Государственная служба России: прошлое и настоящее (В.Н. Барышев, "Гражданин и право", N 1, январь 2002 г.)

Государственная служба России: прошлое и настоящее

История государственной службы

История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны.

Законы XVI-XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый "служилый" человек. Уклонение от нее строго каралось.

С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Генерального регламента (1720) и Табели о рангах (1722).

В истории государственной службы можно выделить, по меньшей мере, четыре периода, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:

XVII в. - завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы, превращение поручений -- "приказов" -- в более или менее устойчивые должности;

XVIII в. - кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служащего;

XIX в. - расцвет бюрократического государства, "отлаживание" государственной машины;

XX в. - советский период, революционное новаторство и преемственность в организации государственной службы, складывание советской номенклатуры.

После распада СССР наступил пятый этап - новейшая Российская история государственной службы.

Конец XVII - начало XVIII в. характерен переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершено продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений - приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закрепил 24 января 1722 г. Табель о рангах. При ее подготовке были использованы соответствующие акты Англии, Венецианской Республики, Дании, Польского Королевства, Пруссии, Франции и Швеции с учетом российских особенностей.

Приняв Табель о рангах, законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата.

Табель о рангах делила чиновников на 14 классов; в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские.

В своем первоначальном виде Табель о рангах устанавливала не иерархию чинов (как впоследствии), а иерархию должностей.

В течение второй четверти XVIII в. Табель о рангах выступала как регулятор государственной службы. Политика в этой сфере имела ярко выраженный продворянский характер. Дворянам обеспечивались преимущества при чинопроизводстве по сравнению с представителями других сословий. Кроме того, всячески затруднялось проникновение в государственный аппарат выходцев из податных сословий, а также продвижение по службе для них и для разночинцев.

Появление признаков сословия, т.е. устойчивых особенностей юридического статуса, было обусловлено необходимостью обеспечить привилегированное положение государственных служащих как носителей государственной власти, не допустить размывания дворянской сословности из-за проникновения в дворянство с помощью механизма, предусмотренного Табелью о рангах, представителей других сословий.

Специфика статуса чиновничества как особой социальной группы поддерживалась формированием во второй половине XVIII в. особых источников материального обеспечения государственных служащих.

Принципиально новым во взаимоотношениях государства и чиновничества было введение в середине 60-х годов XVIII в. постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий. Устанавливалась возможность дифференцированного подхода к оплате труда мелких канцелярских служащих в зависимости от их способностей и прилежания. Высшие должностные лица производили жалование низшим, имели право регулировать количественный состав нижних канцелярских служащих, не превышая положенной штатной суммы. Высшие чиновники, имевшие офицерский (в том числе соответствующий статский чин), должны были получать жалованье в точном соответствии со штатными окладами. Мелкие канцелярские служащие ставились в зависимость от руководства соответствующего учреждения.

Другая законодательная мера, направленная на усиление зависимости чиновничества от центральной власти, - назначение пенсиона. Для его получения при отставке чиновник должен был прослужить не менее 35 лет, считая с 15-летнего возраста. Эта оговорка имела немаловажное значение, так как на мелких канцелярских должностях часто начинали служить в 12-13 лет, а иногда и раньше.

С введением к концу XVIII в. постоянного денежного жалованья чиновникам всех категорий, а также пенсионов статским чиновникам выросли расходы на содержание государственного аппарата. Манифест от 15 декабря 1763 г. "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми..." указывал источники, из которых должна была производиться выплата жалования. Наиболее важными из них являлись налоги и сборы с торговли, сделок, производства спиртных напитков и пр.

Там же давалась детальная регламентация размера и порядка взимания того или иного сбора.

Наиболее существенные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I.

Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:

1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях;

2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях;

3) не окончившие высших и средних учебных заведений.

В 1835 г. Николай I подписал указ "О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно".

В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, "гражданская честь". Право поступать на гражданскую службу имели потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников и др.

Законодательство Российской империи устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет (действительной она считалась только с 16 лет).

