Пояснительная записка к проекту федерального закона N 211442-3 "О техническом регулировании" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об основах технического регулирования
в Российской Федерации"

Проект федерального закона "Об основах технического регулирования в Российской Федерации" направлен на существенное совершенствование правовых основ установления обязательных требований к продукции и процессам (методам) ее производства, эксплуатации и утилизации, а также на реформирование с учетом требований ВТО сфер стандартизации, подтверждения соответствия, государственного контроля и надзора, регулируемых действующими законами Российской Федерации "О стандартизации", "О сертификации продукции и услуг", "О защите прав потребителей", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О качестве и безопасности пищевых продуктов", "О пожарной безопасности" и другими актами.

Предметом законодательного регулирования являются отношения между юридическими и физическими лицами, государственными органами, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся по поводу установления обязательных технических норм и правил, подтверждения соответствия продукции, процессов (методов) ее производства обязательным требованиям, стандартизации, аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), привлечения к ответственности в случаях несоответствия требованиям технических регламентов и финансирования работ в области технического регулирования.

Устанавливаются также заключительные и переходные положения на семилетний период со дня введения в действие закона.

Существующие в настоящее время элементы систем технического нормирования безопасности и качества продукции и услуг, подтверждения соответствия, государственного контроля и надзора не образуют единую систему взаимоувязанных мер, обеспечивающих создание качественных и безопасных продукции и услуг для граждан и государства. Поэтому их применение недостаточно эффективно и не всегда соответствует современным и перспективным требованиям экономического развития и международным подходам. Существующие технические нормы оказывают неоправданное административное воздействие на деятельность хозяйствующих субъектов.

В частности, по действующему законодательству федеральные органы исполнительной власти наделены излишней самостоятельностью в установлении обязательных требований и осуществлении контроля за их выполнением. Система обязательного подтверждения соответствия (сертификация и декларирование) избыточна в отношении номенклатуры проверяемой продукции и услуг, обязательные требования во многих случаях не соответствуют целям сертификации, имеются нарушения законодательства при проведении сертификации, государственного контроля и надзора.

Законопроект базируется на следующих основных концептуальных положениях.

Требования к продукции разделяются на обязательные, которые устанавливаются техническими регламентами, и добровольные, которые содержатся в стандартах.

Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимальные необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, ядерную и радиационную безопасность, биологическую безопасность, взрывобезопасность, механическую безопасность, пожарную безопасность, промышленную безопасность, термическую безопасность, химическую безопасность, электрическую безопасность, электромагнитную совместимость и единство измерений.

Технический регламент также может предусматривать особые требования к продукции, процессам (методам) производства и эксплуатации, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (например, инвалидов).

Обязательные технические требования могут устанавливаться только федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и решениями Правительства Российской Федерации. Процедура разработки технических регламентов обеспечивает учет общественных потребностей в области установления требований к продукции (мнения предпринимателей и иных заинтересованных лиц), объективность и прозрачность требований, что соответствует положениям документов ВТО.

Изменяются правовые основы и принципы стандартизации в Российской Федерации, национальная система стандартизации, порядок разработки и применения стандартов.

Декларирование и сертификация, как формы подтверждения соответствия, наполняются новым содержанием и устраняют необоснованные препятствия для развития предпринимательской деятельности.

Декларирование соответствия применяется только в случае обязательного подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов. Декларацию о соответствии может принимать изготовитель (продавец) либо на основе собственных доказательств, либо на основе собственных доказательств и доказательств, представленных иными лицами.

Декларация регистрируется в уведомительном порядке.

Сертификация может осуществляться на добровольной основе в системах добровольной сертификации или в обязательном порядке. Добровольная сертификация проводится по инициативе заявителей (изготовителей, исполнителей, продавцов) в целях подтверждения соответствия продукции требованиям, перечень которых определяется договором между заявителем и органом по сертификации. Соответствующие системы добровольной сертификации и знаки соответствия систем добровольной сертификации подлежат государственной регистрации, которая осуществляется в уведомительном порядке.

Обязательная сертификация проводится в случаях и в порядке, предусмотренных техническими регламентами.

В случае проведения обязательного подтверждения соответствия продукция маркируется единым национальным знаком обращения на рынке.

Проектом закона устанавливается ответственность и процедуры, применяемые в случаях несоответствия требованиям технических регламентов. Вводятся положения о принудительном отзыве продукции.

