно назвать продукцию сталелитейной промышленности, компьютерную технику, автомобили, сельскохозяйственные товары. В торговле между ЕС и Японией такими товарами являются автомобили, аудио- и видеокассеты, продукция электронной промышленности. В торговле между ЕС и США - сельскохозяйственные товары и продукция сталелитейной промышленности. Большой резонанс вызвало возбуждение в США расследования и принятие антидемпинговых пошлин в отношении экспорта продукции сталелитейной промышленности из 19 стран в 1992 году.

В конце 1992 г. в отношении иностранных экспортеров стали в США была возбуждена процедура расследования в связи с нарушением антидемпингового законодательства. Американские компании обратились в Управление международной торговли Министерства торговли США с заявлением о том, что некоторые виды продукции сталелитейной промышленности продаются на американском рынке по цене ниже, чем в стране-экспортере. Заявление было обращено против японских компаний-экспортеров. Управление международной торговли Министерства торговли США (ITA) обратилось к экспортерам - "Сумитомо" и другим японским компаниям с просьбой предоставить информацию, необходимую для того, чтобы найти подтверждение факта демпинга и определить размер антидемпинговой разницы и соответственно пошлины. Информация касалась цен на внутреннем рынке Японии.

Помимо заявления американских компаний, обращенного против японских экспортеров, в Министерстве торговли США имелись данные о подобных нарушениях со стороны экспортеров примерно из десяти стран.

Предварительное расследование, проведенное ITА, показало, что экспортные цены на изделия сталелитейной промышленности из 19 стран, в том числе и из Японии, имеют демпинговую разницу по сравнению с внутренними ценами стран-экспортеров. На эту продукцию были установлены антидемпинговые пошлины в размере указанной разницы, которая была определена для каждой страны в отдельности с учетом экспортной цены и обычной (справедливой) цены на соответствующее изделие на рынке страны-экспортера. Установленные антидемпинговые пошлины стали результатом предварительного расследования и могли быть отменены после проведения окончательного расследования, в ходе которого экспортерам предоставлялась возможность представить свои аргументы юридического характера против принятия антидемпинговых мер.

Официальное расследование случая экспорта продукции сталелитейной промышленности на рынке США по демпинговым ценам было завершено Комиссией по международной торговле в июле 1993 года. Окончательные пошлины введены в действие в августе 1993 года. Они заменили установленные ранее в результате предварительного расследования временные антидемпинговые пошлины. Окончательное решение Комиссии по международной торговле, принятое по завершении официального расследования, отличалось от решения, принятого Управлением в ходе предварительного расследования, тем, что касалось экспорта из 16 стран, а не из 19, а также тем, что в отдельных случаях, в частности, в случае экспорта из Японии, наличие демпинга было установлено лишь по некоторым видам изделий из числа тех, в отношении которых было проведено предварительное расследование.

Практика проведения расследования в отношении продукции сталелитейной промышленности свидетельствует еще об одной особенности американского антидемпингового законодательства, в частности, о том, что оно допускает аккумулирование фактов демпинга из разных стран для соответствующего их расследования. Эта особенность американского антидемпингового законодательства делает его еще более жестким (протекционистским) в сравнении с антидемпинговым законодательством других стран. Если в случае вероятного демпинга из одной страны материальный ущерб, нанесенный отрасли, может быть не столь очевидным, то при аккумулировании фактов вероятного демпинга из разных стран наличие материального ущерба, причиненного демпингом, доказать гораздо легче.

Среди аргументов, приводимых иностранными экспортерами против введения антидемпинговых пошлин в США на продукцию сталелитейной промышленности, был, в частности, и такой: основной причиной образования так называемой антидемпинговой разницы было отставание и потеря конкурентоспособности сталелитейной промышленности в США, а не собственно внешнеторговая деятельность иностранных экспортеров. Именно в результате такого отставания, а не в результате демпинга потребление продукции американских сталелитейных компаний на рынке США упало с 25 процентов в 1985 г. до 18 процентов в 1991 году*(19). При указанном состоянии национальной промышленности экспорт более дешевых изделий сталелитейной промышленности из нескольких государств по низким ценам может быть легко представлен как демпинг, так как эта отрасль во многих государствах получает государственные субсидии.

Другой аргумент, приводимый экспортерами сталелитейной продукции против введения антидемпинговых пошлин в США, - законодательство США допускает возможность злоупотребления и необоснованного введения антидемпинговых пошлин. Имея в виду возможность злоупотреблений антидемпинговыми мерами, заложенную в самом законодательстве США, Канада приняла ответные меры в отношении американских экспортеров сталелитейной продукции и ввела у себя антидемпинговые пошлины*(20). Расследование, проведенное в отношении иностранных экспортеров, действующих на рынке Канады, выявило случаи демпинга сталелитейной продукции из США, Англии, Франции, Италии, Германии и Новой Зеландии. При этом введенные антидемпинговые пошлины варьировались в диапазоне от 4,5 процента до 124,2 процента*(21).

