Национально-культурная автономия: современные проблемы правового регулирования (Т.Я. Хабриева, "Журнал российского права", N 2, февраль 2002 г.)

Национально-культурная автономия: современные проблемы правового регулирования

Последнее десятилетие во многих странах, включая Россию, характеризуется резко возросшим значением различных (в том числе экстремистских) форм самосознания народов - религиозного, этнического и др. Появилось большое число общественных объединений, активно поднимающих вопросы правового обеспечения национального развития рассеяно, дисперсно проживающих групп этносов и каждого отдельного гражданина, принадлежащего к данному этносу. Так объективно возникает спаянность, слитность индивидуальных прав человека и гражданина и коллективных прав этноса, почему-либо не имеющего условий для создания территориальных форм автономии. Наиболее эффективным институтом реализации этих запросов стала национально-культурная автономия, которая представляет собой экстерриториальную форму национальной самоорганизации.

Несмотря на острую политическую актуальность названной проблемы, уровень ее исследования пока весьма незначителен. Хотя сам термин "национально-культурная автономия" появился в конце XIX века, теоретическая разработка этой проблемы практически не велась. В советский период она была табуирована как проявление "буржуазного национализма". В зарубежных странах, за исключением непродолжительного периода первой трети ХХ века, этот сюжет освещался фрагментарно в рамках более широких исследований о судьбах национальных меньшинств.

Среди немногих западных специалистов по данной проблематике можно назвать Дениэле Элейзера и профессора Калифорнийского университета (Сан-Диего) Арента Лейпхарта, который в книге "Демократия в многосоставных обществах", изданной в 1977 г. в США, рассматривал проблему представительства этнических и религиозных меньшинств, в том числе и в институциональном аспекте*(1). Однако в его работах доминировал политологический, а не правовой аспект, что привело автора к ряду спорных выводов, в частности, о федеративной сущности национально-культурной автономии.

Современная российская общественная мысль вопросы, связанные с национально-культурной автономией, рассматривала лишь в общем плане в трудах философско-социологического профиля, а также в обобщающих работах по этнокультурной проблематике*(2). Специально этой теме посвящено всего несколько публикаций*(3), которые можно рассматривать лишь как пролог к углубленному ее изучению.

* * *

Теоретиками и разработчиками программы культурно-национальной автономии были видные австрийские социал-демократы О. Бауэр и К. Реннер. Если К. Реннер делал упор на нацию как на некую духовно-культурную общность, то О. Бауэр добавлял к этому и такой признак, как исторически сложившийся психофизический тип людей, связанных общностью языка и территории. Сам этот термин, где слова "национальный" и "культурный" подчас менялись местами, употреблялся австромарксистами лишь описательно. Причем яблоком раздора для них был, в основном, вопрос о том, как должны "автономизироваться" нации - по территории проживания либо персонально по всей территории Габсбургской монархии. К. Реннер полагал, что только государство может дать юридическо-правовые рамки межнациональным отношениям. О. Бауэр, со своей стороны, считал, что, решая в долгосрочном плане национальную проблему, государство обеспечивает собственное благополучие, минимизируя центробежные тенденции. Однако у этих исследователей не было четкости в обосновании своей точки зрения: они смешивали территориальную автономию, элементы федерализма (предлагая двухпалатный парламент) и национально-культурной автономии.

Уже в начале века австромарксисты увязывали культурную автономию отдельных наций с их сохранением в составе единого государства, передающего национальным областям право решать вопросы культуры, языка, образования, обычаев отдельных народов, не ставя при этом вопрос об их независимости.

Практически идеи национально-культурной автономии стали робко и частично осуществляться после Первой мировой войны (Австрия, Чехословакия), но особое распространение они получили после Второй мировой войны в Австрии, Венгрии, Румынии, Швеции, Норвегии и других странах, где создавались советы, общественные объединения и даже этнопарламенты не только рассеяно, но и компактно проживающих этносов, а также территориально перемещающихся этносов (например, саамы в Норвегии). Поэтому существующее в юридической литературе мнение, что национально-культурная автономия применяется лишь там, где этнические группы живут разрозненно, требует уточнения. Однако вопрос гораздо более сложен.

