О разграничении и оптимизации компетенции
муниципальных органов власти
Разграничение компетенции государственных и муниципальных органов власти - довольно сложная и актуальная проблема, ставшая в последнее время предметом особого внимания высших федеральных органов власти. Достаточно сказать, что для ее решения Указом Президента РФ от 21 июня 2001 года N 741 образована специальная комиссия, которой надлежит в установленные сроки представить предложения по совершенствованию федерального законодательства в этой сфере*(1).
Неверно было бы утверждать, что до этого не предпринимались какие-либо попытки в нормативно-правовом порядке разграничить эти полномочия. Подобного рода законы приняты в Тюменской, Воронежской областях и в других регионах России. Однако большей своей частью такие нормативные правовые акты лишь систематизируют уже состоявшееся в федеральном законодательстве разграничение предметов ведения по различным вопросам деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Но поскольку в федеральных законодательных актах определяется вид, а не объем полномочий в тех или иных сферах деятельности, установить на практике, в чьем ведении находится тот или иной конкретный вопрос, бывает довольно сложно. Эта ситуация усугубляется и тем, что нормотворческая деятельность компетентных государственных и муниципальных органов по вопросам своего ведения ведется порой изолированно друг от друга и преследует узкоспециальные цели, которые зачастую не согласуются со статусом местного самоуправления, с конституционными принципами его организации и деятельности.
Для дополнительной идентификации властных полномочий органов местного самоуправления согласно перечню предметов ведения местного самоуправления, установленному в ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(2), целесообразно выделить следующие критерии:
- вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться, прежде всего, интересов населения соответствующей административно-территориальной единицы;
- решаемые органами местного самоуправления вопросы должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т.п.);
- решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы;
- реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;
- немаловажным фактором при отнесении тех или иных вопросов к ведению муниципальных органов власти является также способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.
Данные критерии могут служить примерным ориентиром при градации вопросов управления местного и государственного значения в случае, если их отнесение не установлено действующим законодательством. Заметим, и в проблемах местного значения есть государственный компонент. Так, к ведению муниципальных образований относится организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного, общего и профессионального образования. Если деятельность органов местного самоуправления предполагает поддержание в необходимом состоянии материальной части учебных заведений (зданий, помещений и т.п.), создание благоприятных условий для организации и проведения учебных занятий, то вопросы организации и развития муниципальных учреждений образования не могут не включать в себя установленные государством стандарты образования, условия приема и аттестации учащихся. Таким образом, если первый уровень дифференциации компетенции государственных и муниципальных органов власти осуществляется по предметам (сферам) ведения, то второй, более глубокий уровень дифференциации компетенции, осуществляется уже внутри сферы ведения местного самоуправления. Выделяются соответствующие участки управления, определяются приоритетные направления деятельности. В области охраны общественного порядка, к примеру, приоритетным для государства является борьба с организованной преступностью, с терроризмом. Для муниципалитетов же это преимущественно борьба с правонарушениями в сфере мелкой торговли и санитарии. Сказанное, конечно, не означает, что государство и муниципалитеты должны равнодушно относиться к правонарушениям, совершенным не "в их сфере". Наоборот, у государственных и муниципальных органов есть общие, требующие совместного решения вопросы. Вот здесь-то, уже на третьем уровне дифференциации компетенции государственных и муниципальных органов власти, необходимо взаимодействие не по предметам ведения и участкам управления, а по инструментам, которые используют при решении общих задач государственные и муниципальные органы власти. В частности, в борьбе с терроризмом муниципалитеты, не имеющие в отличие от компетентных государственных органов и силовых структур необходимых полномочий, профессионального кадрового состава, техники и оружия, могут оказать неоценимую помощь в профилактике этих опасных правонарушений с привлечением широкого круга находящихся в их непосредственном ведении общественных территориальных структур и населения.
Установление оптимального объема компетенции органов местного самоуправления, если исходить из действующего законодательства и местных условий, - лишь часть решения проблемы оптимальности функционирования местного самоуправления. Как известно, управленческие задачи не всегда должным образом финансируются и обеспечиваются материальными ресурсами. В подобной ситуации приходится выбирать между важными и очень важными задачами местного самоуправления. Так возникает проблема приоритетов в местном самоуправлении.
