Формирование института полномочного представителя Правительства в высших судах (В. Сивицкий, "Российская юстиция", N 2, февраль 2002 г.)

Формирование института полномочного
представителя Правительства в высших судах

Правительство РФ постановлением от 26 июля 2001 г. установило, что координацию деятельности по представлению его интересов в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ осуществляет полномочный представитель Правительства РФ. Таким образом, определено одно должностное лицо, которое - в качестве основной своей служебной функции - представляет интересы исполнительного органа государственной власти России сразу во всех высших судах.

Проследим в общих чертах, как формировался этот институт. 9 ноября 1998 г. постановлением Правительства было образовано Полномочное представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании и Конституционном Суде РФ. Сначала его возглавил - по должности - руководитель Аппарата Правительства, а заместителем руководителя Полномочного представительства стал, опять же по должности, Министр юстиции РФ. Вскоре, однако, было определено, что руководителем Полномочного представительства по должности является Министр юстиции. Помимо руководителя (и заместителя) основными должностными лицами Полномочного представительства были впервые определенные в системе государственных должностей России полномочные представители Правительства, соответственно, в Государственной Думе, в Совете Федерации и в Конституционном Суде РФ. Последним становился по должности один из заместителей Министра юстиции. В его обязанности входило координировать деятельность представителей федеральных органов исполнительной власти по представлению ими интересов Правительства в Конституционном Суде РФ. В состав Полномочного представительства входили также статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти и иные лица, включенные в его состав Правительством РФ.

27 февраля 1999 г. Правительство утвердило Положение о Полномочном представительстве Правительства в Федеральном Собрании и Конституционном Суде РФ. В нем закреплялось, применительно к полномочному представителю в Конституционном Суде РФ, что последний представляет сторону Правительства в случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации"; согласовывает проекты обращений Правительства в Конституционный Суд РФ; вносит на заседании Конституционного Суда РФ необходимые уточнения и изменения в позицию Правительства, изложенную в его обращении в Конституционный Суд РФ; отзывает это обращение в соответствии с поручением Председателя Правительства до начала рассмотрения дела; координирует деятельность лиц, назначенных представителями Правительства для участия в рассмотрении Конституционным Судом РФ конкретных дел; вносит в необходимых случаях в Правительство предложения о мерах по обеспечению исполнения решений Конституционного Суда РФ, в том числе о необходимости внесения изменений в законодательство, и так далее. Ему было предоставлено право истребовать у федеральных органов исполнительной власти, государственных учреждений и организаций материалы и информацию, необходимые при подготовке к слушанию в Конституционном Суде РФ.

Полномочное представительство было специфическим коллегиальным образованием, очевидно, призванным упорядочить, скоординировать деятельность всех лиц, представляющих федеральную исполнительную власть в законодательной и судебной власти. Недаром в него входили все статс-секретари как лица, отвечающие за работу с законодателем в конкретных ведомствах. Акцент работы Полномочного представительства делался именно на защите интересов Правительства в Федеральном Собрании. Что касается работы в Конституционном Суде РФ, то вряд ли можно назвать ее активной. Судя по решениям Конституционного Суда РФ, на этом этапе полномочный представитель Правительства участвовал в заседаниях Конституционного Суда РФ только один раз.

1 февраля 2000 г. на основании постановления Правительства деятельность Полномочного представительства была прекращена. Утверждалось Положение о полномочных представителях Правительства в палатах Федерального Собрания, которые действовали уже вне Представительства как коллегиального органа. В то же время должность полномочного представителя в Конституционном Суде РФ сохранилась, однако, поскольку Положение о Полномочном представительстве Правительства в Федеральном Собрании и Конституционном Суде РФ было отменено, стало неясным, каковы пределы его компетенции. Эта неопределенность, кстати, сохраняется и по сей день.