Повышается ответственность и стимулы предприятий по соблюдению обязательных требований безопасности - предусмотрены новые для российского законодательства процедуры, направленные на ограничение возможного ущерба в случае выпуска на рынок опасной продукции. Ответственность предприятий в случае фактического нарушения технических регламентов существенно усиливается, причем наиболее жесткие формы имущественной ответственности предполагается применять только в судебном порядке.

Законопроект отвечает основным направлениям внутренней и внешней политики государства в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2002 году.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "Об основах технического регулирования
в Российской Федерации"

 1. Расходы бюджета

 2. Предполагаемый экономический эффект

 3. Выводы

1. Расходы бюджета

Статьей 47 проекта федерального закона "Об основах технического регулирования в Российской Федерации" предусматривается финансирование за счет средств федерального бюджета следующих расходов:

на проведение на федеральном уровне государственного контроля (надзора);

на формирование и ведение Федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов;

на создание и реализацию программы разработки технических регламентов и программы разработки национальных стандартов, предусмотренных пунктом 7 статьи 10 и пунктом 1 статьи 17 настоящего проекта федерального закона, а также на проведение экспертизы отдельных проектов технических регламентов и национальных стандартов;

на разработку общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации;

на уплату взносов международным организациям по стандартизации.

В связи с принятием законопроекта не потребуется разработка всех технических норм и нормативов, а будут использованы частично нормы и нормативы, содержащиеся в действующих государственных стандартах и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти.

Расходы на реализацию мероприятий, намеченных в проекте, существенно сокращаются, поскольку для разработки технических регламентов будут задействованы средства действующих программ совершенствования нормативных требований, реализуемых федеральными органами исполнительной власти в соответствии с компетенцией и использованы международные стандарты в качестве основы для разработки технических регламентов.

Имеется задел по гармонизации государственных стандартов с международными, а также в создании информационной системы в области технического регулирования. Реализуется программа мер по выполнению соглашений по техническим барьерам в торговле и санитарным и фито-санитарным мерам в рамках процесса присоединения Российской Федерации к ВТО.

Существует сеть органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) с их материально-технической базой.

Подготовлены кадры и имеются специалисты в области стандартизации и сертификации.

Для реформирования системы технического регулирования в соответствии с проектом закона потребуются следующие расходы:

- финансирование разработки в приоритетном порядке до 1000 документов, включая проведение их экспертизы - около 350 миллионов рублей на срок до 7 лет, то есть 50 миллионов рублей на год;

- осуществление в полном объеме государственного контроля и надзора на рынке только за счет средств федерального бюджета потребует дополнительно не менее 600 миллионов рублей в год;

- проведение испытаний (исследований, экспертизы) продукции, подвергаемой государственному контролю и надзору, только за счет средств федерального бюджета - дополнительно 600 миллионов рублей в год;

- формирование и ведение Федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов - 30 млн. рублей в год.

Уплата взносов в международные организации по стандартизации не потребует дополнительных расходов в связи с принятием проекта закона.

Итого по предварительным экспертным оценкам приведенных расходов потребуется для реализации закона около 1280 миллионов рублей в год.

2. Предполагаемый экономический эффект

А. Переход на обязательное подтверждение соответствия в основном через декларирование соответствия и существенное уменьшение работ по обязательной сертификации, предусмотренное в рамках реализации данного законопроекта, позволят обеспечить возвращение в хозяйственный оборот средств, ежегодно отвлекаемых производителями на обязательную сертификацию.

Средняя стоимость сертификата продукции, которая не является технически сложной - 9 тысяч рублей (для технически сложных изделий эта сумма может быть выше в 20-30 раз). Количество выдаваемых сертификатов ежегодно составляет около 500 тысяч в год. Таким образом, затраты предпринимателей на сертификацию ежегодно составляют 4,5 миллиарда рублей. Сокращение номенклатуры продукции (товаров) работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации, позволит высвободить и направить в производство не менее 3 миллиардов рублей.

Кроме того, по экспертным оценкам независимых исследователей, 10% средств, направляемых на сертификацию, - 450 млн. рублей в год (4,5 млрд.руб. х 10%), находятся в теневом обороте (взятки, покупка сертификатов и др.). Принятие законопроекта позволит вывести эти суммы из теневого оборота.

Все это экономит около 3,5 млрд. рублей в год.

Б. Финансирование государственного контроля (надзора) за счет средств федерального бюджета позволит субъектам предпринимательской деятельности уменьшить свои расходы на 1,2 млрд. рублей в год.

