Нужна ли реформа исполнительной власти? (Н.Ю. Хаманева, "Гражданин и право", N 1, январь 2002 г.)

Нужна ли реформа исполнительной власти?

В настоящее время в России особое значение приобретает проблема эффективности функционирования исполнительной власти. Исполнительная власть является объективной необходимостью, и без нее не может обойтись ни одно государство. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах.

В последнее десятилетие, к сожалению, утрачено понимание и значение целевой деятельности системы исполнительной власти. За это время осуществлены многочисленные реорганизации федеральных органов исполнительной власти, зачастую неоправданные и не вызванные объективной необходимостью. При решении вопроса о том, какие ведомства сохранять, а какие должны быть упразднены, слиты или переименованы, очень часто преобладал исключительно субъективный фактор. Все это происходило на общем фоне частой смены руководителей Правительства РФ.

Вместе с тем, эффективность любого правительства определяется не столько структурой, сколько профессионализмом и сплоченностью коллектива, который должен быть объединен единой целью.

Вместе с тем, исполнительная власть, бесспорно, должна иметь четкое субъектное выражение, отраженное в системе органов исполнительной власти, согласованной по вертикали, на вершине которой - Правительство.

Правительство каждой страны является одним из основных институтов управления государственными делами. Отечественный исторический опыт свидетельствует, что созданный еще указом Петра I от 22 февраля 1711 г. Правительствующий Сенат, сменивший Конзилию министров, призван был обеспечивать текущее управление государством во время отсутствия императора. Однако затем Правительствующий Сенат стал постоянным правительственным органом. Его роль была снижена во времена царствования Анны Иоанновны, но затем Екатерина II вновь возвела его до высшего органа при императрице.

В современной России исполнительную власть в стране возглавляет Правительство РФ. Правовой статус этого органа определяется Конституцией РФ и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". В отличие от единоличного Президента, Правительство РФ представляет собой коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство государственным управлением в различных сферах.

В соответствии с Конституцией РФ Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а также предлагает кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Перечень федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента. Это, однако, не исключает возможности последующих преобразований, производимых решениями Президента страны. Таким образом, на сегодняшний день теоретически два лица в государстве, а практически - одно решают вопрос структуры федеральных органов исполнительной власти и кадровых назначений. Опыт прежних лет свидетельствует, что в формировании Правительства РФ доминирующая роль принадлежит главе государства. Однако стремление постоянно менять структуру федеральных органов исполнительной власти и кадровый состав Правительства РФ, как показывает практика, не способствовало эффективности работы Правительства. Совершенно логично, исходя из конституционных положений, чтобы именно Председатель Правительства как лицо, организующее работу Правительства и отвечающее за нее, выбирал и включал в собственную "команду" тех, с кем он сможет нормально работать и претворять в жизнь намеченную программу.

Конституция РФ, ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" четко определяют состав Правительства РФ. В него входят Председатель Правительства, заместители председателя, федеральные министры. В соответствии с указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О системе федеральных органов исполнительной власти" федеральный министр - это тот, кто возглавляет министерство. Далее в указе говорится, что не допускается приравнивание должностных лиц к более высоким должностям в форме наделения правами по этим должностям или присвоения должностного ранга. Права и полномочия руководителей федеральных органов исполнительной власти, определенные федеральными законами, сохраняются в полном объеме впредь до внесения изменений и дополнений в соответствующие федеральные законы. Речь идет, например, о руководителях ФСБ, ФПС, ФСНП. Долгое время, например, председатели государственных комитетов имели ранг министра и входили в состав Правительства. Кроме того, в состав Правительства РФ могут входить министры без портфеля (должностные лица, не руководящие министерством либо иным ведомством, но выполняющие отдельные поручения Председателя Правительства). Руководитель аппарата Правительства РФ также имеет ранг федерального министра. Таким образом, остается неясным кто еще, кроме 23 федеральных министров, то есть тех, кто возглавляет федеральные министерства, входит в состав Правительства РФ с правом решающего голоса? Парадоксально также и то, что у нас нет правового акта, где был бы представлен точный состав Правительства РФ, действующий в настоящее время. Важной задачей является уточнение состава Правительства РФ и последующее определение основных параметров (функций, задач, основных полномочий) каждого из видов федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе, что явится серьезным шагом по обеспечению стабильности и повышению эффективности работы аппарата государственного управления.

В юридической литературе и в средствах массовой информации сейчас активно поднимается вопрос о необходимости совершенствования исполнительной власти в России, и особенно Правительства РФ как центрального звена всей системы этой ветви власти. Все чаще стали употребляться термины: кабинетный принцип структуры Правительства, кабинет министров и т.д. Что же под этим следует понимать?

Если мы обратимся к практике зарубежных стран, то увидим следующую картину. Так, во Франции исполнительную власть осуществляет Президент Республики и Правительство страны - Совет министров и Совет кабинета, причем Правительство в качестве Совета министров заседает под председательством Президента, а в качестве кабинета - под председательством премьер-министра. На заседаниях Совета министров решаются наиболее важные дела, а Совет кабинета обсуждает оперативные вопросы и принимает по ним решения. В Великобритании монарх считается источником значительной доли государственной власти, он - глава государства. Ему теоретически принадлежит также и исполнительная власть. На деле же страной руководит "Правительство Ее Величества", точнее, его узкая часть - Кабинет министров, в котором главную роль играет Премьер-министр. Правительство имеет очень широкий состав - до 95 человек, однако обычно это 75-80 человек - министры, заместители министров, некоторые другие должностные лица. Правительство никогда не собирается на заседания и не принимает решений. Из его состава выделяется более узкий кабинет ведущих министров, примерно 18-22 человека. В их числе всегда государственные секретари внутренних дел и обороны, канцлер казначейства и др. Кабинет созывается на заседания и принимает решения крайне редко. Обычно на заседания приглашается "внутренний кабинет". Это несколько ведущих лиц, пользующихся особым доверием Премьер-министра. Именно этот "внутренний кабинет" и принимает решения от имени кабинета.

