Реформирование государственной службы России должно иметь антикоррупционную направленность (А. Куракин, "Российская юстиция", N 7, июль 2002 г.)

Реформирование государственной службы России
должно иметь антикоррупционную направленность

В конце 2001 года была принята Концепция реформирования государственной службы России. В соответствии с ней разрабатывается проект федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", в связи с чем хотелось бы высказать некоторые соображения относительно его направленности.

В середине 80-х гг. прошлого века коррупция поразила значительную часть государственных служащих и в известной степени была передана по наследству ныне действующему аппарату государственного управления. Таким образом, нынешнее состояние коррупции в государственном аппарате во многом обусловлено давно наметившимися тенденциями и переходным этапом, который и в других странах, находящихся в подобной ситуации, сопровождался ростом коррупции в системе государственной службы.

Российский государственный аппарат первых лет постсоветского периода, так же как и экономика страны, да и все общество в целом, оказался в состоянии глубокого кризиса. Только с 1991 по 1994 год органы исполнительной власти на федеральном уровне обновились на 58%, а в регионах - примерно на треть. Видимо, в определенной степени и по этой причине некомпетентность, элементарная безграмотность, отсутствие управленческой культуры, коррупция широко распространились среди государственных служащих в начале 90-х гг. прошлого столетия. Именно из-за коррумпированности государственного аппарата российская организованная преступность распространила свое влияние на те сектора экономики, которые оказались не по силам зарубежным преступным сообществам. По оценкам МВД России, в современный период организованная преступность контролирует 40% частных предприятий, 60% государственных предприятий, от 50 до 80% банков. По официальным данным, в 1992 году с помощью организованной преступности за рубеж было вывезено 67% добытой в нашей стране нефти. В ответ на этот и ряд других факторов Президентом России был принят Указ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". Однако, как показала практика, это был, пожалуй, самый "проигнорированный" правовой акт в нашей стране в силу целого ряда объективных и, в большей степени, субъективных факторов. Анализ данного Указа показывает, что он предусматривал ряд серьезных мер антикоррупционного характера. Так, служащим государственного аппарата запрещалось: заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе; самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.

Нарушение указанных требований влекло освобождение от занимаемой должности, иную ответственность в соответствии с действующим законодательством. Кроме того, государственным служащим вменялось в обязанность при назначении на руководящую должность представлять декларацию о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Непредставление таких сведений или умышленное предоставление неполной, недостоверной или искаженной информации рассматривалось как основание для отказа в назначении на должность. Но Указ во многом оказался неэффективным, поскольку не последовало четкого законодательного регулирования целого комплекса вопросов, связанных с государственной службой, не был детально проработан механизм исполнения и контроля за соблюдением записанных в Указе положений. В частности, совершенно не исполнялось требование декларирования доходов, имущества и обязательств финансового характера. Эти отношения были урегулированы лишь Указом Президента России от 15 мая 1997 г. "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе".

Принятие Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" явилось важным и на сегодняшний день одним из самых значительных этапов развития отечественного законодательства, направленного на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. В ст.11 данного Закона закреплены ограничения, связанные с государственной службой. Большинство из них носит антикоррупционный характер, и в этой части отечественное законодательство соответствует международным стандартам. Как отмечается в комментарии к данному Закону, назначение ограничений состоит в том, чтобы обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов, установить препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих, создать условия для независимости служебной деятельности и вместе с тем гарантировать осуществление государственными служащими гражданских прав (Комментарий к Федеральному закону от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств. М., 1999. С. 71).

Между тем в соответствии с п.1 ст.1 Федерального закона от 31 июля 1995 г. в целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям, и, соответственно, замещающие их лица не являются государственными служащими. Следовательно, на них не распространяются антикоррупционные ограничения, предусмотренные для лиц, замещающих государственные должности. Это обстоятельство, несомненно, способствует коррупционной деятельности названной категории чиновников. А в соответствии со ст.2 данного Закона к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категории "Б" и "В", что создает определенные возможности коррупционного поведения для лиц, замещающих должности категории "А", которые по действующему законодательству не являются государственными служащими и на них не распространяются ограничения и специальные требования, предусмотренные Федеральным законом от 31 июля 1995 г. В связи с этим можно сделать вывод, что законодательство о государственной службе в целом не носит антикоррупционного характера. В этом один из его существенных недостатков. Таким образом, в ходе реформирования государственной службы Российской Федерации необходимо учесть это обстоятельство и законодательно закрепить строгие и контролируемые условия, которые не позволят должностным лицам категории "А" заниматься предпринимательской деятельностью, а также нарушать иные ограничения, предусмотренные для государственных служащих категорий "Б" и "В".

Представляется необходимым особо обратить внимание на одну из норм Федерального закона от 31 июля 1995 г. - п.8 ст.11. В нем записано, что государственный служащий не вправе получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и др.), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе после выхода на пенсию. Однако п.3 ст.575 ГК РФ разрешает государственным служащим и служащим муниципальных образований принимать так называемые "обычные подарки", стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, в связи с их должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей. Таким образом, возникает коллизия между положениями Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" (п.8 ст.11), ГК РФ (п.3 ст.575) и УК РФ (ст. 290), поскольку в последнем не оговорен минимальный размер взятки.