В. Повышение степени упорядоченности и прозрачности законодательства будет способствовать более эффективному его применению и уменьшит масштабы уклонения от его исполнения. Точной обобщенной оценки дать, в данном случае, не представляется возможным, однако экономический эффект, в том числе и для федерального бюджета, может быть весьма заметным.

Так, например, длительная процедура сертификации для такой быстро оборачиваемой продукции как мобильные телефоны (срок обновления моделей - 6 месяцев, срок сертификации - 4 месяца) является причиной ввоза данной продукции без таможенного оформления, что по оценкам независимых экспертов означает потери бюджета до 30 млн. долларов США ежегодно.

Г. Гармонизация законодательства в области технических требований и оценки соответствия приведет к дополнительному экономическому эффекту, который должен выразиться в увеличении темпов экономического роста в целом.

Этот эффект может быть получен в результате:

- увеличения объема реализуемой продукции работ и услуг в связи с проведением политики по сбалансированному применению декларирования и обязательной сертификации;

- ускорения оборачиваемости капитала за счет снижения себестоимости продукции, работ и услуг в результате проведения мероприятий, предусмотренных законопроектом;

- повышения конкурентоспособности продукции, работ и услуг за счет модернизации производства на основе современных технологий в результате выполнения требований, предъявляемых системой технического регулирования;

- повышения инвестиционной привлекательности национальной экономики;

- сокращения расходов за счет исключения дублирования функций органов государственного контроля (надзора) и устранения избыточности государственного регулирования, обусловленных действующими громоздкими и нерациональными требованиями и процедурами;

- активизации разработки новой продукции за счет устранения устаревших обязательных требований стандартов;

- снижения себестоимости продукции и соответственно цен и затрат потребителей, вызывающих дополнительные социальные проблемы;

- развития добровольной сертификации, как инструмента конкурентной борьбы;

- укрепления собственных испытательных лабораторий хозяйствующих субъектов, повышения ответственности предпринимателей;

- повышения эффективности реального контроля за соблюдением требований безопасности.

Также разработка технических регламентов приведет к снижению количества нормативных документов в области технических требований к продукции - оценочно в 40 раз, что соответственно снизит издержки предприятий.

Доступ на международный рынок продукции, работ и услуг, обеспеченный мероприятиями по реализации законопроекта, так же увеличит экспортный товарооборот и соответственно повлияет на ускорение оборачиваемости капитала.

В России еще не наработана статистика и нет методики определения экономической эффективности таких мероприятий как гармонизация в сфере технического регулирования.

Опыт других стран показывает, что в этом случае наблюдается значительный экономический эффект. Например, для стран - членов АТЭС эффект от проведения согласованной политики в области технической гармонизации, стандартизации и оценки соответствия составляет в среднем 0,26% от валового внутреннего продукта стран-членов АТЭС.

По мнению независимых экспертов, применительно к России при текущем уровне развития и гармонизации технического регулирования этот коэффициент может составить 0,1% в первые три года проведения реформирования систем стандартизации и сертификации, 0,15% - 4-ый год и в последующие годы - 0,2%.

Для определения суммы предполагаемого эффекта от реализации законопроекта предполагалось, что темпы роста ВВП до 2010 года составят 5-6% в год (в 2002 г. - 4%), использовались также предварительные данные по объему ВВП за 2001 год - 9,04 трлн.руб. В силу большей инерционности российской экономики используемые для расчетов показатели ВВП были снижены на 50%.

Итак, эффект составит*: 2003-2005 гг. - 4,5-5,5 млрд. рублей в год, 2006 г. - около 9 млрд.руб., 2007-2009 гг. - 12-13,5 млрд. рублей в год.

3. Выводы

При условии реализации законопроекта в течение 7 лет экономический эффект может быть следующим**

млрд. рублей

	1 год	2 год	3 год	4 год	5 год	6 год	7 год
Расходы бюджета	1,3	1,3	1,3	1,3	1,3	1,3	1,3
Эффект от сокращения сферы обязательной сертификации (А)	3,5	3,5	3,5	3,5	3,5	3,5	3,5
Эффект от гармонизации законодательства в области технических требований и оценки соответствия (Г)	4,5	5	5,5	9	12	13	13,5
Баланс (А - расходы бюджета)	2,2	2,2	2,2	2,2	2,2	2,2	2,2
Баланс (А + Г - расходы бюджета)	6,7	7,2	7,7	11,2	14,2	15,2	15,7

Достаточно высокий показатель экономического эффекта от реализации законопроекта, обусловлен тем, что самые весомые начальные вложения в дело технического регулирования в России уже сделаны.