12 марта 2001 г. издано постановление Правительства о полномочном представителе Правительства в Конституционном Суде РФ. Оно, по существу, ничего не изменило в функциях полномочного представителя, но решило существенную организационную проблему. Если раньше полномочным представителем являлся по должности заместитель Министра юстиции, которому в силу большой загруженности, естественно, было сложно сосредоточиться на представительстве в Конституционном Суде РФ, то теперь для выполнения этих функций назначается специальное должностное лицо. Кроме того, организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности полномочного представителя возлагалось на Аппарат Правительства, а не на Минюст России.

26 июля 2001 г., как отмечалось, учреждена новая должность - полномочный представитель Правительства в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ. В связи с этим возникает вопрос - зачем потребовалось наделять одно должностное лицо функциями по обеспечению представительства сразу во всех высших судах? А если это правильное решение, почему бы Президенту и Государственной Думе не учредить, последовав примеру Правительства, должность, обеспечивающую представление их интересов во всех высших судах?

Однако абсолютных параллелей здесь проводить нельзя. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, поэтому на его представителя в Конституционном Суде РФ возлагаются функции не только по "обслуживанию" интересов самого Президента РФ, но и по способствованию ему в выполнении этой функции посредством конституционного правосудия. Это большой массив работы, поэтому "переключаться" с нее на работу с другими судами было бы сложно. Что касается Государственной Думы, то, если сопоставить количество законов федерального уровня и количество постановлений Правительства, являющихся предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, сравнение, конечно, будет в пользу законов (другое дело, что защита интересов Правительства может требовать участия его представителя и при рассмотрении дел о проверке конституционности законов - но об этом будет сказано позднее). Кроме того, акты Государственной Думы, в отличие от актов Правительства, становятся предметом судебного разбирательства чаще всего именно в Конституционном Суде РФ. Наконец, Государственная Дума значительно чаще Правительства - по крайней мере, пока - выступает инициатором конституционного спора.

Существует большая вероятность "перетекания" дел, в которых затрагиваются интересы Правительства, из сферы арбитражного или общеюрисдикционного производства в конституционное - например, Правительство, проиграв дело в Верховном Суде РФ или в Высшем Арбитражном Суде РФ, может обжаловать в Конституционный Суд РФ то положение закона, которое "помешало" вынесению решения в его пользу. Логично, чтобы эти функции выполнял один юрист, задача которого - отстаивать интересы Правительства во всех судах (возможно, именно потому, что подобного единства обеспечения интересов Правительства в судах не было, Правительство редко обращалось к конституционному правосудию как средству обеспечения своих интересов). В конце концов, практика конституционного правосудия знает немало примеров, когда адвокаты, проиграв дело в судах общей юрисдикции или арбитражных судах, пройдя все их инстанции, успешно решали свою проблему в Конституционном Суде РФ.

Возникает вопрос: а правильно ли в таком случае наделять полномочного представителя таким статусом только в высших судах, а не во всех судах судебной системы? В принципе, логика в этом есть. Согласно ст.24 АПК РФ и ст.116 ГПК РСФСР именно Высший Арбитражный Суд РФ и Верховный Суд РФ рассматривают дела об оспаривании или признании недействительными ненормативных актов Правительства, а также (Высший Арбитражный Суд РФ) экономические споры между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами Федерации, в которых экономические интересы России, в силу своих конституционных функций, может представлять именно Правительство (если не возложит эту задачу на какое-либо ведомство). То есть если Правительству приходится защищаться в судебном споре, то "линия обороны" может проходить только через высшие суды.

А если Правительство выступает не в качестве ответчика, а в качестве истца? Но может ли оно выступать в таком качестве? Думается, что по экономическим спорам с субъектами Федерации, в принципе, может. Но они все равно рассматриваются в Высшем Арбитражном Суде РФ, так что проблемы здесь не возникнет. Не требуют, очевидно, участия полномочного представительства небольшие споры имущественного характера, не связанные с защитой общественных интересов, - например, о непоставке канцтоваров для непосредственных нужд Правительства.