В современном мире опыт создания национально-культурных автономий не так уж велик. В некоторых странах эта форма используется там, где этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемешку с представителями других этнических групп. При этом они создают свои организации и выборные органы, прерогативой которых являются преимущественно культурно-языковые вопросы; иногда посылают представителя своей этнической группы в парламент с правом совещательного голоса; имеют своего представителя или избранный этнической группой совет при правительстве. В качестве примера в юридической литературе приводится родина "австромарксизма" Австрия, где институт национально-культурной автономии применяется в отношении дисперсно проживающих венгров, словенов, хорватов и чехов (в том числе советы при правительстве); Венгрия, где имеется более десяти этнических групп, а также скандинавский ареал (Швеция, Норвегия, Финляндия), где расселены саамы. Последние создают выборные советы, которые часто называются саамскими парламентами*(4).

В мировой практике национально-культурная автономия применяется и для компактно расселенных этнических групп. Например, в России региональные национально-культурные автономии татар практически созданы только в местах их компактного проживания (Ульяновская область). Аналогично решается вопрос немцами Поволжья и представителями казахской диаспоры в Оренбургской области, Республике Алтай и др. В Австрии в 1976 г. был принят Закон о национальных меньшинствах, касавшийся прежде всего словенского меньшинства, проживавшего в Южной Земле Австрии - Каринтии. Закон не только зафиксировал равные права нацменьшинств с правами остальных граждан Австрии, но и определил порядок тех особых прав, которыми пользовались меньшинства в местах их компактного проживания. Там создавались специальные Советы национальных меньшинств, вводились двуязычные топографические обозначения, закреплялось право использования языка меньшинств в госучреждениях, находящихся в соответствующих населенных пунктах, и т.д.

О том, что национально-культурная автономия может существовать на территориях компактного расселения народа, свидетельствует опыт лужицких сорбов. В 1990 году федеральный канцлер ФРГ Г. Коль обязал правительства земель Бранденбург и Саксония, где проживают лужицкие сорбы, определить правовое положение сорбских сограждан с точки зрения конституционного права. В июне 1991 года Саксония, Бранденбург и Федерация создали Фонд (общественную организацию) с целью сохранения прав и национальной идентичности лужичан. Финансирование этой государственной программы было разделено следующим образом: 50 процентов - Федерация, 35 процентов - Саксония и 15 процентов - Бранденбург. В отличие от датчан, проживающих в Шлезвиг-Голштинии, которые, хотя и представляют в Германии национальное меньшинство, но имеют свою государственность, собственную партию (Союз избирателей Южного Шлезвига) и, соответственно, представителя в ландтаге, лужичане, также представляя национальное меньшинство, считают себя обделенными государством. Их "защитное объединение" Домовина все более активно поднимает вопрос о расширении своего политического и культурного статуса*(5).

Не все просто и с саамским парламентом. Представители саамов, отмечая важность своего парламента для отстаивания экономических, территориальных (районы выпаса оленей) и культурных интересов этого народа, в то же время признают, что данный орган по своим полномочиям принципиально не отличается от существовавших до этого саамских национальных организаций*(6).

Тем не менее такого рода издержки не должны порождать скептического отношения к институту национально-культурной автономии. Происходящий в мире процесс нарастания конфликтогенных ситуаций на этнической основе требует как раз усиления внимания к данной форме общественной организации. Например, она может помочь разрешению ряда насущных проблем русскоязычного населения стран Балтии, лезгин в Азербайджане и т.д. Для полиэтнической России эта форма особенно актуальна.

* * *

В России идеи О. Бауэра и К. Реннера, особенно после издания их книг*(7), разделяли не только социалистические и национальные, но и либеральные партии. Известна, в частности, работа одного из видных российских социал-демократов В. Медема. Он отстаивал идею культурной автономии как "федеративного союза национальных сеймов", своего рода "национального самоуправления"*(8), рассматриваемого им в качестве дополнительного компонента областной автономии.

