Некоторые вопросы толкования закона и Конституции в Республике Казахстан (Е.Б. Абдрасулов, "Журнал российского права", N 2, февраль 2002 г.)

Некоторые вопросы толкования закона и Конституции в Республике Казахстан

Толкование закона и Конституции неразрывно связано с процессуальными формами или процедурами, фактически обеспечивающими режим законности. При их четком соблюдении субъектами толкования создаются необходимые предпосылки для того, чтобы правовые нормы, а тем более конституционные, выполнялись всеми и повсеместно. Под процедурами толкования правовых норм следует понимать совершение определенным субъектом совокупности действий в строгом наборе, последовательности и системе, соответствующим образом оформленных и доведенных до сведения адресатов правовых предписаний*(1).

Отмечая положительные стороны данного определения, следует добавить, что процедура толкования - это не только простая совокупность действий, а зачастую законодательно оформленная, если не прямо, то, например, через обеспечение каузальной интерпретации норм закона и конституции в процессе осуществления различных функций конституционного контроля.

Данный процесс законодательно регулируется, за исключением некоторых стран, где такие действия производятся на основе опыта прецедентного права. Скажем, Конституция США прямо не регулирует вопросы об установлении соответствия законов, иных нормативных актов Конституции государства. Нет даже прямого положения о том, кто является официальным субъектом толкования Конституции США. Но в деле "Мэрбери против Мэдисона" (1803) Верховный Суд в лице его председателя Джона Маршалла снабдил вводимую практику надзора за конституционностью законов рядом новых доводов и логических умозаключений. И пришел к выводу, что поскольку законы США издаются во исполнение Конституции, а судьи дают присягу защищать ее, то они вправе объявлять недействительным любой законодательный акт, который, по их мнению, противоречит Конституции*(2). Поэтому здесь сложилась своеобразная процедура толкования закона и конституции, не урегулированная законодательством.

Когда речь идет о процедуре толкования закона и конституции, имеющей, естественно, свои стадии, надо иметь в виду действия официальных органов по уяснению и разъяснению их содержания, смысла. Эти действия имеют, как правило, свою форму, относительно ограничены законодательством и одновременно предполагают значительную самостоятельность субъектов толкования в выборе целей, методов и средств. Стадии толкования закона и конституции присутствуют и при неофициальном толковании, так как любой его субъект первоначально устанавливает неопределенности в понимании положений правовых законодательных норм. Затем наступает стадия праворазъяснительной работы в средствах массовой информации, различных комментариях, научных трудах и т.д.

Однако данными стадиями, в отличие от неофициального толкования, деятельность официальных органов, осуществляющих толкование, далеко не исчерпывается. Оно осуществляется через определенную процедуру в том или ином государственном органе. У нас в республике эта функция возложена на Конституционный Совет. Проблема в другом: официальное толкование закона, за исключением Основного закона республики, законодательно не урегулировано.

В Законе Республики Казахстан "О нормативных правовых актах" повторяется статья Конституции о том, что официальное ее толкование дает Конституционный Совет, но нет ни слова об официальном толковании законов, хотя в п.2 ст.45 говорится об официальном толковании подзаконных актов. По-видимому, законодатель решил, что если Конституционный Совет рассматривает принятые Парламентом законы в смысле их соответствия Конституции, то этого уже вполне достаточно. Но тогда речь будет идти о каузальном толковании закона. А как быть в случае неопределенности понимания норм закона, особенно его соответствия конституции, когда требуется разъяснить существо нормативных законодательных норм, а законодатель не смог найти единственную форму выражения мысли, которая была бы в равной мере доступной для всех - и для специалистов, и для граждан? В любом случае законодателю не избежать сложных формулировок, требующих своей расшифровки. Вот здесь-то и необходимо официальное толкование закона компетентным органом, что обязательно должно быть отражено в Конституции либо в Законе "О нормативных правовых актах".