Что касается обращений в суд по иным основаниям, то здесь от имени федеральной исполнительной власти в защиту интересов, охрана которых находится в ее ведении, действуют соответствующие ведомства. Например, согласно ст.14 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство осуществляет управление федеральной собственностью, но при этом согласно Положению о Министерстве природных ресурсов РФ от 25 сентября 2000 г. именно это ведомство в пределах своей компетенции имеет право предъявлять в суд общей юрисдикции и арбитражный суд иски о возмещении ущерба (вреда), причиненного водным объектам, лесному фонду (а указанные объекты находятся в абсолютном большинстве в федеральной собственности).

Экономические интересы, относящиеся к компетенции Правительства, в качестве истца защищают в судах и Министерство по налогам и сборам, и Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, и так далее - каждый в своей сфере. Хотя любое такое судебное дело может дойти до Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, полномочный представитель Правительства в высших судах, согласно буквальному смыслу акта, определяющего его статус, не имеет возможности координировать деятельность представителей исполнительной власти в иных судах, кроме высших. Думается, что скорее всего такое положение дел будет устранено либо правоприменительной практикой, либо правовым регулированием.

Здесь возникает еще одна проблема - кто такой полномочный представитель: организатор, координатор работы представителей от ведомств в интересах Правительства или активный участник непосредственно процессуальных действий. Строго говоря, его функция определена как координация. Чтобы понять, чью деятельность он, собственно, координирует, надо обратиться к постановлению Правительства РФ от 12 августа 1994 г. о порядке назначения представителей интересов Правительства РФ в судах. Согласно ему в качестве представителей интересов Правительства в судах в случаях предъявления к нему исковых или иных требований (заметим, не при предъявлении требований самим Правительством) назначаются на основании распоряжения Правительства (поручения первого заместителя, заместителя Председателя Правительства) соответствующему федеральному органу исполнительной власти должностные лица указанных органов. Полномочия представителя должны быть указаны в доверенности, выданной за подписью руководителя (заместителя руководителя) соответствующего федерального органа исполнительной власти и оформленной согласно законодательству.

В то же время очевидно, что помимо координации предполагается и непосредственное участие полномочного представителя Правительства в процессах - это следует из самого названия должности. Оно, однако, должно быть урегулировано более тщательно, в частности, с точки зрения объема полномочий. Пока это не сделано, строго говоря, его права при участии в процессе должны определяться доверенностью, выдаваемой Правительством.

Необязательно представление интересов Правительства сопряжено именно с участием в споре в качестве стороны. Например, нередко в заседании Конституционного Суда РФ участвуют представители органов, не являющихся стороной по делу, но заинтересованных в результате рассмотрения. Так, если рассматриваемый федеральный закон затрагивает интересы исполнительной власти, то на заседание приглашаются представители соответствующего ведомства.

Такие представители органов государственной власти не имеют четкого процессуального статуса. Более того, они не определяются официально как участники процесса. Но, тем не менее, эти субъекты имеют в процессе определенные права и обязанности, т.е. фактически являются участниками процесса. В решениях Конституционного Суда РФ они обычно определяются как "приглашенные в заседание представители" (органов). В тексте Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" их присутствие обосновывается положением ч.2 ст.49 о праве судьи-докладчика и председательствующего определять круг лиц, подлежащих приглашению и вызову в заседание. Фактически приглашение направляется органу в целом, который сам определяет своих представителей. Отмечу, что, поскольку они не являются представителями сторон, то могут и не иметь научной степени. Необходимо обратить внимание и на то, что полномочный представитель Правительства в Конституционном Суде РФ наделен правом координировать деятельность представителей федеральных органов исполнительной власти и в том случае, если они не выступают в качестве стороны в процессе.

Таким образом, сфера деятельности полномочного представителя Правительства в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ достаточно обширна. Только практика покажет, насколько плодотворной была идея о создании подобной должности. Но в любом случае формирование этого института требует усовершенствования его нормативной базы.

В. Сивицкий,

кандидат юридических наук (г. Москва)

"Российская юстиция", N 2, февраль 2002 г.