Резко отрицательное отношение к национально-культурной автономии демонстрировали В.И. Ленин и его соратники. Они считали, что пропаганда этого института препятствует классовому единству пролетариата различных наций и открывает путь к сотрудничеству с национальной буржуазией. Пропаганду идеи национально-культурной автономии Ленин пренебрежительно называл мерзостью*(9). По его заданию и при непосредственном участии знавшего немецкий язык Н.И. Бухарина специальному разбору "несостоятельности" идеи национально-культурной автономии посвятил свою статью "Марксизм и национальный вопрос" И.В. Сталин. Его работа на долгие годы политически и теоретически табуировала вопрос о применимости национально-культурной автономии в нашей стране. Эту программу как "утонченный вид национализма" Сталин критиковал не только с позиции классового подхода, но и за "сохранение и развитие национальных особенностей народов", за то, что она корреспондировала с парламентарной моделью государственного устройства и т.п.*(10)

Не смог преодолеть настороженное отношение к национально-культурной автономии и последний партийный реформатор М.С. Горбачев. В принятом Пленумом ЦК КПСС 20 сентября 1989 года документе "Национальная политика партии в современных условиях" дальше реабилитации "национал-уклонистов" дело не пошло.

Переломить общественное мнение в отношении института национально-культурной автономии в многонациональной России удалось лишь к середине 90-х годов.

* * *

Федеральный закон "О национально-культурной автономии" был принят 17 июня 1996 года*(11). Он определяет законодательные основы национально-культурной автономии в Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.

На сегодняшний день в России зарегистрировано девять федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и свыше 170 местных национально-культурных автономий. Создан Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации, аналогичные органы существуют во многих субъектах РФ.

Низовым органом национально-культурной автономии является общее собрание, более крупные автономии (региональные, федеральные) созывают конференции или съезды представителей. Они образуют руководящие и контрольные органы (советы, комитеты и др.).

Национально-культурным автономиям предоставлены широкие права по сохранению самобытности, языка, развития образования и культуры народов России. Со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления они вправе получать поддержку, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры; обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы; создавать средства массовой информации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям, сохранять и обогащать историческое и культурное наследие; следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные и народные промыслы и ремесла; создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование; участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций; устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.

Таким образом, речь идет о мощном инструменте проведения национальной политики. Определяя феномен национально-культурной автономии, необходимо ответить на сущностный вопрос: представляет ли она собой вид общественного объединения или самостоятельный общественный институт.

Чем отличается национально-культурная автономия от обычной общественной организации? По действующему закону местные национально-культурные автономии создаются общественными объединениями. А сохраняются ли эти объединения на следующем этапе, когда местные национально-культурные объединения создают региональную автономию? И каковы правовые основы их участия в национально-культурной автономии регионального и федерального уровня? Эти вопросы остаются неясными.

Национально-культурная автономия не относится ни к одной из организационно-правовых форм общественных объединений, перечисленных в ст.7 Федерального закона "Об общественных объединениях"*(12). Однако с учетом его положений и практики учреждения национально-культурных автономий их следует рассматривать как особый вид общественных организаций. Доказательством тому выступают имеющиеся особенности национально-культурной автономии.

Первой отличительной особенностью национально-культурной автономии является ее субъект - граждане Российской Федерации, относящие себя к определенной этнической общности. Известно, что субъектом (членом, участником) общественного объединения может быть любое физическое лицо, в том числе иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 18 лет, а для молодежных и детских общественных объединений - достигшие соответственно 14 и 8 лет.

Закон "О национально-культурной автономии" не устанавливает для членства в таком объединении возрастного критерия, между тем государственная финансовая поддержка проектов и программ национально-культурного развития должна предоставляться в зависимости от числа его участников или численности граждан, на удовлетворение проблем которых направляются выделенные средства. Кроме того, практика показывает, что в развитии и сохранении языка - пожалуй, самого важного элемента национально-культурного развития, который финансируется государством, - более всего нуждаются несовершеннолетние (не достигшие 18-летнего возраста), которые не могут стать членами национально-культурной автономии из-за указанных упущений Закона. Поэтому представляется очень важным пересмотреть данное положение путем установления соответствующего возрастного ценза для членов национально-культурной автономии либо изменения порядка оказания национально-культурной автономии государственной финансовой поддержки, предусмотрев, что финансирование осуществляется в зависимости от численности лиц, нуждающихся в удовлетворении запросов национально-культурного развития, либо членов национально-культурной автономии и их семей.