Субъектом официального нормативного толкования закона в этом случае может быть сам законодатель, Верховный Суд республики или Конституционный Совет. На наш взгляд, эта компетенция должна принадлежать высшему органу конституционного контроля, в противном случае возможны противоречия, затрудняющие процесс правового регулирования. Так, если наделить Парламент республики правом официального нормативного толкования Конституции, то это означало бы, что только он принимает акты толкования закона, которые будут строго обязательны для всех субъектов казахстанского права. В таком случае может наступить коллизия между каузальным толкованием норм закона, которого не избежать Конституционному Совету при их рассмотрении на предмет соответствия Конституции, и толкованием этих норм, которое дал бы сам законодатель. И поскольку этот вопрос в полной мере еще не урегулирован, нельзя говорить и о законодательно закрепленной процедуре толкования закона. Можно рассмотреть лишь процессуальные формы толкования Конституции Республики Казахстан.

Итак, первая стадия толкования Конституции - обнаружение неясностей и различного ее понимания. Данная стадия является основанием рассмотрения вопроса в Конституционном Совете, где изучается текст обращения участников конституционного производства, определенных в Указе Президента, имеющем силу конституционного закона, - "О Конституционном Совете Республики Казахстан". Поступившее обращение Председатель Конституционного Совета вносит на рассмотрение Конституционного Совета, заседание которого проводится в трехдневный срок со дня его поступления. Конституционный Совет, проверив обращение, принимает к своему производству либо отказывает в принятии и возвращает по основаниям, указанным в ст.25 упомянутого Указа Президента.

На следующей стадии толкования Конституции определяется член Конституционного Совета, осуществляющий подготовку материалов к его заседанию. Он устанавливает участников конституционного производства, разъясняет им их права и обязанности, запрашивает относящиеся к предмету обращения необходимые документы и иную информацию, привлекает ученых, практических работников в качестве специалистов, экспертов.

Завершающий момент в данной стадии - вручение копий материалов остальным членам Конституционного Совета, подготовка проекта решения и распоряжение Председателя о дате заседания Конституционного Совета.

Третья стадия предполагает рассмотрение Конституционным Советом на своем заседании обращения, где, в частности, происходит опрос его участников о наличии у них ходатайств и необходимости их рассмотрения. Докладчик - член Конституционного Совета - излагает существо обращения, вносит предложения по рассматриваемой проблеме, дает ответы на вопросы участников заседания.

Не менее важными на данной стадии являются протоколирование заседания Конституционного Совета, при необходимости - его стенографирование, вопрос о языке конституционного производства и прекращение производства в случае наличия оснований, предусмотренных в ст.30 Указа Президента "О Конституционном Совете Республики Казахстан".

Четвертую стадию процедуры толкования Конституции, как правило, составляют дискуссии на закрытом совещании членов Конституционного Совета по принятию итоговых и других решений, которыми осуществляются иные полномочия Конституционного Совета. Принятие решений в форме постановлений, в том числе нормативных, заключений и посланий, принимается коллегиально, большинством голосов от общего числа его членов, путем открытого, а по требованию хотя бы одного члена Конституционного Совета - тайного голосования. Во время заседания Конституционного Совета никто из его членов не вправе воздерживаться или не участвовать в голосовании. Член Конституционного Совета, не согласный с итоговым решением, свое мнение вправе изложить в письменном виде.

Последняя стадия в процедуре - подготовка постановлений и других решений Конституционного Совета и доведение их до всеобщего сведения. Сюда может входить и принятие дополнительного решения по инициативе самого Конституционного Совета, ходатайству участников конституционного производства либо ходатайству государственных органов и должностных лиц, обязанных исполнять эти решения.

Довольно странным может показаться в данном случае ходатайство об истолковании решения Конституционного Совета, которое можно обозначить как "обращение истолковать истолкованное". Конечно же, такое возможно, если деятельность Конституционного Совета не будут постоянно сопровождать глубокое и разностороннее знание всех аспектов законодательства, высокая правовая культура и юридическое искусство. Хотя не исключены и случаи объективной необходимости в принятии дополнительных решений в форме истолкования постановления Конституционного Совета об официальном толковании Конституции.

