Федеральный округ: координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (Ю.В. Капитонова, "Журнал российского права", N 1, январь 2002 г.)

Федеральный округ: координация деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью

Создание Указом Президента Российской Федерации "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах" от 13 мая 2000 года N 849*(1) на территории Российской Федерации семи федеральных округов с последующим образованием в них приказом Генерального прокурора РФ "Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах" от 5 июня 2000 года N 98 управлений Генеральной прокуратуры РФ поставило перед органами прокуратуры задачу организации деятельности в новых условиях. За короткий период существования новых структурных подразделений Генпрокуратуры РФ в федеральных округах обозначился ряд проблем, урегулирование которых необходимо для их нормального функционирования и повышения качества работы. Так, до настоящего времени вопросы, касающиеся конкретизации полномочий новых управлений, их взаимодействия с прокуратурами субъектов Федерации и иными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ разрешены не в полной мере.

В соответствии с п.4 приказа Генерального прокурора РФ N 98 на управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах, помимо прочих, возложена функция координации деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах этого округа, по борьбе с преступностью. При этом следует иметь в виду, что управление не подменяет прокуратуры субъектов Федерации, входящие в федеральный округ, а взаимодействует с ними. Взаимодействие включает в себя комплекс совместных мероприятий, призванных обеспечить выполнение задач по координации деятельности правоохранительных органов и осуществление надзорных функций прокуратуры. Прокуратуры субъектов Федерации, в свою очередь, в соответствии с требованиями ст.8 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" осуществляют, как и прежде, весь комплекс организационных мер по координации деятельности правоохранительных органов соответствующих субъектов Федерации по борьбе с преступностью.

По статусу и содержанию деятельности управление по федеральному округу является межрегиональным самостоятельным структурным подразделением прокурорской системы. Поэтому его функции по своему предмету и уровню должны отличаться от функций прокуратур субъектов Федерации. Большинство из опрошенных прокуроров субъектов Российской Федерации главную цель управлений видят в определении стратегии правоохранительной деятельности в округе, выявлении и изучении проблемных вопросов борьбы с преступностью, методической и организационной помощи прокуратурам субъектов Федерации.

Наиболее опасные формы организованной преступности давно перешагнули рамки регионов, поэтому у прокуроров субъектов Федерации нередко возникают сложности в работе по пресечению и расследованию преступлений, связанных с незаконным оборотом и контрабандой наркотиков, оружия, крупными хищениями государственных средств, проявлениями коррупции высокопоставленных лиц региона. С целью объединения усилий правоохранительных органов нескольких пограничных регионов ранее существовала практика создания межрегиональных координационных органов (например, в Центрально-Черноземном регионе), которая себя оправдывала. В настоящее время эта задача может быть успешно осуществлена управлениями Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах.

Как известно, координацию деятельности правоохранительных органов субъектов Федерации осуществляют соответствующие прокуроры. Необходимость же межведомственной координации на уровне федерального округа потребовала создания соответствующих структур правоохранительных органов, таких как главные управления ФСНП России, федеральные управления Минюста России, таможенные управления и другие структуры. Федеральной службой безопасности созданы советы начальников органов ФСБ, объединяющие систему региональных органов ФСБ субъектов Федерации, входящих в состав федеральных округов. В федеральных округах действуют и другие структуры федеральных министерств и ведомств, охватывающие различные направления их деятельности (межрегиональные инспекции МНС РФ, региональные отделения федеральной Комиссии по рынку ценных бумаг, межрегиональные органы федеральной службы по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению, управления Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и другие).

Преодолеть разобщенность региональных ведомств, придать большую целенаправленность мерам по борьбе с преступностью и повысить их результативность позволяют координационные совещания правоохранительных органов федерального округа.

Но, как известно, конструктивные решения можно принять только на основе глубокого анализа и обобщения имеющейся у всех участников координации информации о состоянии преступности и эффективности мер по борьбе с ней. В этой связи в рамках координационной деятельности управления Генеральной прокуратуры обобщают сведения в целом по округу, используют их для анализа ситуации и выработки приоритетных направлений борьбы с преступностью, организуют их рассмотрение на оперативных и координационных совещаниях. Большое значение здесь имеет постоянный и своевременный обмен информацией с прокуратурами субъектов Федерации, распространение положительного опыта, организация практических семинаров для ответственных секретарей координационных совещаний.