Особенность российского законодательства о местном самоуправлении состоит в том, что в нем не предусмотрено разделение полномочий органов местного самоуправления на обязательные и факультативные, хотя во многих странах мира такое разделение полномочий имеет место. Например, в Финляндии полномочия, установленные для органов местного самоуправления законами, являются обязательными. От них нельзя отказаться, так как через эти полномочия удовлетворяются жизненно важные потребности населения. Государство обычно устанавливает минимальные стандарты основанных на таких функциях услуг населению, следит за их исполнением, гарантируя тем самым определенную защиту населения в случае неэффективности действия или же бездействия местных властей. Другая часть полномочий (услуг), входящих в компетенцию органов местного самоуправления, осуществляется ими на добровольной основе, как правило, не устанавливается сверху, а разрабатывается непосредственно на местах*(3).
Для того чтобы дифференцировать компетенцию органов местного самоуправления по степени важности и обязательности ее реализации, необходимо рассмотреть эту компетенцию в разрезе, выделив в ней качественно однородные пласты отношений. В этой связи все полномочия органов местного самоуправления можно условно разделить на следующие части:
а) полномочия по вопросам ведения государства, делегированные государственными органами органам местного самоуправления;
б) полномочия по вопросам ведения государства, хотя и не делегированные в установленном порядке органам местного самоуправления, но вошедшие в их компетенцию в силу прямого указания об этом действующего законодательства (например, право принимать по вопросам своего ведения правовые акты и привлекать к ответственности за их неисполнение);
в) полномочия и вопросы ведения, относящиеся к собственной, исключительной компетенции органов местного самоуправления.
Последнюю категорию полномочий органов местного самоуправления, в свою очередь, можно разделить на полномочия по вопросам, имеющим вертикальную "оснастку" государства (образование, здравоохранение, охрана общественного порядка и т.п.) и не имеющим таковой (создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, благоустройство и озеленение территории муниципального образования).
С перечисленной компетенцией органов местного самоуправления не надо путать вопросы организации ее исполнения, играющие по отношению к ней служебную роль (например, принятие бюджетов, планов социально-экономического развития), и внутренней организации органов местного самоуправления (принятие регламентов выборных представительных органов местного самоуправления, положений о порядке их формирования и структуре, особенностях статуса муниципальных служащих).
При делегировании государственными органами своих полномочий органам местного самоуправления сами вопросы продолжают оставаться в ведении государства. Государство в лице своих органов сохраняет за собой право не только определять порядок реализации этих полномочий, осуществлять контроль, но и в любой момент отозвать эти полномочия обратно, изъяв их из компетенции органов местного самоуправления. При передаче же полномочий государственных органов вместе с вопросами ведения государство теряет возможности воздействия на соответствующие сферы управления, за исключением тех случаев, которые связаны с нарушением органами местного самоуправления действующего законодательства.
Необходимо отметить, что отдельные фактически осуществляемые органами местного самоуправления государственные полномочия остались в их ведении еще по советскому законодательству, которое, как известно, все органы местной власти признавало в качестве государственных органов. Например, в силу подпункта 11 п.1 ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению местного самоуправления относится контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Согласно же ст.70 Земельного кодекса РФ все земли в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов находятся в ведении представительных органов соответствующих административно-территориальных единиц*(4), что позволяет органам местного самоуправления осуществлять в сфере земельных отношений помимо контрольных и иные распорядительные функции.
Сравнивая две указанные сферы компетенции органов местного самоуправления, можно сделать вывод, что, отличаясь по основанию возникновения и режиму использования, обе они непосредственно связаны с осуществлением государственных функций. Поэтому с точки зрения государственных интересов они имеют наиболее важное значение. Вместе с тем, включая в компетенцию органов местного самоуправления государственные полномочия, необходимо, во-первых, установить не только право, но и их обязанность по осуществлению полномочий, а также ответственность этих органов перед государством за ненадлежащее их осуществление. Во-вторых, следует более подробно, в деталях регламентировать исполнение данных полномочий с целью единообразного и эффективного их использования в интересах государства. В-третьих, надо установить постоянный и достаточный источник финансирования и материального обеспечения соответствующей деятельности органов муниципальной власти. В этой связи следует обратить внимание и на необходимость разработки определенных ведомственных и отраслевых критериев для выяснения обоснованности передачи органам местного самоуправления государственных полномочий. К примеру, не вызывает сомнения необходимость осуществления органами местного самоуправления государственной функции, связанной с предоставлением и контролем за использованием государственных земель, поскольку кому как не муниципальной власти с разветвленной сетью земельных комитетов, налаженной системой учета земель и возможностями оперативного решения на месте всех земельных вопросов осуществлять эту функцию. Да и просто нецелесообразно ломать старую, сложившуюся еще в советское время систему управления земельными отношениями и создавать для этой цели параллельные государственные структуры. В некоторых случаях подобные государственные структуры просто необходимы для проведения единой государственной политики (например, в области налоговых отношений), и передача этих функций органам местного самоуправления недопустима.