В юридической литературе, кроме процедурных стадий толкования конституции и закона, выделяются и стадии по материальному признаку, то есть с точки зрения существа проводимых субъектами официального толкования конституции действий, их целей и фактического содержания. На наш взгляд, такая постановка вопроса не бесспорна, так как существуют общие правила, выработанные юридической наукой и практикой по толкованию права, где предусмотрены и необходимость первоначального уяснения законодательной нормы, а затем ее разъяснение путем применения различных способов, приемов и методов толкования. Но даже если признать необходимость выделения стадий толкования по названному признаку, трудно согласиться с содержанием некоторых из них. К примеру, одна из стадий определяется как уяснение идеологии законодательных норм. Но ведь во всех странах, идущих по пути построения правового государства, признается идеологическое многообразие, и никакая идеология не должна устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Право же, в отличие от идеологии, представляет собой возведенную в закон государственную волю и имеет общеобязательное значение. Следовательно, изначально неверно пытаться раскрывать идеологию законодательных норм, - ее вообще не должно быть в правовых документах.

Более проблемным видится нам вопрос о выборе метода толкования, который необходимо избрать субъектам официального толкования конституции и закона еще в самом начале "материальной" процедуры толкования. Возможны три наиболее важных метода толкования, которые существенно могут повлиять на решение того или иного дела в правоприменительном процессе. Они подробно освещались в юридической печати*(3).

Метод свободного толкования конституции заключается в доктрине "живой" конституции, которая рассматривается как развивающийся документ. За субъектами толкования резервируется право давать новое толкование текста конституции, соответствующее социально-политическим реалиям жизни.

Следующий метод толкования исходит от выяснения истинных намерений законодателя и позволяет ответить не только на вопрос, какой смысл был вложен в данную норму, но и к чему действительно стремился законодатель, принимая ее.

И, наконец, третий метод, обозначенный как прямой, буквальный, - когда при использовании юридического, лингвистического, семантического и других видов анализа можно выяснить действительное значение закона. В данном случае необходимо проводить некоторое разграничение между буквальным методом толкования и буквальным толкованием по объему, что предполагает распространительное и ограничительное толкование. Причиной применения распространительного и расширительного толкования чаще всего является наличие других норм, близких по содержанию, которые могут в той или иной степени сузить или, наоборот, расширить объем действия толкуемого предписания, а также наличие дефектов оформления толкуемой нормы.

Проблема выбора метода в толковании Конституции, судя по решениям Конституционного Совета Республики Казахстан, не дискутируется его членами, приоритет отдается буквальному толкованию "в точном соответствии с текстом нормативного акта". Современный период развития общества, юридической науки и практики требует выяснения истинной воли законодателя, целей, к которым он стремился, принимая Конституцию и законы. При использовании этого метода толкователь может выйти за рамки содержания текста источника и дать свое видение намерений законодателя, поскольку "правоприменитель - не маляр, призванный закрасить ту или иную поверхность в заранее выбранный цвет, а художник, которому надлежит на этой поверхности нарисовать картину. И подобно тому, как существуют законы живописи, так существуют и законы конкретизации норм Основного закона в процессе их непосредственного действия и применения в деятельности судебных и иных правоприменительных органов"*(4).