С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников.

Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев. Вместе с тем, отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть предоставлен не более раза в два года.

К числу немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсий, которое регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Исходя из средних показателей только, к 60 годам должностное лицо могло выслужить пенсию, что превышало среднюю продолжительность жизни по стране. Поэтому часто служащим не приходилось самим пользоваться такой пенсией и ее получала семья.

К началу ХХ в. в европейской России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира.

Основа законодательства о государственной службе -- Табель о рангах, введенная Петром I в 1722 г., просуществовала до ноября 1917 г.

После Октябрьской революции 1917 г., советская власть отменила дореволюционное законодательство о государственной службе, не выработав при этом полноценной правовой базы госслужбы.

Существовавшая в советский период до недавнего времени практика подбора и расстановки кадров была основана на "номенклатуре", представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа. Советская номенклатура была монополизирована одной партией более 70 лет. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии или его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники низовых звеньев государственного аппарата.

Принять закон о государственной службе, дать определение понятий "государственная должность", "государственная служба", "государственный служащий" было трудно потому, что сложившаяся в стране система государственной службы не имела четких параметров.

Государственных служащих в РСФСР и СССР стали относить к административно-управленческому персоналу. Попытки выделить из всей массы служащих управленцев привели к весьма своеобразной трактовке понятия "орган государственного управления". По мнению правоведов, диапазон органов государственного управления был весьма широк - от правительства до администраций предприятий и учреждений. Это не позволяло дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой государственная служба, кто такой государственный служащий

Сложившаяся "нормативная база" госслужбы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления.

В советский период были разработаны правовые акты, регулирующие прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел, где важное место занимали вопросы социальных гарантий указанной категории лиц.

Работа над правовым оформлением института госслужбы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в условиях независимой России.

Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993 г. предусматривали принятие на федеральном уровне основ законодательства о государственной службе, закона о федеральной государственной службе.

В течение последнего десятилетия формирование новой системы государственной гражданской службы ведется на основе принципов Конституции РФ. В результате заложены основы государственной гражданской службы Российской Федерации, принципиально отличающейся от действовавшей в СССР системы партийно-государственного аппарата. В частности, по-новому определены взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными органами власти, органами государственной власти федерального и регионального уровней и органами местного самоуправления. Произошло отделение государственной гражданской службы от хозяйствующих субъектов и отраслей бюджетной сферы. Партийные, профсоюзные, общественные структуры, хозяйствующие субъекты лишены большей части несвойственных им функций государственного управления. Функции государственных органов в значительной степени адаптировались к новой экономической и политической системе.

Наиболее острыми проблемами, которые необходимо было решать в ходе реформирования государственного аппарата, стали организационная нестабильность государственных структур; слабая профессиональная подготовленность, некомпетентность значительной части работников государственных органов; значительная коррумпированность государственного аппарата, снижение престижа работы в государственных органах; резкое снижение исполнительной дисциплины; недостаточность нормативно-правового регулирования вопросов работы с кадрами государственных органов; недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении государственных органов.

Указанные проблемы были вызваны необоснованными структурными преобразованиями, нескончаемыми ломками и перетрясками государственных органов, которые вместо сокращения и упрощения приводили к разбуханию аппарата, нагромождению дублирующих структур.

Профессионализм работников государственных органов в 1980-1990 гг. оставался невысоким. На демократической волне в аппарат государственных органов пришло много достойных людей, но вместе с тем и много некомпетентных, не имеющих необходимых специальных знаний.

Усилил социальную напряженность и стал причиной ухода квалифицированных кадров и существовавший разрыв в уровне оплаты труда работников госаппарата и работников, занятых в коммерческих структурах, и как следствие, усилилась коррумпированность государственного аппарата. Все эти причины способствовали снижению престижа работы в органах государственного управления.

Остро обозначилась необходимость принятия основополагающего законодательного акта, в котором были бы заложены все основные положения будущей системы государственной службы.