В то же время является довольно сомнительной с точки зрения конституционного статуса местного самоуправления практика его подключения к осуществлению государственных задач без каких-либо четко выраженных обоснований, лишь для того, чтобы переложить часть груза государственных проблем на местное самоуправление. Так, случаями открытого вмешательства в экономическую сферу деятельности органов местного самоуправления, свидетельством нарушения их прав стали, например, Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 годы, Федеральная целевая программа "Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации (1997-1999 годы)" и другие, в осуществление которых были включены органы местного самоуправления с использованием их бюджетных средств и иной муниципальной собственности. Необходимо помнить, что задачи и функции, которые передаются от государства органам местного самоуправления (или выполняются последними наравне с государственными органами), должны быть адекватны собственным целям и задачам местного самоуправления. Иначе происходит постепенное стирание граней между местным самоуправлением и государственными структурами власти, перемещение вопросов жизнеобеспечения местного населения на второй план и как следствие - полная ассимиляция местного самоуправления в системе государственных органов.
Данной установки следует придерживаться и при делегировании органам местного самоуправления государственных полномочий. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены лишь отдельные, наиболее важные для муниципального образования гарантии делегирования государственных полномочий, такие как строго установленная форма делегирования государственных полномочий (в форме закона) и предоставление необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Но при этом остались открытыми вопросы о пределах делегирования государственных полномочий (ясно, что отдельные государственные полномочия не могут быть делегированы муниципальным органам ни при каких обстоятельствах), о способе передачи муниципальным образованиям для выполнения государственных полномочий необходимых материальных и финансовых средств*(5), об условиях и формах осуществления контроля за реализацией полномочий, основаниях и порядке их отзыва.
Одним из принципиальных вопросов, который должен быть решен в соответствующем законе, является вопрос, на какой основе, добровольной или недобровольной, могут быть делегированы соответствующие полномочия. Думается, что в данной ситуации неуместен принцип добровольности, поскольку действие закона - это публично-правовая сфера отношений, основанных на власти и подчинении, и неисполнение его даже по мотивам ущербности для прав муниципальных образований не может быть оправдано, так как тем самым будут нарушаться конституционные принципы верховенства закона, равенства перед законом и обязательности его исполнения. Другое дело, если к процессу подготовки и принятия такого рода законов на стадии внесения законодательной инициативы или на стадии ее обсуждения привлекать органы местного самоуправления, которым предполагается делегировать государственные полномочия. Это позволит максимально учесть их интересы и возможности, предотвратить принятие необдуманных и необоснованных решений по делегированию государственных полномочий. Следует также предусмотреть безусловное право муниципального образования на законодательную инициативу по внесению изменений и дополнений в действующий закон о делегировании полномочий, с обязанностью его внеочередного рассмотрения по упрощенной процедуре, а также правом опротестовать его в судебном порядке.
Говоря о следующей группе полномочий органов местного самоуправления, которые составляют их собственную компетенцию, но одновременно имеют определенную государственную составляющую, не следует делать вывод об их второстепенной значимости по сравнению с упомянутыми государственными полномочиями. Если деление выполняемых органами местного самоуправления государственных полномочий на обязательные и факультативные неуместно, поскольку эти полномочия являются обязательными, то в собственной компетенции такое положение весьма возможно и даже необходимо для оптимизации статуса местного самоуправления, выявления приоритетных направлений и участков его деятельности. В целом выявление приоритетов и оптимизация деятельности местного самоуправления могут быть представлены в виде выбора между различными видами и сферами его деятельности (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство и т.д.) и между различными участками управления в каждой отдельной сфере деятельности.