Если сравнить процедуру толкования конституции в деятельности органов конституционного контроля различных государств, осуществляющих ее официальное толкование, то найдем много общего. Различия в большой степени относятся к полномочиям вообще и компетенции органов, обеспечивающих конституционный контроль, которые существенно влияют на содержание и объем толкования конституции, а опосредованно - и на фактическое толкование всех других нормативно-правовых актов. Что касается процедурных вопросов, то они, как правило, отражены в законах об органах, осуществляющих защиту конституции, и в регламентах, которые выводятся из этих законов. Некоторую особенность имеет, к примеру, Регламент Конституционного Суда Болгарии, где процессуальные нормы относятся к деятельности самого суда, не выводятся непосредственно из норм закона о Конституционном Суде и не являются подзаконными в собственном смысле слова, хотя весьма важны для конституционного производства*(5). Отличие процедурных правил в этой стране проявляется, если сравнивать их с деятельностью Конституционного Совета Республики Казахстан, в частности в том, что заседания субъекта официального толкования Конституции Болгарии проводятся без участия заинтересованных сторон и лиц, за исключением некоторых случаев*(6).

Большую роль в процедуре толкования закона и конституции играет, конечно же, статус субъектов их официального толкования. Конституционный Совет Республики Казахстан, по существу, является квазисудебным органом, для которого законодательством предусмотрено особое конституционное производство, а, скажем, Конституционный Суд Австрии в ходе производства по делу применяет нормы гражданско-процессуального законодательства, если иное не установлено специально для него. Особые предписания относятся, например, к разногласиям по поводу толкования положений закона, регламентирующих компетенцию государственных органов и должностных лиц*(7).

Некоторые особенности имеет и процедура принятия или отказа в принятии обращения к производству дел о толковании закона и конституции в различных странах. В Федеративной Республике Германии право оценки закона (фактически предварительного толкования) с точки зрения конституционности сконцентрировано в федеральном Конституционном Суде, и в случае проверки действительности правовых предписаний без конкретного повода, то есть если вопрос о действительности ставится в общей форме, абстрактно, следует принимать решение о действительности норм в принципиальном плане*(8).

Таким же образом решаются вопросы и в Конституционном Суде Российской Федерации, где он не влияет на допустимость и содержание запроса, даже если тот делается по совершенно, казалось бы, ясному для юристов случаю. Делать запрос или нет, когда и в каком объеме - это решается теми, кто уполномочен на запрос. Основанием для запроса, согласно ст.36 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", служит неопределенность в понимании конституционных положений. Примером является дело по рассмотрению Конституционным Судом РФ запроса Государственной Думы о толковании понятия "общее число депутатов", которое содержится в ч.3 ст.103, ч.2 и 5 ст.105, ч.2 ст.108, ч.3 ст.117, и положения об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащегося в ч.3 ст.107 и ч.2 ст.135 Конституции РФ*(9).

В Республике Казахстан субъекты обращения в Конституционный Совет, согласно п.2 ст.21 Указа Президента, имеющего силу конституционного закона, "О Конституционном Совете Республики Казахстан", должны доказывать те обстоятельства, на которые они ссылаются как на основание своих обращений. Аналогичная ситуация существует и в Болгарии, где Конституционный Суд субъектам обращения предлагает обосновать необходимость толкования, дать мотивировки относительно их смысла, в котором, по их мнению, надо истолковать норму*(10).

На наш взгляд, возможность и необходимость толкования закона и конституции без конкретного повода, в целях прояснения конституционно-правового положения, когда разбирательство не может быть поставлено в зависимость от конкретного интереса, подлежащего правовой защите, и каждый, кто имеет право обращаться с ходатайством, может сделать предметом разбирательства любое сомнение в положениях закона и конституции, является наиболее ярким показателем эффективности режима конституционной законности.

Еще одна проблема существенно влияет на процедуру толкования, вернее, на конечный ее результат. В Конституции Республики Казахстан (ч.4 ст.72) говорится, что Конституционный Совет дает официальное толкование норм Конституции, хотя в аналогичных статьях конституций других государств отсутствует слово "норма", которое сужает деятельность Конституционного Совета, оставляет без разрешения, разъяснения многие положения Конституции, оценочные понятия, требующие толкования по запросам субъектов обращения. К тому же субъекты обращения в Конституционный Совет должны, согласно Конституции, выявлять из ее положений нормы, прежде чем подать обращение с запросом о толковании статьи, фразы, предложения, что под силу лишь специалистам.

