Определение надлежащего ответчика по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями государственных органов (Д.А. Шубин, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 2, февраль 2002 г.)

Определение надлежащего ответчика по искам
о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями
и действиями государственных органов

В Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации N 10, 2001 г. на с. 23-24 в разделе "Ответы на вопросы" опубликован ответ на вопрос о том, какой орган должен выступать в суде от имени казны Российской Федерации по делам о взыскании денежных средств за ее счет. Вопрос возник в связи со вступлением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (п.10 ст.158).

Ответ был подготовлен отделом работы с законодательством ВС РФ и утвержден Постановлением Президиума ВС РФ 4 июля 2001 г. Очевидно, что он отражает мнение, совпадающее с правовой позицией Президиума ВС РФ.

В ответе содержатся ссылки на ст.1069-1071 ГК РФ, а также на приказ Минфина России от 12 февраля 1998 г. N 26, в соответствии с которыми на управления федерального казначейства Минфина России по республикам (кроме Республики Татарстан), краям, областям, автономным областям, округам и г. Санкт-Петербургу возложены организация и ведение в судах дел от имени казны Российской Федерации на основании доверенности Минфина России.

В ответе сделаны следующие выводы:

"По делам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации от ее имени должно выступать Министерство финансов Российской Федерации в лице Главного управления федерального казначейства"... "Кроме того, при решении данного вопроса следует учитывать следующее. Бюджетным кодексом Российской Федерации регулируются правоотношения между субъектами этих правоотношений в процессе становления проектов бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней (статья 1 Кодекса). Поскольку физические лица в перечне участников бюджетного процесса, приведенном в статье 152, не указаны, они не являются таковыми и нормы БК РФ к правоотношениям, в которых одной из сторон выступают граждане, не применимы".

Несмотря на то что в ответе говорится о физических лицах, очевидно, что эта правовая позиция применима и к юридическим лицам, которым был причинен вред государственными органами.

По нашему мнению, указанные выше выводы неправильные.

Для того чтобы разобраться в вопросе о надлежащем ответчике, рассмотрим следующую ситуацию. Допустим, что незаконными действиями таможенного и (или) налогового органа организации (или гражданину) причинен вред (убыток). Непосредственные причинители вреда - таможенный пост и налоговая инспекция.

Попробуем на основе действующих законодательных актов установить, какой орган (лицо) следует привлечь в качестве ответчика в суд.

В соответствии со ст.53 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Согласно п.1 ст.455 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) таможенные органы Российской Федерации несут ответственность за убытки или вред, причиненные лицам и их имуществу вследствие своих неправомерных решений, действий или бездействия, а равно неправомерных решений, действий или бездействия своих должностных лиц и иных работников при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей. Убытки или вред возмещаются на общих основаниях в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Таким образом, как следует из ТК РФ, вред (убыток) должен возмещаться на общих основаниях. Особый порядок возмещения вреда (убытка) таможенным законодательством не установлен.

Рассмотрим другие законодательные акты, в которых установлены общие основания возмещения убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) государственных органов.

Статьей 35 НК РФ установлено, что налоговые и таможенные органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей.

Причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном НК РФ и иными федеральными законами.

Отметим, что ни в НК РФ, ни в ТК РФ не установлен специальный порядок возмещения убытка, в НК РФ содержится только ссылка на иные федеральные законы.

В соответствии с п.3 ст.2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (в том числе, к налоговым и другим финансовым и административным отношениям), гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Ни ТК РФ, ни НК РФ порядок возмещения вреда не регулируют, отсылая к другим законодательным актам.

Согласно ст.8 ГК РФ причинение вреда другому лицу - одно из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. Обязательства вследствие причинения вреда в результате незаконных действий государственного органа являются одним из видов внедоговорных обязательств, регулируемых гражданским законодательством. Названные обязательства возникают между лицами, не состоящими в договорных отношениях (деликт). В таком обязательстве потерпевший выступает в качестве кредитора, а причинитель - должника.

Таким образом, в этих случаях следует применять гражданское законодательство.

Гражданским кодексом Российской Федерации предусмотрен порядок возмещения убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) государственных органов.

