Правовое обеспечение противодействия экстремизму (В. Михайлов, "Российская юстиция", N 7, июль 2002 г.)

Правовое обеспечение противодействия экстремизму

Серьезную угрозу стабильности и общественной безопасности в стране представляет рост экстремизма. В Конституции РФ и иных законодательных актах устанавливается запрет на создание и деятельность общественных (религиозных) объединений и политических партий, признающих допустимым применение насилия при решении политических задач, а также запрет на осуществление гражданами действий экстремистского характера и предусматриваются различные виды ответственности за экстремистскую деятельность. Органы прокуратуры, регистрирующие органы, органы юстиции и другие органы государственной власти в случае нарушения закона в рамках компетенции обязаны принимать меры по недопущению проявлений экстремистской деятельности, а также выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений экстремистской направленности.

В зависимости от обстоятельств дела эти органы обязаны внести в руководящие органы соответствующего общественного (религиозного) объединения и политической партии представление о недопустимости действий, нарушающих Конституцию РФ и законы России, либо приостановить их деятельность или обратиться в суд с заявлением о ликвидации соответствующего объединения или политической партии.

В соответствии со ст.83 Трудового кодекса, ст.21 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", ст.47 УК РФ, ст.3.11 КоАП РФ лица, занимавшиеся экстремистской деятельностью, по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законодательством, могут по решению суда быть ограничены в поступлении и нахождении на государственной службе, также им может быть запрещено занимать любые другие должности или заниматься определенной деятельностью, в том числе педагогической.

За такие крайние формы проявления экстремизма, как терроризм и террористический акт, организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем, организация преступного сообщества с целью совершения тяжких или особо тяжких преступлений, в том числе экстремистского характера, массовые беспорядки, насильственный захват или удержание власти, вооруженный мятеж, публичные призывы к насильственному захвату власти, насильственному удержанию власти или насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации, возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, унижение национального достоинства, а равно пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности, предусмотрена уголовная ответственность. Кроме этого, совершение любого преступления из экстремистских убеждений, т.е. по мотиву национальной, расовой, религиозной ненависти или вражды, а также из мести за правомерные действия других лиц, рассматривается уголовным законодательством как обстоятельство, отягчающее наказание (ст.63 УК).

Однако имеющийся серьезный потенциал законодательного регулирования противодействия экстремизму не всегда используется эффективно. Одной из причин этого являются имеющиеся пробелы в правовом обеспечении противодействия экстремизму. Отсутствие нормативного определения экстремистской деятельности (экстремизма) вызывает серьезные трудности в привлечении к различным видам ответственности как организаций, так и физических лиц.

Следует отметить, что законодательное регулирование борьбы с экстремизмом может быть обеспечено либо путем создания единого комплексного нормативного правового акта, включающего в себя нормы государственного, административного, уголовного и других отраслей права, либо путем закрепления комплекса согласованных норм в соответствующих законах. Однако соединение в одном акте норм различных отраслей права, несмотря на кажущиеся удобства, повлечет за собой обеднение и неполноту правового регулирования каждой из составляющих. На практике это вызовет постоянные коллизии с отраслевыми законами, в которых эти же проблемы охвачены полнее. Необходимо учитывать и то, что меры уголовной и административной ответственности могут применяться только на основании норм, закрепленных УК или КоАП РФ.

Президентом РФ внесены в Государственную Думу проекты двух федеральных законов - "О противодействии экстремистской деятельности" и "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности".

В проекте первого федерального закона дается определение экстремистской деятельности (экстремизма), закрепляются основные положения государственной политики противодействия ей, устанавливается запрет на осуществление конкретных деяний, образующих в совокупности такую деятельность, подчеркивается значение профилактических мер.

Под экстремистской деятельностью (экстремизмом) понимаются действия, сопряженные с насилием либо совершением иных общественно опасных деяний в целях незаконного изменения конституционного строя, нарушения суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации; действия, направленные на подавление либо наделение незаконными преимуществами отдельных лиц (групп) по признаку расы, национальности, языка, отношения к религии или убеждений; действия по пропаганде идей о необходимости, допустимости, возможности или желательности таких действий, а также пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики запрещенной организации, либо атрибутики или символики, свидетельствующих о принадлежности к такой организации или об осуществляемой ею деятельности, а равно подготовка либо публичные призывы к совершению указанных выше действий и их финансирование.

Основными направлениями противодействия экстремистской деятельности определяются, в частности, выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих проявлению экстремистской деятельности; принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности; выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование правонарушений, являющихся проявлениями экстремистской деятельности; установление законодательством Российской Федерации запрета на осуществление экстремистской деятельности, включая пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики запрещенной организации, либо атрибутики или символики, свидетельствующих о принадлежности к такой организации или об осуществляемой ею деятельности.