Действующее законодательство о государственной службе

К 31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон N 119-ФЗ (далее -Закон) "Об основах государственной службы Российской Федерации", который впервые на законодательном уровне дал определение понятия государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также установивший категории государственных должностей, принципы государственной службы, перечень квалификационных требований к государственным служащим, основы их правового положения, основные обязанности государственных служащих и ограничения, связанные с государственной службой.

При его создании был использован опыт, накопленный в дореволюционной России, опыт советского периода и зарубежный опыт государственного управления. Так, например, рамочный закон о государственной службе был принят в ФРГ в 1947 г. Подобные законы, принятые в ряде стран, были конкретизированы законами о доходах и пенсиях государственных служащих, о порядке прохождения службы.

Конституция РФ содержит некоторые исходные параметры организации государственной службы и определения правового положения государственных служащих РФ. В ней закреплены верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; разделение законодательной, исполнительной и судебной власти; равный доступ граждан к государственной службе; некоторые обязанности должностных лиц.

Помимо Федерального закона правоотношения, возникающие в сфере государственной службы, в частности, касающиеся утверждения Реестра государственных должностей государственной службы РФ, порядка присвоения и сохранения квалификационных разрядов, порядка ведения личных дел, исчисления стажа государственной службы государственных служащих, установления им доплаты к государственной пенсии, денежного содержания и пр. регулируют также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Кроме того, практически во всех субъектах РФ, которые самостоятельно организуют свою государственную службу, есть законодательные и иные нормативные правовые акты о государственной службе, которые регламентируют содержание государственной службы и государственные должности субъектов Федерации; принципы государственной службы субъектов; категории государственных должностей; реестры государственных должностей и реестры государственных должностей государственной службы субъектов; квалификационные требования и квалификационные разряды государственных служащих в субъектах; денежное содержание государственных служащих, их правовой статус и предоставляемые гарантии, а также порядок прохождения государственной службы.

Таким образом, с принятием Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" были заложены основы правового регулирования государственной службы как механизма государственного управления и служебных отношений государственных служащих.

Должности государственной службы. Статус государственного служащего
и ограничения, связанные с государственной службой

Законом все государственные должности разделены на категории "А", "Б", "В".

Понятие "государственные должности категории "А" охватывает государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Государственные должности категории "А" - (политические должности) подразделяют на государственные должности РФ и государственные должности субъектов Федерации.

Государственные должности РФ устанавливаются для непосредственного исполнения полномочий органов федеральной государственной власти на всей территории РФ (Президент РФ; Председатель Совета Федерации и его заместители; Председатель Государственной Думы и его заместители; Председатель Правительства РФ и его заместители; федеральные министры и пр.). К числу государственных должностей РФ отнесена также должность руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ, хотя ее наименование и правовой статус определяются законодательством субъекта Федерации. Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32.

Государственные должности субъектов Федерации устанавливают конституции и уставы субъектов Федерации. Но фактически в систематизированном виде государственные должности в субъектах Федерации устанавливают законы о государственной службе.

Исполнение обязанностей по государственным должностям категории "А" к государственной службе не относится, и, соответственно, лица, назначенные исполняющими обязанности на указанных должностях, государственными служащими не являются.

Таким образом, круг лиц, профессиональную деятельность которых следует считать государственной службой, составляют лица, занимающие государственные должности категории "Б", учреждаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, занимающих государственные должности категории "А", и лица, занимающие государственные должности категории "В", учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Перечни государственных должностей федеральной государственной службы содержат соответствующие разделы Реестра государственных должностей государственной службы РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 981.

Государственные должности категории "Б" (руководители администраций и аппаратов, помощники, советники, консультанты, референты - патронажные должности) занимают лица, которых вправе самостоятельно принимать на работу чиновники, занимающие политические должности (государственные должности категории "А"), из числа своих доверенных лиц.