Наличие слов "норм Конституции" в указанной статье Основного закона Республики Казахстан дает также возможность членам Конституционного Совета уклоняться от толкования в случае невозможности ими обеспечить квалифицированное, грамотное разъяснение положений Конституции либо по политическим и иным соображениям, с формальной ссылкой, когда это необходимо, на отсутствие признаков правовой нормы в положениях, фразах, оценочных понятиях. Иначе как расценивать принятие к рассмотрению и официальное толкование назначения слов "свободно владеющий государственным языком" и в то же время отказ в принятии к производству "обращения об официальном толковании некоторых статей и положений Конституции Республики Казахстан", а именно понятий "исконная казахская земля" и "казахстанский патриотизм"*(11).

Возможен и другой случай отказа дать толкование статьи Конституции, когда "из текста обращения не ясно, какие именно нормы названных статей вызывают трудности в уяснении их смысла и применении, поэтому нуждаются в официальном толковании"*(12).

Получается, что субъекты обращения не столько должны заботиться о выявлении тех положений Конституции, неопределенность которых затрудняет осуществление ими своих полномочий, сколько изучать понятие правовой нормы, ее структуру, разделяющую норму на гипотезу, диспозицию и санкцию, учитывать, что структурная часть может не оказаться в норме, а лишь подразумеваться, уяснять особенности конституционных норм и т.д. Словом, их задача - освоить теоретические вопросы права и только затем обращаться с запросами по поводу толкования норм Конституции Республики Казахстан. Поэтому наличие в п.4 ст.72 Конституции слова "норм" сужает при определенных условиях деятельность Конституционного Совета. Почему при определенных условиях? Потому что эта проблема могла быть решена и без внесения поправок в Конституцию, так как Конституционный Совет мог бы сам дать каузальное толкование этой нормы в мотивировочной части соприкасающегося решения, отбросив ее буквальное понимание и исходя из действительных намерений законодателя. А он, думается, ставил перед Конституционным Советом цель - разъяснять при необходимости весь смысл, все принципы Конституции, все ее положения и нормы, включая термины, оценочные понятия, фразы, влияющие на процесс правового регулирования, раскрывающие в полном объеме истинное содержание как отдельных норм, так и Конституции в целом.

Таким образом, процедура толкования закона и конституции, ее законодательное оформление, соответствующее потребностям демократического общества и государства, играют не меньшую роль, чем иные критерии их толкования: значение слов, грамматическая конструкция, смысловые связи закона и конституции, цели регулирования в историческом контексте и объективно-целевые моменты - для выявления смысла положений Основного закона государства и адекватного его понимания всеми субъектами реализации права.

Е.Б. Абдрасулов,

директор Института экономики и права

Восточно-Казахстанского государственного университета,

кандидат юридических наук (г. Усть-Каменогорск)

"Журнал российского права", N 2, февраль 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Хабриева Т.Я. Процессуальные вопросы толкования Конституции в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право. 1996. N 10. С.19.

*(2) См.: История политических и правовых учений / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1997. С.392.

*(3) См.: Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997. С.64.

*(4) Лузин В.В. Методы толкования Конституции в деятельности Верховного Суда США // Государство и право. 1997. N 10. С.90-93.

*(5) См.: Неновски Н., Жабинска М. Конституционный Суд Болгарии // Государство и право. 1993. N 9. С.74.

*(6) См.: Там же. С.78.

*(7) См.: Лазарев В. В. Конституционный Суд Австрии // Государство и право. 1993. N 9. С.57.

*(8) См.: Изензе Й., Кирхгоф П. Государственное право Германии. Т.1. М., 1994. С.301.

*(9) См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С.18.

*(10) См.: Неновски Н., Жабинска М. Указ. соч. С.75.

*(11) См.: Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 30 октября 1996 года N 7 // Вестник Конституционного Совета Республики Казахстан. Алматы, 1999. С.225.

*(12) Там же.