Практика применения антидемпинговых мер в международной торговле показывает, что в настоящее время правовое регулирование экспорта и импорта промышленно развитых капиталистических государств осуществляется в рамках правил, созданных на основе ГАТТ. Введение таможенных пошлин в нарушение положений ГАТТ, в том числе и антидемпинговых пошлин, служит основанием для начала переговоров между заинтересованными государствами и с участием ВТО, целью которых является восстановление равновесия в международных торговых отношениях.

Помимо введения антидемпинговых пошлин ГАТТ устанавливает режим применения других мер регулирования внешней торговли. К этим мерам относится, в частности, введение "компенсационных пошлин" (countervailing duties) в случае, когда экспорт или производство, транспортировка экспортируемого товара субсидируется государством. Государственные субсидии могут оказывать большое влияние на экспортно-импортные операции, даже когда они не касаются их непосредственно. Получение экспортером субсидий и разного рода дотаций от своего государства может быть использовано им в конкурентной борьбе с иностранными производителями, в том числе с целью вытеснения национальных изготовителей страны-импортера с их собственного рынка.

В самом факте предоставления государственных субсидий экспортерам заложено нарушение равенства сторон в конкурентной борьбе. Поэтому ГАТТ содержит в себе положения о том, в каких случаях использование государственных субсидий может быть рассмотрено как нарушение условий свободной торговли. В случае таких нарушений государства - участники ГАТТ вправе принимать ответные меры по защите своего рынка: помимо введения антидемпинговых пошлин вводить "компенсационные пошлины".

Н.Г. Доронина,

ведущий научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук

"Журнал российского права", N 1, январь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Treaties and Other International Agreements of the USA (TIAS) 1776-1949. Washington. Department of State Publication 8521, 1970. V.4. Multilateral. 1946-1949. P.771 (далее - TIAS, p...).

*(2) См.: "Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade, done April 12, 1979" (Antidumping Code). 31 UST 4919, 26 Supp. BISD 171 (далее - Antidumping Code).

*(3) См.: Практическое руководство по Уругвайскому Раунду. Международный торговый центр ЮНКТАД/ВТО (МТЦ) Женева, 1995. С.203-230.

*(4) См.: Presley L. Warner. Canada - United States Free Trade: the Case for Replacing Antidumping with Antitrust // Law & Policy in International Business. V.23, 1992. Р.791-891.

*(5) См.: "Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade, done April 12, 1979" (Antidumping Code). 31 UST 4919, 26 Supp. BISD 171.

*(6) См.: Austl. Acts P., No.70, §20.

*(7) См.: 19 USC §1673 (1988) (далее - ITA).

*(8) См.: Там же (далее - ITC).

*(9) См.: SIMA §41 (1) 1985( далее - DMNR).

*(10) См.: Там же (далее - CITT).

*(11) См.: John N. Buchman. Antidumping Law and the Special Import Measures Act // Canadian Business Law Journal. V.11, 1985-1986. Р.7.

*(12) См.: Robert K. Paterson. Canadian Regulation оf International Trade and Investment. 1986. Р.106; Peter A. Magnus. Canadian Antidumping System // Antidumping Law and Practice: a Comparative Study. John H. Jackson and Edwin A. Vermulst eds. 1989. Р.167, 168-222; John N. Buchman. Op. cit. Р.2; Gary N. Horlick. The United States Antidumping System // Antidumping Law and Practice. Р.99, 100; Greyson Bryan. Taxing Unfair International Trade Practices. 1980, chs. 1-7; Jaghdish Bhagwati. Protectionism. 1988. Р.51.

*(13) 1993 Report on Unfair Trade Policies by Major Trading Partners & Trade Policies and GATT Obligations. Industrial Structure Council of Japan. JETRO. 1993.

*(14) 19 USC §1677 (7) 1988.

*(15) См.: Presley L. Warner. Op. cit. P.807-808.

*(16) См.: сноски 6-9.

*(17) См.: 19 USC §1673 b, 1988.

*(18) Palmeter N. Review Essay: the Capture of the Аntidumping Law // Yale Journal of International Law. V.14, 1989. P.190.

*(19) См.: Steeling to fight trade friction // Daily Yomiuri. January 29, 1993.

*(20) См.: Саnada rules 6 countries have dumped Steel // Daily Yomiuri, 31 January, 1993.

*(21) См.: Steeling to fight trade friction.