Назначение этой категории государственных должностей (государственная служба которых ограничивается сроком, на который назначены или избраны соответствующие государственные чиновники категории "А") состоит в выполнении функций, обеспечивающих исполнение полномочия лица, занимающему государственную должность категории "А", путем оказания ему постоянной и всесторонней помощи в формировании и реализации государственной политики в сфере деятельности соответствующего государственного органа, принятии участия в разработке и внесении предложений по направлениям соответствующей сферы деятельности; в представлении соответствующих информационно-аналитические материалов; в подготовке докладов; в осуществлении контроля за ходом выполнения решений; а также в выполнении иных поручений.

Государственные должности категории "В" учреждают государственные органы для исполнения и обеспечения их полномочий.

Лица на государственных должностях категорий "Б" и "В" относятся к категории государственных служащих.

В соответствии с действующим законодательством о государственной службе государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.

Под условиями государственной службы, осуществляемой государственными служащими, следует понимать режим государственной службы (внутренний распорядок в государственных органах, продолжительность рабочего времени и времени отдыха), предусмотренные законодательством ограничения, связанные с государственной службой, права и обязанности государственных служащих, а также предоставляемые им в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации денежное содержание, социальные гарантии и компенсации, призванные обеспечивать эффективное исполнение государственными служащими возложенных на них должностных обязанностей.

Законом установлены ограничения, связанные с государственной службой. Их назначение - обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов; препятствовать возможному злоупотреблению государственными служащими своим служебным положением и предотвращению коррупции; гарантировать соблюдение ими прав и свобод граждан.

Основным запретом для государственных служащих служит запрет на несовместимость должности государственного служащего с другими видами деятельности. В частности, Законом установлен запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, а также запрет быть депутатом законодательного собрания, заниматься предпринимательской деятельностью, состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.

Другая категория запретов связана с обеспечением дисциплинарного режима на государственной службе.

Государственному служащему запрещено быть поверенным или представителем в делах третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен этому органу. Разрешение государственному служащему быть представителем означало бы создание для него возможностей использовать свои должностные полномочия в интересах частных лиц или лиц, за действием которых ему было поручено осуществлять надзор или контроль. Поэтому выполнение представительских функций находится в прямом противоречии с правовым статусом государственного служащего.

Кроме того, государственным служащим запрещено использовать в неслужебных целях средства служебного обеспечения, получать гонорары за публикации в качестве государственного служащего, получать вознаграждения от юридических и физических лиц, принимать награды, выезжать в служебные командировки за счет юридических и физических лиц, принимать участие в забастовках, использовать служебное положение в интересах политических партий, а также установлена обязанность передавать в доверительное управление доли (пакеты акций).

Государственная служба (в современном понимании). Принципы
государственной службы. Государственная служба и гражданское общество

Ныне государственная служба является комплексно-публичным, социально-правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, учреждаемые Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, и конституционные должности субъектов Федерации, учреждаемые конституциями субъектов Федерации.

Сформировались уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам - гражданская служба, военная служба, служба в правоохранительных органах. Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения.

Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы.

Основными принципами функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих являются:

соблюдение законности при верховенстве Конституции РФ;

служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина;

независимость государственного служащего от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан РФ;

ответственность государственного органа и государственного служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан РФ;

гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу;

единство основных требований, предъявляемых на государственной службе;

равный доступ граждан РФ к государственной службе;

профессионализм и компетентность государственного служащего;

должностная субординация при принятии и исполнении решений;

стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства;

социальная и правовая защищенность государственного служащего;

сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий;

этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ.

Государственная служба, как институт, функционирует в интересах граждан РФ и гражданского общества.