Бесспорно, никто не призывает к слепому копированию той или иной правовой системы, действующей в зарубежных странах. Россия всегда имела и будет иметь свою специфику. Однако изучение опыта других стран может оказать положительный эффект. В частности, следует особо подчеркнуть достаточно высокий статус и ведущую роль премьер-министров. Думается, что на это стоит обратить внимание. Подбирая министров в состав правительства, его глава тем самым устанавливает определенную связанность поведения его членов, которые вошли в правительство только потому, что их пригласил премьер. Именно от этого должностного лица зависит, попадет тот или иной министр в состав правительства.

Говоря о совершенствовании исполнительной власти в нашей стране, необходимо особо выделить и подчеркнуть важность роли Председателя Правительства. Именно он должен определять политику Правительства. Его необходимо сделать ключевой фигурой, центром, который окружает команда профессионалов-единомышленников. Подобрать такую команду легче, имея продуманную и обоснованную структуру федеральных органов исполнительной власти. Однако прежде всего следует определить программные цели и методы, а уже потом утверждать структуру органов и состав Правительства. Надо подбирать соответствующих лиц под определенные направления государственной политики, задачи и функции, а не наоборот.

Правовое положение Правительства РФ диктует необходимость повышения его ответственности за проведение и за реализацию текущей политики. Одной из актуальных проблем улучшения государственного управления является реализация принципа единства исполнительной власти, провозглашенного ст.77 Конституции РФ, а также положения ст.1 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", устанавливающего, что Правительство РФ возглавляет единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство должно иметь в своем распоряжении специальный механизм осуществления контроля за деятельностью всей системы исполнительной власти.

В настоящее время отсутствует четкая градация федеральных органов исполнительной власти. Их система должна основываться на объективном анализе осуществляемых ими отраслевых и межотраслевых функций, форм и методов воздействия на управляемые объекты. Все это должно найти свое закрепление в федеральном законе о системе этих органов, который пока, к сожалению, отсутствует. Решение этой проблемы позволило бы более четко определить статус министерств и других органов исполнительной власти, установить общие принципы их организации и функционирования, обосновать критерии полномочий и структуры соответствующего вида органов. Важно также определить цели, функции и полномочия каждого из видов органов исполнительной власти

С решением этих вопросов теснейшим образом связано и совершенствование структуры Правительства РФ. Следует особо подчеркнуть, что это не обязательно должно влечь за собой колоссальное сокращение федеральных органов исполнительной власти. Конечно, без определенных изменений здесь не обойтись. Так, например, можно отказаться от такой организационно-правовой формы как федеральные комиссии, некоторые государственные комитеты сделать агентствами и т.д. На наш взгляд, кабинетный принцип - это вовсе не сведение до минимума видов и перечня органов исполнительной власти. В современных условиях это усиление значения и самостоятельности главы Правительства, то есть укрепление роли Председателя Правительства, а также его заместителей, которые бы отвечали за определенные проблемные блоки.

Кроме того, на наш взгляд, следует скорректировать статус Президиума Правительства РФ в сторону придания ему дополнительной значимости как коллегиального органа, формируемого Председателем Правительства РФ; органа, принимающего решения по многим важным вопросам от имени Правительства РФ. Именно это структурное подразделение Правительства может стать мощной опорой Председателя Правительства РФ и его заместителей.

Необходимо также произвести некоторые изменения в самом аппарате Правительства РФ. Нельзя отрицать тот факт, что в целом управленческий аппарат с каждым годом увеличивается, и особенно это касается сферы исполнительной власти. Однако многолетняя практика механического сокращения работников аппарата убедительно доказала, что такой метод порочен и не дает положительных результатов, так как по прошествии небольшого отрезка времени аппарат "самовосстанавливается" и еще более разбухает. Поэтому первостепенное значение имеет сквозной сопоставительный анализ функций и полномочий различных подразделений и структур аппарата, в частности аппарата Правительства РФ. Его структура не должна дублировать действующие федеральные органы исполнительной власти.

Очень важно создать "мозговой центр" по выработке стратегии управления. В этой связи необходимо заняться формированием профессионального высококвалифицированного аппарата (секретариата) Председателя Правительства РФ, аппаратов заместителей Председателя Правительства РФ, а также секретариата Президиума Правительства РФ, создав таким образом вместо значительного числа правительственных подразделений небольшой мобильный аппарат - "канцелярию" главы Правительства.

В этих условиях требует серьезного внимания определение полномочий и ответственности руководителей министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Именно на них и их ведомства ложится основная нагрузка по формированию политики развития порученной им сферы или отрасли, осуществление конкретных функций государственного управления. Правительство не должно перекладывать на себя выполнение тех задач, которые возлагаются на министерства и ведомства. Кроме того, существенная часть государственных функций может быть передана в федеральные округа и субъекты Федерации.

Проблемы реформирования системы исполнительной власти назрели и требуют своего разрешения. Вместе с тем, весьма опасными могут оказаться поспешные решения. Хочется вспомнить хорошую русскую пословицу: "Семь раз отмерь, один раз отрежь".

Н.Ю. Хаманева,

заместитель директора Института государства и права РАН,

доктор юридических наук, профессор

"Гражданин и право", N 1, январь 2002 г.