Законопроектами устанавливается, что публичные высказывания должностного лица о допустимости (желательности) осуществления экстремистской деятельности, а также непринятие им мер по пресечению экстремистской деятельности являются основанием для привлечения такого лица к ответственности в порядке, предусмотренном законодательством.

Законопроектами предоставляется право государственным органам в рамках их компетенции объявлять руководителям политических партий, общественных (религиозных) объединений, а также гражданам предостережения о недопустимости совершения действий, могущих повлечь за собой экстремистские действия. В случае осуществления общественным (религиозным) объединением экстремистской деятельности, в результате чего причинен вред интересам личности, общества, государства или создана реальная угроза причинения такого вреда, государственные органы вправе приостанавливать деятельность такого общественного (религиозного) объединения до рассмотрения судом заявления о ее ликвидации (запрете). Аналогичные превентивные меры предусмотрены также и в отношении СМИ.

Необходимо специально подчеркнуть, что законопроектами не предусмотрено создание особых органов для борьбы с экстремизмом или наделение существующих органов какими-либо специальными полномочиями. Реализация мер по противодействию экстремизму возлагается на существующие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления в рамках их компетенции.

Учитывая приоритетное значение устранения причин и условий экстремистской деятельности, закрепляется положение о возможности ликвидации по основаниям и в порядке, предусмотренном законодательством, в частности ст.61 ГК РФ, по решению суда юридических лиц, предоставляющих экстремистской организации финансовые средства, объекты собственности, учебную, полиграфическую и материально-техническую базу для осуществления экстремистской деятельности. Кроме этого, в Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" предлагается дополнение, в соответствии с которым к числу сделок, требующих особого контроля, относятся также и сделки, одной из сторон которых выступает экстремистская организация или физическое лицо, привлекаемое к ответственности за экстремистскую деятельность.

Предлагается также комплекс мер по недопущению использования информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования (Интернет) для осуществления экстремистской деятельности.

В Федеральный закон "Об общественных объединениях" и иные федеральные законы вносятся изменения и дополнения, которые направлены на устранение существующего пробела привлечения к ответственности общественных (религиозных) объединений, иных организаций, а также должностных лиц и граждан за экстремистскую деятельность. В этих целях нормативно определяется статус общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, а также уточняется механизм приостановления деятельности общественного объединения до рассмотрения судом заявления о его ликвидации (запрете). В качестве оснований ликвидации объединения или запрета его деятельности в законопроекте называются, в частности, осуществление им действий, направленных на насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.

В целях повышения ответственности общественного объединения за действия своих членов предусматривается, что общественное объединение может быть ликвидировано или его деятельность запрещена и в тех случаях, когда соответствующее общественное объединение публично не заявит о несогласии с публичными высказываниями или действиями руководителя или члена общественного объединения о допустимости или необходимости применения насилия либо совершения иных общественно опасных деяний в целях незаконного изменения конституционного строя, а также о допустимости наделения незаконными преимуществами либо подавления отдельных лиц (групп) по признаку расы, национальности, языка, отношения к религии или убеждений.

Поясню, что процедура ликвидации применяется к общественным (религиозным) объединениям, являющимся юридическими лицами, а запрет деятельности распространяется на те объединения, которые не являются юридическими лицами. Причем ликвидация и запрет могут осуществляться только судом в рамках процедур, установленных гражданским законодательством, в частности в ст.61 ГК РФ.

Как уже указывалось, к лицам, осуществляющим экстремистскую деятельность, по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законодательством, могут применяться такие меры наказания, как дисквалификация и лишение права занимать определенные должности на государственной и муниципальной службе, военной службе и службе в правоохранительных органах либо образовательных учреждениях или заниматься определенной деятельностью. Однако законодательные акты, регулирующие соответствующие виды деятельности, недостаточно полно отражают эти положения. В связи с этим и в целях приведения их в соответствие с КоАП и УК предлагается внести в эти акты ряд дополнений и изменений.

Представляется, что рассмотрение судами заявлений о приостановлении или ликвидации (запрете) общественных (религиозных) объединений и политических партий, а также определение имущественных последствий приостановления или ликвидации (запрет) должны осуществляться в общем порядке, определенном ГПК РСФСР. Установление здесь особой судебной процедуры будет противоречить принципам процессуального законодательства.