Взаимодействие государственной службы и структур гражданского общества осуществляется на основе соблюдения следующих принципов:

законность и правовая регламентация деятельности государственных органов и государственных служащих, исключение возможности проявления субъективизма и недопущение произвола при оказании государственными служащими государственных услуг и принятии решений;

замещение должностей государственной службы наиболее способными, квалифицированными и добросовестными кадрами;

открытость системы государственной службы;

ответственность государственных органов и государственных служащих за неправомерный отказ в предоставлении информации;

ясность процедуры принятия государственными органами решений, затрагивающих права и законные интересы граждан Российской Федерации, возможность участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки этих решений, широкое информирование граждан о принятых решениях;

дебюрократизация отношений между государственными служащими, гражданами РФ и структурами гражданского общества;

объективное информирование граждан РФ и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и государственных служащих в соответствии с федеральным законом;

подконтрольность системы государственной службы государству и гражданскому обществу;

предупреждение, выявление и устранение обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе;

защищенность государственных служащих от произвола и некомпетентного вмешательства в их деятельность, наличие правовых, организационных, материальных и иных гарантий, предусматривающих обеспечение надлежащих условий для исполнения ими должностных (служебных) обязанностей, в том числе в случае правомерного представления информации заинтересованным лицам;

конфиденциальность информации, касающейся частной жизни, здоровья граждан РФ, полученной при исполнении государственными служащими должностных (служебных) обязанностей;

беспристрастность государственных служащих при исполнении должностных (служебных) обязанностей;

соблюдение государственными служащими этических норм и правил поведения, ответственное исполнение должностных (служебных) обязанностей.

Численность государственных служащих. Уровень оплаты труда и
социальные гарантии

По данным статистики, в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления с исполнительными функциями на конец 2000 г. было занято 1029,5 тыс. человек.

Более 60% численности работников исполнительных органов России (624,8 тыс. человек) занято в органах исполнительной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления с исполнительными функциями.

Доля работников федеральных органов исполнительной власти составляет 39,3%, или 404,7 тыс. человек, из них - федерального уровня, то есть работников центрального аппарата федеральных министерств и ведомств -всего 2,9%, или 30,3 тыс. человек. Большую часть федеральных органов исполнительной власти составляют государственные служащие территориальных органов федеральных министерств и ведомств, осуществляющие свою деятельность на региональном уровне - 39,7%, или 407 тыс. человек.

Что касается перечня социальных гарантий, предоставляемых государственным служащим в связи с исполнением ими профессиональной деятельности, то он не является строго определенным и может различаться в зависимости от уровня государственной службы (федеральная государственная служба, государственная служба субъектов Федерации).

В числе основных гарантий, предоставляемых государственным служащим, следует отметить создание надлежащих материально-технических условий работы; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации; ежегодный оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на пенсию; переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; обязательное получение согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы; пенсионное обеспечение, обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей, обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения государственной службы и др.

Уровень материального и социального обеспечения государственных служащих должен зависеть от замещаемой государственной должности, ее значения в деятельности государственного органа, степени ответственности государственного служащего и одновременно быть достаточным не только для обеспечения необходимых жизненных потребностей, но и соответствовать определенным стандартам, присущим жизни гражданского общества.

В 2000 г. среднемесячная начисленная заработная плата (включая выплаты социального характера) работников органов государственной власти всех ветвей и уровней составила - 4,1 тыс.руб. (т.е. приблизительно 141 долл.), а органов местного самоуправления - 2,8 тыс.руб. (около 100 долл.).

Наиболее высокий уровень среднемесячной заработной платы, (в 1,7 - 1,9 раза выше, чем у работников органов исполнительной власти) отмечен у работников конституционных судов и "других" государственных органов (счетных палат и избирательных комиссий) - 9,2 тыс.руб. и 8,1 тыс. руб., или около 300 долл.

Вместе с тем, следует отметить, что в настоящее время сохраняется тенденция значительного понижения статуса государственных служащих в связи с нарастающим отставанием размера их денежного содержания от уровня оплаты труда соответствующих по квалификации работников внебюджетного сектора экономики. Это вызывает отток высококвалифицированных специалистов, и как результат - ослабление деятельности госаппарата.

Для повышения престижности государственной службы и авторитета государственных служащих необходимо повысить оплату их труда с возможным усилением дифференциации в оплате в зависимости от уровня замещаемых государственных должностей, так как обеспечение выполнения функций государственных органов требует от государственных служащих различной профессиональной компетентности, ответственности и соответственно оплаты (прежде всего, должно производиться опережающее увеличение уровня оплаты труда лиц, непосредственно участвующих в подготовке, принятии и реализации политических решений).