Следует признать недостатком ныне действующего законодательства тот факт, что в п.3 ст.575 ГК РФ не оговаривается каких-либо условий правомерности подобных действий, кроме размера суммы подарка. Поэтому в законодательстве о государственной службе и в ст.575 ГК необходимо оговорить ряд обстоятельств, касающихся возможности получения подарков. Так, вручение должно происходить открыто и официально, подарок надлежащим образом объяснен и обоснован, вышестоящее руководство поставлено в известность о факте вручения подарка. Необходимо также учесть, что вследствие происходящих в стране изменений в индексе покупательских цен допустимая стоимость подарка должна подвергаться пересмотру каждые два года, и закрепить положение о том, что государственный служащий вправе принять подарок выше установленной законодательством суммы лишь в случаях, когда: такой подарок способствуют укреплению международных связей и отношений России с иными государствами; отказ принять подарок причинит обиду дарителю и тем самым повлияет на международные отношения Российской Федерации с иными государствами. Получив подарок выше установленной законом "минимальной стоимости", должностное лицо обязано в течение 30 дней передать его в распоряжение соответствующего государственного органа. Закрепление этих положений, на мой взгляд, помогло бы снять ряд вопросов, связанных с данным ограничением государственных служащих, и способствовало бы предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы России.

Целесообразно ввести еще ряд ограничений, а именно: ограничить прием на государственную службу бывших учредителей или руководителей коммерческих структур в органы исполнительной власти, которым подконтрольны соответствующие коммерческие предприятия, установить трехгодичное ограничение для перехода на работу государственных служащих после их увольнения с государственной службы в коммерческие предприятия, которые были прежде им подконтрольны или были связаны с ними в соответствии с их компетенцией. Аналогичные ограничения были бы вполне оправданны и в отношении близких родственников соответствующего должностного лица.

Желательно и создание гибкой системы ротации кадров органов исполнительной власти, в чьи функции входят прямые контакты с физическими и юридическими лицами, занимающимися предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельностью. Это препятствовало бы их "сращиванию", способствовало предупреждению коррупционных действий со стороны соответствующих должностных лиц. В законодательстве о государственной службе нужно закрепить положение о том, что наряду с правом государственного служащего на проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство, таким правом пользуются физические и юридические лица, чьи права и законные интересы ущемляются коррупционным поведением государственных служащих. При этом данным субъектам должна быть предоставлена возможность знакомиться с материалами служебного расследования, представлять доказательства, быть информированными о принятых решениях, иметь возможность обжаловать их в административном и судебном порядке.

Как показывает практика, в современный период нет комплексного контроля за служебной деятельностью государственных служащих, зачастую отсутствует четкое распределение компетенции между ними, имеет место дублирование и совмещение служебных обязанностей государственных служащих различных ведомств (в частности, подразделения по борьбе с экономическими преступлениями МВД России отчасти дублируют деятельность подразделений Федеральной службы налоговой полиции России, и наоборот). Конечно, отграничить организационные проблемы, вызванные несовершенством действующего законодательства, от действий, стимулирующих коррупционное поведение физических и юридических лиц, подчас практически невозможно. Правовое регулирование государственно-служебных отношений должно быть системным и охватывать не отдельные их сектора, а государственный механизм в целом. Должна осуществляться всемерная целенаправленная поддержка тех государственных органов, чья деятельность направлена на преодоление коррупции в системе государственной службы как явления.

Следующим направлением совершенствования законодательства о государственной службе является более четкое законодательное закрепление оснований для дисциплинарных взысканий государственных служащих. Так, низкая исполнительская дисциплина государственных служащих послужила основанием к принятию Президентом России Указа от 6 июня 1996 г. "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" (в ред. Указа Президента РФ от 27 июня 2000 г.), в котором установлены пределы дисциплинарной ответственности государственных служащих. Пункт 2 данного Указа закрепляет положение, согласно которому нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов и указов Президента России, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента России и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно, являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Но указанная норма не решает проблемы административной ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения, поскольку она распространяется только на должностных лиц органов исполнительной власти и только за нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента России, а также вступивших в законную силу решений судов.

Анализ действующего законодательства показывает, что в нем не проводятся разграничения по признаку "тяжких последствий" между преступлениями, административными правонарушениями и дисциплинарными проступками коррупционной направленности.

Завершая рассмотрение ряда проблем, связанных с предупреждением и пресечением коррупции в системе государственной службы нашей страны, необходимо отметить, что для совершенствования законодательства, направленного на предупреждение и пресечение этого явления, необходимо учесть соответствующий позитивный зарубежный опыт. Государственная служба рассматривается в ряде государств как особый вид деятельности со своими четко определенными правилами, а корпус государственных служащих обязан подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам. В некоторых странах приняты специальные законы, содержащие подобные нормы, своего рода "этические кодексы" или "кодексы чести". В частности, в США такими актами являются Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих от 17 октября 1990 г., Закон об этике в правительственных учреждениях (1978 г.), в Великобритании - Статус гражданской службы, Кодекс условий службы и оплаты государственных чиновников, Общие принципы поведения государственных служащих, в ФРГ - Федеральный закон о государственных служащих, Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы и Закон о федеральных кадрах, во Франции - Генеральный статус государственной службы (1946 г.). В этих актах подчеркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, находящихся на службе, перед обществом. В связи с этим и в нашей стране было бы вполне оправданно принять федеральный закон "Об административной этике в системе государственной службы Российской Федерации", который кодифицировал бы все имеющиеся на этот счет этические нормы.

А. Куракин,

старший преподаватель

Московской академии МВД России,

кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 7, июль 2002 г.