Другой отличительной особенностью национально-культурной автономии является ее цель - самостоятельное решение вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

В отличие от норм Закона об общественных объединениях в рассматриваемом законе установлены конкретные цели, ради решения которых может создаваться национально-культурная автономия. При этом необходимо отметить, что и другие общественные объединения могут ставить перед собой такие же цели, указав на это в уставе, но в отличие от них у национально-культурной автономии иной цели быть не может. Именно для ее решения государство оказывает национально-культурной автономии финансовую поддержку, что является третьей важной особенностью национально-культурной автономии, отличающей ее от других видов общественного объединения. В отличие от других видов общественных объединений, в том числе имеющих аналогичные цели (национальные общественные объединения), оказание национально-культурной автономии финансовой поддержки является обязанностью государства и местного самоуправления (гл.V Закона).

И наконец, здесь существуют особые организационные связи с государственными органами и органами местного самоуправления - Консультативный совет по делам национально-культурной автономии при Правительстве РФ, советы при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления.

Пятилетняя практика применения Закона выявила и ряд его существенных недостатков. Поэтому Правительством был разработан и внесен на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О национально-культурной автономии" от 17 июня 1996 года" (27 июня 2001 года проект данного закона был принят в первом чтении*(13)).

Национально-культурная автономия действующим Законом определяется как форма национально-культурного самоопределения, объединения граждан, относящих себя к определенным этническим общностям. Соответственно образование национально-культурных автономий - прерогатива граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям (ст.26 Конституции РФ). Оно возможно только при условии добровольного объединения граждан и постановки целей решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Это индивидуальное право граждан, но вместе с тем речь идет об этносах. Таким образом, проблемы национально-культурной автономии - сплав, соединение индивидуальных и коллективных прав и, следовательно, они нуждаются в особых механизмах, специфических подходах правового регулирования.

Действующий Закон, делая упор на индивидуальных правах, упускает в проблеме субъекта национально-культурной автономии и другой аспект, лежащий в плоскости реализации коллективных прав, не давая ответа на вопрос, все ли без исключения конкретные этнические общности есть субъекты национально-культурной автономии. В то же время вполне очевидно, что учреждение национально-культурной автономии актуально прежде всего для этнических групп, находящихся за пределами территории проживания "материнских этносов", для народов Севера - аборигенов, большая часть которых не имеет своих автономных образований. А это - одна из главных идей Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств Совета Европы от 1 февраля 1995 года, ратифицированной Россией в 1998 году*(14).

Отсутствие в Федеральном законе четкого определения субъекта права на национально-культурную автономию способствовало тому, что в ряде субъектов Российской Федерации, где представители, в частности, русского народа составляют абсолютное большинство населения, учреждаются региональные национально-культурные автономии русских (Курганская область, Владимирская область, г. Калининград, Свердловская область и др.). Представителями русского населения этих регионов была образована Федеральная национально-культурная автономия (ФНКА), в регистрации которой Министерство юстиции России отказало. Это решение было обжаловано в суд, который удовлетворил жалобу представителей Русской ФНКА*(15). Национально-культурные автономии организуются и представителями так называемых титульных наций в республиках - субъектах Российской Федерации, где созданы условия для решения вопросов сохранения языка, культуры без образования национально-культурной автономии (в большинстве из них установлены свои государственные языки, работают СМИ, имеется широкий спектр образовательных учреждений и т.д.).

Анализ показывает, что одним из главных стимулов преобразования общественных объединений национального характера в национально-культурные автономии является стремление получить финансовую поддержку государства. Но государство вправе и обязано использовать этот дополнительный рычаг проведения национальной политики в отношении представителей прежде всего тех народов, которые более всего нуждаются в национально-культурной автономии. Поэтому целесообразно внести изменения в ст.1 Федерального закона "О национально-культурной автономии" и рассматривать национально-культурную автономию в Российской Федерации как вид общественного объединения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, находящимся в ситуации национального меньшинства, на основе их добровольной самоорганизации в целях консолидированного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Исходя из уточненного определения, субъектом права на национально-культурную автономию могли бы быть граждане Российской Федерации - представители этнических общностей, которые находятся в ситуации национального меньшинства на территории, где создается автономия. Таким образом, для представителей этнических общностей, которые находятся в неравном (менее выгодном) положении по сравнению с другими, предоставляется возможность сохранения языка, культуры, обычаев путем создания национально-культурной автономии.