В современных условиях воздействовать на организованную преступность, имеющую, как правило, межтерриториальный характер, можно только посредством хорошо спланированных совместных мероприятий различными правоохранительными органами по нескольким регионам одновременно. На практике установились прочные связи по взаимодействию управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральном округе с аппаратом Полномочного представителя Президента РФ, определены система сбора, анализа и взаимного обмена информацией. Проводятся совместные координационные совещания по наиболее глобальным вопросам. Этот опыт еще раз подтверждает значение координации для объединения усилий различных органов государственной власти, направленных на достижение общих целей соблюдения законности, предупреждения правонарушений и борьбы с преступностью.

Практика проведения координационных совещаний правоохранительных органов федеральных округов по борьбе с преступностью показывает, что они вырабатывают масштабные и результативные решения, когда готовятся и проводятся под председательством заместителя Генерального прокурора РФ, курирующего соответствующий округ. Но здесь возникает вопрос о полномочиях заместителей Генерального прокурора РФ. В статье 8 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" представлен исчерпывающий перечень прокуроров, осуществляющих руководство координационной деятельностью: Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов Федерации, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры. Заместители Генерального прокурора РФ в этот перечень не включены. Однако, исходя из сущности их полномочий в отношении деятельности управлений по федеральным округам, а также учитывая, что начальники управлений, находясь в должности старшего помощника Генерального прокурора РФ, не вправе осуществлять вышеназванную функцию, можно сделать вывод о наличии у заместителей Генерального прокурора всех предпосылок для осуществления этой функции. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно закрепить полномочия по руководству координационной деятельностью за заместителями Генерального прокурора РФ по федеральным округам путем внесения дополнения в действующее законодательство.

В ряде федеральных округов складывается практика, когда начальник управления Генеральной прокуратуры РФ по округу решением координационного совещания назначается заместителем председателя координационного совещания (например, в Северо-Западном федеральном округе). Однако должность заместителя председателя координационного совещания не предусмотрена действующим Положением о координации. Периодичность заседаний координационных совещаний (как правило, раз в квартал), наличие секретариата, постоянно действующих рабочих групп, а также четко соблюдаемый порядок возложения исполнения обязанностей прокурора на период его временного отсутствия обычно и не требует наличия у председателя координационного совещания заместителей. Скорее всего здесь уместно говорить о возможном порядке замещения на период временного отсутствия соответствующего заместителя Генерального прокурора РФ другим заместителем Генерального прокурора РФ, определяемым соответствующим приказом Генерального прокурора Российской Федерации. Начальник же управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральном округе обеспечивает организацию и оперативный контроль в процессе координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на соответствующем уровне, а не возглавляет ее и не заменяет председателя координационного совещания даже на период его временного отсутствия.

Стоит отметить, что координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на уровне федерального округа строится на тех же принципах и организационных основах, определенных ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" и Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, что и деятельность по осуществлению координационной функции органов прокуратуры других уровней (федерального, субъектов Федерации, городов, районов).

В процессе исследований выявились неоднозначные подходы к организации координации в федеральных округах. Некоторые прокуроры полагали ненужным координировать деятельность по борьбе с преступностью в масштабах федерального округа, ссылаясь на существенную специфику криминологической характеристики состояния преступности, условий в различных регионах, входящих в округ. Между тем, как справедливо отмечают большинство прокуроров субъектов Федерации, наличие общих для регионов проблем борьбы с наркоманией, экономической и организованной преступностью, профилактика преступлений и иных правонарушений несовершеннолетних и другие приоритеты совместной деятельности создают все необходимые предпосылки для координации в масштабах федерального округа. Это еще раз подтверждает значимость рассматриваемого вопроса, необходимость укрепления координационной функции посредством совершенствования нормативной регламентации, характеризует важность координации правоохранительной деятельности в федеральных округах.

В связи со значимостью выполняемой органами прокуратуры координационной функции в деле борьбы с преступностью возникает необходимость усовершенствования ее правового регулирования на уровне федерального округа. Во избежание взаимного дублирования, нерационального использования сил и возможностей следует более четко разграничить компетенцию правоохранительных органов различных уровней в процессе координации деятельности по борьбе с преступностью, круг ее участников на уровне федерального округа и субъекта Федерации, определить приоритетные направления, формы и методы координации.

До принятия единого нормативно-правового акта о координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью решение указанных проблем возможно посредством издания ведомственного правового акта Генерального прокурора Российской Федерации.

Ю.В. Капитонова,

аспирантка НИИ проблем укрепления законности и правопорядка

при Генеральной прокуратуре РФ

"Журнал российского права", N 1, январь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 2000. N 20. Ст.2112.