В соответствии со ст.16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому документу акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Указанная статья ГК РФ содержит ответ на вопрос о том, кто является ответчиком при предъявлении иска о взыскании убытков. Надлежащим ответчиком является Российская Федерация, а не тот государственный орган (в данном случае - таможенный пост и налоговая инспекция), который непосредственно причинил вред. Однако в ст.16 ГК РФ не указано, какое лицо должно представлять интересы Российской Федерации в суде, кого привлекать в качестве ответчика.

Статьей 1069 ГК РФ установлена ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому документу акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Вполне ясно, за чей счет возмещается причиненный вред - за счет казны РФ, субъекта РФ или муниципального образования. В рассматриваемом случае вред (убыток) возмещается за счет федерального бюджета.

Статьей 1071 ГК РФ установлены органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет.

В случаях, когда причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п.3 ст.125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

В совместном Постановлении Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" даны следующие разъяснения:

"Пункт 2. В случаях, когда разрешаемый судом спор вытекает из налоговых или других финансовых и административных правоотношений, следует учитывать, что гражданское законодательство может быть применено к указанным правонарушениям только при условии, что это предусмотрено законодательством. В названных случаях гражданами и юридическими лицами на основании статей 15 и 16 ГК РФ могут быть предъявлены требования о возмещении убытков, вызванных в том числе необоснованным взиманием экономических (финансовых) санкций".

"Пункт 12. В случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну".

Указанные разъяснения двух высших судебных органов были даны до вступления в силу БК РФ, когда соответствующим финансовым органом являлся Минфин России. Однако Минфин России, как правило, заявлял в суде, что надлежащим ответчиком является не он, а Главное управление федерального казначейства (либо его управления). Например, согласно Постановлению ФАС Уральского округа от 16 сентября 1999 г. по делу N Ф09-1194/99-ГК, убытки были взысканы с Минфина России в лице Управления федерального казначейства по Свердловской области.

Ситуация изменилась после вступления в силу с 1 января 2000 г. БК РФ, в соответствии с п.10 ст.158 которого главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности. Выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета.

Таким образом, БК РФ установлены иные, нежели это следует из ГК РФ, лица - ответчики по искам о возмещении вреда.

Отметим, что приказ Минфина России от 12 февраля 1998 г. N 26 не является законодательным актом, устанавливающим, какое лицо должно выступать в суде от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда. Кроме того, он был принят до вступления в силу БК РФ, с введением которого регулирование рассматриваемых правоотношений изменилось.

Вывод о том, что БК РФ содержит нормы права, которые регулируют исключительно бюджетные правоотношения, по нашему мнению, не правильный. Правовой анализ п.10 ст.158 БК РФ позволяет сделать вывод о том, что законодатель действительно включил в БК РФ нормы права, которые не регулируют отношения между субъектами бюджетных правоотношений, однако это не значит, что эти нормы права не должны применяться.

Как следует из преамбулы, БК РФ служит целям финансового регулирования. Согласно ст.6 БК РФ бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В связи с этим можно предположить, что законодатель включил в п.10 ст.158 БК РФ нормы права для удобства правоприменителей. Определенная логика в этом есть, так как взыскание убытков с Российской Федерации непосредственно ведет к расходованию средств федерального бюджета.

Конкуренция же норм ГК РФ и БК РФ должна быть разрешена в пользу БК РФ, так как этот законодательный акт принят позднее. Таким образом, воля законодателя нашла отражение именно в БК РФ.

В связи с этим можно сделать вывод о том, что с 1 января 2000 г. лицо, представляющее интересы Российской Федерации (ответчика) по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов, должно устанавливаться на основании п.10 ст.158 БК РФ.

В рассмотренном примере ГТК России является ответчиком в случае, когда вред причинен таможенным постом, а МНС России - ответчиком, когда вред причинен налоговой инспекцией.

Указанный вывод подтверждается:

судебной арбитражной практикой (Постановление Президиума ВАС РФ от 13 марта 2001 г. N 1092/01, а также Постановления ФАС Северо-Западного округа от 29 января 2001 г. по делу N А26-222/00-02-02/15 и от 12 марта 2001 г. по делу N 56-27018/00);

правилами взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета (утверждены Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143);

правилами организации работы Минфина России и территориальных органов федерального казначейства Минфина России по взысканию на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета (утверждены приказом Минфина России от 15 мая 2001 г. N 36н).

Д.А. Шубин,

юрист, адвокатская фирма "ЮСТИНА"

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 2, февраль 2002 г.