Кроме того, существует проблема дифференциации в уровнях денежного содержания и предоставляемых социальных гарантиях федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Федерации. Многие субъекты Российской Федерации устанавливают повышенные должностные оклады своим государственным служащим, значительно превышающие оклады федеральных государственных служащих сравнимой квалификации.

Так, уровень среднемесячной заработной платы работников органов исполнительной власти субъектов Федерации в 2000 г. был в 1,4 раза выше, чем у работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти

Реальные доходы государственных служащих субъектов Федерации выше и за счет более широкого перечня социальных льгот, которых нет у федеральных государственных служащих

Очевидно, что такая дифференциация является необоснованной. Для ее устранения необходимо создание соответствующей правовой базы, регулирующей вопросы денежного содержания государственных служащих на всех уровнях (федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Федерации), исходя из единства целей, функций, требований к государственным служащим РФ.

Квалификационные требования. Повышение квалификации

В числе обязательных условий прохождения государственной службы каждым государственным служащим следует отметить его непрерывную профессиональную подготовку.

Законом закреплен принцип профессионализма и компетентности, отражающий сущность государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Названным законом на государственных служащих возложена обязанность поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих полномочий. Им гарантируется подготовка и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения.

В существующей системе государственной службы профессиональная подготовка тесно связана с оценкой качества службы государственных служащих, присвоением квалификационных разрядов, повышением денежного содержания, продвижением по службе.

Отдельные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, регулирующие вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, предусматривают порядок, периодичность, сроки и условия профессионального обучения, затрагивая организационно-правовые формы профессиональной подготовки.

В 2000 г. по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации было обучено 38,5 тыс. человек федеральных государственных служащих, или 9,5% общей численности замещавших эти должности. Каждый седьмой из числа обученных государственных служащих был работником государственных органов федерального уровня. 430 государственных служащих, или 1,1% численности обученных, прошли стажировку за границей, в таких странах как Германия, Франция, США, Канада и др.

Кроме того, окончили обучение в 2000 г. и получили диплом о высшем профессиональном образовании 2,7 тыс. человек, из них более тысячи человек (40%) получили второе высшее образование.

Отметим, что, учитывая назначение института государственной службы, его необходимость для государства и общества, а также его новые задачи и функции, необходимо коренное улучшение профессиональной подготовки государственных служащих, формирование такой образовательной системы, которая была бы способна вести профессиональную подготовку и переподготовку государственных служащих на более высоком качественном уровне.

* * *

Таким образом, государственная служба как современный государственно-правовой институт должна быть эффективной, правовой, четко организованной, социально-ориентированной, прочно связывающей государство с обществом.

Вместе с тем, сегодня организация государственной службы и ее кадровая основа требуют реформирования, так как не соответствуют полностью целям и задачам социально-экономического развития государства и общества, что отрицательно проявляется практически во всех сферах: в экономической и финансовой деятельности, в решении социальных вопросов, в научной и культурной жизни, обороне, внутренней и внешней политике.

Построение демократического правового федеративного государства требует создания адекватной системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы, обеспечивающих реализацию функций государства в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества. Для решения этих вопросов Президентом РФ 15 августа 2001 г. была утверждена "Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации", предусматривающая поэтапное (до 2005 г.) совершенствование механизма функционирования государственной службы и ее системы на основе соответствующих программ финансового и ресурсного обеспечения с учетом отечественного, а также зарубежного опыта, применимого в российских условиях.

Основными целями реформирования государственной службы в Концепции обозначены: кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей РФ.

В Концепции подчеркнуто, что реформирование государственной службы должно стать приоритетным направлением в области государственного строительства.

В.Н. Барышев,

руководитель Департамента по вопросам государственной службы

Минтруда России, кандидат экономических наук

"Гражданин и право", N 1, январь 2002 г.