______________________________

* Расчетная формула: Д = К х ВВП, где Д - предполагаемый доход от реализации законопроекта; К - коэффициент, показывающий долю дохода от проведения согласованной политики в области технической гармонизации в валовом внутреннем продукте; ВВП - внутренний валовой продукт.

** Распределение по отдельным годам бюджетных расходов и объема эффекта от сокращения сферы обязательной сертификации будут зависеть от хода реализации программы Правительства Российской Федерации по разработке технических регламентов и действий Правительства Российской Федерации по сокращению перечня отдельных видов продукции, процессов (методов) производства, эксплуатации и утилизации, в отношении которых применяется форма обязательной сертификации, предусмотренных положениями статьи 47 данного законопроекта.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих изменению в связи
с принятием проекта федерального закона "Об основах технического
регулирования в Российской Федерации"

Федеральный закон от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" ("Ведомости СНД и ВС РФ", 09.04.1992, N 15, ст.766)

Федеральный закон от 10 июня 1993 г. N 5151-1 "О сертификации продукции и услуг" ("Ведомости СНД и ВС РФ", 01.07.1993, N 26, ст.966)

Федеральный закон от 10 июня 1993 г. N 5154-1 "О стандартизации" ("Ведомости СНД и ВС РФ", 24.06.1993, N 25, ст.917)

Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. N 4871-1 "Об обеспечении единства измерений" ("Ведомости СНД и ВС РФ", 10.06.1993, N 23, ст.811)

Федеральный закон от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 41, ст.8220-8235)

Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 48, ст.4553)

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 14, ст.1650)

Федеральный закон от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" ("Ведомости СНД и ВС РФ", 17.06.1993, N 24, ст.857)

Федеральный закон от 6 августа 1993 г. N 5605-1 "О селекционных достижениях" ("Ведомости СНД и ВС РФ", 09.09.1993, N 36, ст.1436)

Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 29, ст.3702)

Федеральный закон от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 30, ст.2864)

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 30, ст.3588)

Федеральный закон от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 29, ст.3510)

Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 12, ст.1383)

Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 5, ст.610)

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 35, ст.3649)

Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 1, ст.3)

Федеральный закон от 3 августа 1995 г. N 123-ФЗ "О племенном животноводстве" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 32, ст.3199)

Федеральный закон от 20 февраля 1992 г. N 2383-1 "О товарных биржах и биржевой торговле" ("Ведомости СНД и ВС РФ", 07.05.1992, N 18, ст.961)

Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 34, ст.3540)

Федеральный закон от 20 августа 1993 г. N 5663-1 "О космической деятельности" ("Российская газета", N 186, 06.10.1993.)

Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 49, ст.5491)

Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 51, ст.5681)

Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (Собрание законодательства Российской Федерации 1995, N 50, ст.4873)

Федеральный закон от 16 февраля 1995 г. N 15-ФЗ "О связи" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 8, ст.600)

Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. N 5221-1 ("Ведомости СНД Российской Федерации и ВС Российской Федерации" от 05.08.1993, N 31,ст.1224)

Федеральный закон от 4 июля 1996 г. N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 28, ст.3347)

Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 35, ст.4137)

Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 48, ст.4552)

Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 8, ст.609)

Федеральный закон от 25 августа 1995 г. N 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 35, ст.3505)

Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 48, ст.4556)

Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 1, ст.2)

Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 3, ст.146)

Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ "Об энергосбережении" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 15, ст.1551)

Федеральный закон от 20 июня 1996 г. N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 26, ст.3033)

Федеральный закон от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 28, ст.3348)

"Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья населения" N 5487-1, утвержденные Верховным Советом Российской Федерации 22 июля 1993 г. (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 33, ст.1318)

Федеральный закон от 17 декабря 1997 г. N 149-ФЗ "О семеноводстве" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 51, ст.5715)

Федеральный закон от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 25, ст.2343)

Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 2-ФЗ "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 2, ст.218)

Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 2, ст.219)

Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 2, ст.226)

Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 13, ст.1463)

Федеральный закон от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 26, ст.3006)

Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 29, ст.3399)

Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 30, ст.3609)

Федеральный закон от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 42, ст.3923)

Федеральный закон от 5 декабря 1998 г. N 183-ФЗ "О государственном контроле за качеством и рациональным использовании зерна и продуктов его переработки" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 49, ст.5970)

Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 38, ст.4736)

Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 14, ст.1667)

Федеральный закон от 24 мая 1999 г. N 100-ФЗ "Об инженерно-технической системе агропромышленного комплекса" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 22, ст.2671)

Федеральный закон от 2 января N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 2, ст.150)

Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 18, ст.2222)