В классификации конституционных прав и свобод человека может быть выделена особая группа национальных прав. Субъектом таких прав выступает индивид или национальная общность, что является основанием говорить об индивидуальном или коллективном характере рассматриваемой категории прав в зависимости от их носителя. Через индивидуальные национальные права реализуется свобода личности. Посредством коллективных национальных прав обеспечиваются специфические интересы малочисленных народов и этнических групп. Важно отметить, что национальными правами обладает каждый*(16). При этом национальные личные права существуют в сфере индивидуального самоопределения человека и непосредственно связаны с его национальной самоидентификацией (выбором национальности, родного языка, образа жизни). Права национальных общностей представляют собой право этнического коллектива идентифицировать себя как определенный народ, народность, нацию в зависимости от признаков, присущих перечисленным национальным сообществам и конкретному этносу.

В области культурной жизни национальные права формализуются в правовых возможностях сохранения и развития родного языка, выбора языка общения, воспитания и обучения детей и более широком по содержанию праве на развитие национальной культуры в целом. Особенность права на создание общественных объединений в форме национально-культурной автономии состоит в том, что оно не только само по себе является этносоциальным правом, но также организационно способствует реализации иных социально-культурных прав.

Учитывая изложенное, можно сделать следующий вывод: под представителями определенных этнических общностей, на которых распространяется действие рассматриваемого закона, следует понимать:

а) граждан Российской Федерации:

осознающих свою принадлежность к народам (национальностям), имеющим государственные образования за пределами Российской Федерации либо не имеющим таковых, но основная часть которых проживает вне Российской Федерации;

осознающих свою принадлежность к народам (национальностям), имеющим на территории Российской Федерации соответствующие республику, автономную область, автономный округ, но проживающих за их пределами;

относящих себя к иным этническим группам, проживающим в численном меньшинстве в инонациональной среде на территории Российской Федерации;

б) законно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, осознающих свою принадлежность к определенным этническим общностям и необходимость выражения и защиты их этнокультурных интересов на территории Российской Федерации.

Вне законодательного регулирования остался и такой вопрос: может ли кто-либо быть одновременно членом сразу нескольких национально-культурных автономий? Ответ должен быть положительным. Если человек в равной мере владеет двумя, тремя языками и культурами, родился в смешанной семье, в равной мере чувствует себя, например, и татарином, и русским - он имеет право и участвовать, и фиксироваться в обеих автономиях, если пожелает. Должна быть не взаимоисключающая, а многоуровневая форма идентичности. В гражданском смысле мы все россияне, и эта форма идентичности у нас очень мощная. Но, наряду с гражданской принадлежностью, есть еще принадлежность по культуре: россиянин - русский; россиянин - якут, россиянин - бурят и т.д.

Важное значение имеют организационные основы национально-культурной автономии. В настоящее время создается по нескольку конкурирующих национально-культурных автономий из представителей одного этноса. Возникают острые коллизии между группировками, борющимися за лидерство в данном этносе и финансовую поддержку государства. Практика судебных органов и органов юстиции идет по пути признания возможности создания на каждом территориальном уровне одной автономии определенной этнической общности. Данное условие, как определил Верховный Суд РФ, вытекает из административно-территориального принципа, определенного Законом при создании национально-культурной автономии, его направленности на создание правовой базы для объединения усилий национальных общественных организаций, их эффективного взаимодействия с органами местного самоуправления и органами государственной власти при решении вопросов сохранения культурной самобытности. В соответствии с Законом на одном административно-территориальном уровне не могут создаваться параллельные национально-культурные автономии одной этнической общности*(17).