Отдельные полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления хотя и имеют строго территориальную привязку к населению соответствующего муниципального образования, функционально и экономически связаны с осуществлением однородных государственных полномочий. Например, организация, содержание и развитие муниципального энергоснабжения (пп.13 п.2 ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") по своему правовому содержанию формально не связаны с государственной компетенцией, но в функциональном и экономическом отношении эта связь весьма существенна. В подтверждение достаточно обратиться к фактам и событиям, относящимся к энергетическому кризису в Приморье зимой 2000-2001 года. Наряду с просчетами и ошибками местных властей здесь есть и вина государства, которое, позаботившись о самостоятельности и независимости местного самоуправления, не учло, что полноценная реализация ряда государственных полномочий, в частности, связанных с функционированием федеральных энергетических систем, невозможна без хорошо отлаженного муниципального звена этих систем. Так же, как и невозможно, например, достичь высоких государственных показателей в области здравоохранения или образования, если в самом низовом и массовом его звене на уровне муниципальных больниц и школ не созданы надлежащие материальные и организационные условия. К сожалению, ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в сочетании с конституционными положениями о самостоятельности местного самоуправления (ч.1 ст.130 Конституции РФ) позволяет трактовать соответствующие самоуправленческие алгоритмы в качестве автономных и закрытых для государства сфер деятельности. Поэтому необходимо со стороны государственных органов по всем отраслевым направлениям их деятельности, отнесенным также к полномочиям органов местного самоуправления, установить основные требования (стандарты), связанные с обеспечением государственных функций в вопросах местного значения*(6). Следует установить жесткую систему контроля за соблюдением этих условий и стандартов со стороны государства и ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления за их несоблюдение.
Последнюю группу вопросов, входящих в предметы ведения местного самоуправления, можно назвать исключительной их компетенцией. Вполне очевидно, что благоустройство и озеленение территории муниципального образования, организация утилизации и переработки бытовых отходов хотя и требуют соблюдения определенных технических правил и стандартов, установленных государственными органами, не имеют прямого продолжения и выхода на государственном уровне, а лишь косвенно связаны с такими государственными вопросами, как архитектура и градостроительство, охрана окружающей среды и прочее. То, что осуществление данных функций органами местного самоуправления необходимо, не вызывает сомнений. В свою очередь, у каждого муниципального образования могут быть и свои, не предусмотренные федеральным и региональным законодательством вопросы ведения, необходимость которых может быть обусловлена особенностями национального и этнического состава населения, природными, географическими и иными факторами. В этой связи следует отметить, что факультативное в полномочиях органов местного самоуправления возможно лишь после обеспечения должного управления в сферах жизнедеятельности населения, связанных с осуществлением государственных функций, в сферах, управление в которых вызывается объективной необходимостью в интересах населения. Формально факультативный элемент в местном самоуправлении может проявляться как в виде дополнительных, по отношению к обязательным, мер по обеспечению установленных государственных условий и стандартов жизнедеятельности населения, так и в виде новых сфер деятельности органов местного самоуправления, нацеленных на удовлетворение потребностей населения. Такие потребности часто не носят универсального характера и могут быть связаны с удовлетворением интересов его отдельных слоев*(7).
Рассмотрение вопроса об оптимальном статусе и разграничении полномочий органов местного самоуправления будет неполным, если не обратиться к материальной основе. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законодатель установил одну из важных финансовых гарантий местного самоуправления в виде обязанности государственных органов обеспечить минимальный местный бюджет каждому муниципальному образованию (п.1 ст.37 Закона). В свою очередь, сам минимальный местный бюджет определяется, исходя из необходимости обеспечения удовлетворения жизненно важных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Указом Президента РФ от 23 мая 1996 года N 769 "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов"*(8) было установлено, что формирование системы государственных муниципальных социальных стандартов должно осуществляться на единой правовой базе и общих методических принципах. Это исключало возможность разработки и применения в субъектах Российской Федерации своих социальных стандартов. До настоящего времени такие государственные минимальные социальные стандарты не разработаны. В качестве временного нормативного акта, которым при формировании проектов бюджетов рекомендовано руководствоваться субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, было принято распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 года N 1063-р*(9), одобрившее социальные нормативы и нормы. Данные социальные нормативы и нормы предусматривают необходимость обеспечения населения объектами здравоохранения, культуры, массовой информации и т.п. на единицу его численности. Исходя из стоимости содержания этих объектов, а также расходов на содержание работы аппарата муниципального образования, и опре