Однако анализ действующего ГПК показывает, что вопросы процедуры, в рамках которой суды должны рассматривать вопросы о ликвидации или прекращении деятельности общественных (религиозных) объединений и политических партий, отражены недостаточно полно. В связи с этим в п.3 ст.115 ГПК предлагается указать, что верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции дела о приостановлении деятельности или ликвидации (запрете деятельности) регионального отделения либо иного структурного подразделения политической партии, межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвидации местных и централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Федерации. В свою очередь, Верховный Суд РФ должен рассматривать по первой инстанции дела о приостановлении деятельности или ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений; о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов Федерации; о приостановлении или прекращении деятельности средств массовой информации, распространяемых преимущественно на территориях двух и более субъектов Федерации.

В ст.41 Федерального закона "Об общественных объединениях" предлагается закрепить норму, в соответствии с которой члены и участники экстремистских объединений несут ответственность только за те преступные деяния, в подготовке или совершении которых они участвовали. Однако в действующем УК это положение учтено не в полной мере. Как известно, в российской уголовно-правовой доктрине сговор рассматривается как частный случай соучастия, так как является результатом совместного соглашения соучастников на совершение определенного преступления, которое, так же как и в других формах приготовления, не доводится до конца, прерываясь на стадии создания условий для его совершения. Поэтому в соответствии со ст.30 УК создание организации, приискание соучастников и сговор в целях воспрепятствования реализации гражданами своих законных прав и свобод, совершения бесчинств по мотивам политической, социальной, расовой, национальной или религиозной нетерпимости, а также осуществления публичных призывов к насильственному изменению конституционного строя и возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды оцениваются как приготовление к совершению преступления. Как показывает практика, такие действия образуют приготовление к совершению преступлений, предусмотренных ст.ст.148, 149, 213, 214, 243, 280 и 282 УК. Указанные преступления, за исключением деяния, ответственность за которое установлена в ч.3 ст.213 УК, являются преступлениями небольшой или средней тяжести, и в соответствии с ч.2 ст.30 УК приготовление к ним не влечет уголовной ответственности.

На самом деле создание такой организации или участие в ней представляет повышенную общественную опасность. Лица, объединившиеся для осуществления экстремистской деятельности, являются, по сути, членами организованной группы лиц, заранее объединившимися для совершения преступления (ч.3 ст.35 УК), и должны подлежать уголовному преследованию.

В других правовых концепциях сам по себе сговор рассматривается как оконченное преступление вне зависимости от того, совершили ли участники сговора какое-либо из деяний, указанных в Особенной части УК. Отдельные положения этой правовой теории находят проявление в уголовном законодательстве России (ст.ст.239, 209 УК).

Исходя из этого и учитывая значительную общественную опасность сговора на совершение преступлений экстремистской направленности в УК РФ предлагается новая ст.282 "Организация экстремистского сообщества", в которой устанавливается уголовная ответственность за создание организованной группы для подготовки или совершения по мотивам политической, социальной, расовой, национальной или религиозной нетерпимости преступлений, предусмотренных ст.ст.148, 149, 213, 214, 243, 280 и 282 УК, а также за участие в экстремистском сообществе либо за публичные призывы к экстремистской деятельности.

Для организатора экстремистского сообщества предполагается установить ответственность, в частности в виде штрафа либо лишения свободы на срок от 2 до 4 лет, для участника - в виде штрафа в размере до 100 минимальных размеров оплаты труда.

Эта норма снабжена примечанием, в соответствии с которым лицо, добровольно прекратившее участие в экстремистском сообществе, освобождается от уголовной ответственности, если в его действиях не содержится иного состава преступления.

В целях реализации положений законодательства о запрете общественных (религиозных) объединений предлагается дополнить КоАП ст.20.21, устанавливающей административную ответственность за организацию деятельности запрещенного общественного (религиозного) объединения или участие в такой деятельности.

В проекте федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" устанавливается, что при проведении собраний, митингов, демонстраций, уличных шествий и пикетирования не допускается осуществление экстремистской деятельности. Подчеркивается, что организаторы массовых акций несут ответственность за соблюдение установленных законодательством требований, касающихся порядка проведения массовых акций, недопущения осуществления экстремистской деятельности, а также ее своевременного пресечения. При проведении массовых акций не допускается участие в них экстремистских организаций, использование их символики и атрибутики, а также экстремистских материалов. Участникам массовых акций запрещается иметь при себе оружие (за исключением тех местностей, где ношение холодного оружия является принадлежностью национального костюма), а также предметы, специально изготовленные или приспособленные для причинения вреда здоровью граждан или материального ущерба физическим и юридическим лицам.

Несоблюдение этих условий влечет за собой прекращение массовой акции по требованию представителей органов внутренних дел и ответственность ее организаторов по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законодательством.

В. Михайлов,

кандидат юридических наук, доцент,

заслуженный юрист РФ (г.Москва)

"Российская юстиция", N 7, июль 2002 г.