Практика реализации Федерального закона "О национально-культурной автономии" выявила ситуацию, когда представители этнических групп не могут создать местную национально-культурную автономию из-за отсутствия ранее действовавших и зарегистрированных общественных объединений. Они оказываются перед необходимостью создания общественных организаций как промежуточных звеньев, что приводит к неправомерной формализации процедуры учреждения национально-культурной автономии. Например, в Тюменской области органами юстиции было отказано в регистрации местной национально-культурной автономии, несмотря на то, что созывались сходы, собрания в национальных поселках по учреждению местной национально-культурной автономии. Следовательно, необходимо уточнение ряда процедурных вопросов учреждения автономии на каждом уровне. На наш взгляд, в ст.6 Закона необходимо указать, что местные национально-культурные автономии учреждаются зарегистрированными общественными объединениями граждан, относящих себя к определенной этнической общности. Если на данной территории нет таких общественных организаций, местные национально-культурные автономии учреждаются на общем собрании (сходе) гражданами, относящими себя к определенной этнической общности и проживающими в пределах данного территориального образования.

Принципиально важным здесь является положение, согласно которому разрешается учреждать местные национально-культурные автономии на общих собраниях (сходах) самими гражданами без образования для этих целей общественных объединений, как предусмотрено действующей редакцией Закона, при условии, что такие национальные общественные объединения в пределах соответствующего территориального образования не зарегистрированы.

В этой же статье необходимо уточнить порядок учреждения федеральных и региональных национально-культурных автономий. Согласно предлагаемой редакции, региональная национально-культурная автономия учреждается на конференциях (съездах) делегатами более половины численности местных национально-культурных автономий определенной этнической общности, зарегистрированных на территории данного субъекта Российской Федерации, а федеральная национально-культурная автономия учреждается на конференциях (съездах) делегатами более половины членов зарегистрированных региональных национально-культурных автономий определенной этнической общности. Новшеством здесь является то, что региональные и федеральные национально-культурные автономии учреждаются делегатами более половины участников зарегистрированных в установленном порядке национально-культурных автономий (а не "образованных", как это трактуется в действующей редакции, так как правоспособность юридических лиц возникает в момент их создания - регистрации).

К недостаткам действующего Закона следует отнести неурегулированность порядка создания национально-культурной автономии в сложнопостроенных субъектах Российской Федерации (краях и областях с входящими в их состав автономными округами). Необходимо внести дополнения в ст.5 Закона с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 14 июля 1997 года N 12-П по делу о толковании содержащихся в ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации положений о вхождении автономного округа в состав края, области.

Особого внимания заслуживает тема государственной поддержки национально-культурных автономий, прежде всего - финансовой. Согласно ст.16 гл.5 Закона финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Для обеспечения нужд национально-культурных автономий федеральные органы законодательной и исполнительной власти, в соответствии со ст.19 гл.5, предусматривают в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов Российской Федерации ассигнования для оказания поддержки национально-культурным автономиям, предоставляют национально-культурным автономиям льготы по налогам, сборам и кредитам. В настоящее время действует только одна Федеральная целевая программа "Культура России", где предусмотрена поддержка национально-культурных автономий. Наибольший объем финансирования идет через бюджеты субъектов РФ. Здесь используются различные формы. Это может быть отдельная строка в бюджете, предусматривающая финансирование на национальную политику (Тюменская область); на поддержку национально-культурных объединений (г. Москва); на программы регионального и национального развития, включая ассигнования на выполнение плана мероприятий по их реализации (Оренбургская, Самарская, Саратовская области).

Вместе с тем, и это очень важно, законодатель, согласно ст.20 гл.5, возлагает на государство обязательства оказывать финансовую поддержку национально-культурных автономий при условии, что эти средства имеют целевой характер и могут использоваться только на конкретные мероприятия. Таким образом, бюджетное финансирование деятельности национально-культурных автономий Закон не предусматривает, финансируются конкретные программы, причем только те, которые власти соответствующего уровня сочтут полезными. К сожалению, законодатель не определяет принципов распределения бюджетных средств. Подобный нормативный вакуум может стать основой злоупотреблений чиновников, призванных решать, кому дать деньги, на что и сколько.

По действующему Закону выбор программ и проектов национально-культурного развития для государственного финансирования осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием представителей национально-культурных автономий. Получается, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выбирают программы и проекты, финансируемые, в том числе, из федерального бюджета. Данная норма не учитывает компетенцию федеральных органов исполнительной власти. Очевидно, что выбор программ и проектов, финансируемых из федерального бюджета, - прерогатива федеральных органов исполнительной власти. Это можно предусмотреть в ст.20 Закона следующим образом: выбор программ и проектов национально-культурного развития для государственной финансовой поддержки осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием представителей национально-культурных автономий. Указанное дополнение весьма актуально с точки зрения проводимой сейчас работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

В той же статье необходимо установить дополнительные условия оказания финансовой поддержки национально-культурным автономиям в виде обязательного предоставления целевых программ и проектов с указанием сведений о численности граждан, вопросы национально-культурного развития которых решаются финансируемыми программами, и осуществления такой поддержки только на основе соответствующего договора.

Осуществление финансовой поддержки только на основе договора, заключаемого между соответствующими органами государственной власти и руководителем национально-культурной автономии, направлено на обеспечение эффективного контроля за целевым использованием выделенных средств. На основании договора стороны могут определять взаимоотношения между собой и устанавливать конкретные обязательства. Кроме того, в договоре может быть предусмотрена процедура осуществления контроля и условия прекращения или приостановления оказания финансовой поддержки, определяемой программой.

Вместе с тем, безусловно, данные меры не исчерпывают всех возможностей достижения межнационального согласия. Следующим этапом совершенствования правовых основ национальных отношений могло бы быть развитие законодательства субъектов Российской Федерации, которые имеют определенный опыт как конституционного (уставного), так и законодательного регулирования прав граждан в этой сфере.

Т.Я. Хабриева,

директор Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук,

профессор

"Журнал российского права", N 2, февраль 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Полис. 1995. N 2.

*(2) См., например: Абдулатипов Р. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000; Основы национальных и федеративных отношений. М., 2001; Этничность. Национальные движения. социальная практика. СПб., 1995; Тишков В.А. Очерки теории и политики этничности в России. М., 1997; Арутюнян С.В., Дробижева Л.М., Сусоколов А.А. Этносоциология. М., 1998; Лурье С.В. Историческая этнология. М., 1998; Зорин В.Ю., Аманжолова Д.А., Кулешов С.В. Национальный вопрос в Государственных Думах России: опыт законотворчества. М., 1999; Губогло М.Н. Может ли двуглавый орел летать с одним крылом? Размышления о законотворчестве в сфере этногосударственных отношений. М., 2000.

*(3) См.: Хабриева Т.Я. Проблемы совершенствования законодательства по национально-культурной автономии в Российской Федерации // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран. М., 2001; Нагорная М.А. Проблемы национально-культурной автономии // Там же.

*(4) См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000. С.163.

*(5) См.: www.luzicane.nm.ru.

*(6) См.: www.sametinget.se.

*(7) См.: Бауэр О. Национальный вопрос и социал-демократия. Предисловие Х. Житловского. СПб., 1909; Шпрингер Р. Национальная проблема (борьба национальностей в Австрии). Предисловие М. Ратнера. СПб., 1909.

*(8) См.: Медем В. Социал-демократия и национальный вопрос. СПб., 1906. С.38-47.

*(9) См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.48. С.130.

*(10) См.: Сталин И.В. Соч. Т.2. М., 1951. С.290-367.

*(11) См.: СЗ РФ. 1996. N 25. Ст.2965.

*(12) См.: СЗ РФ. 1995. N 21. Ст.1930.

*(13) См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 27 июня 2001 года N 1707-III ГД "О проекте федерального закона N 60851-3 "О внесении изменений и дополнений в статьи 1, 3, 5, 6, 7 и 20 Федерального закона "О национально-культурной автономии" // СЗ РФ. 2001. N 28. Ст.2853.

*(14) См.: СЗ РФ. 1999. N 11. Ст.1256.

*(15) См.: Решение Таганского межмуниципального суда от 29 мая 2001 года // Текущий архив суда.

*(16) См.: Богданова Н.А. Конституционно-правовое регулирование национальных отношений // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран. М.: Издательство МГУ, 2001. С.52-54.

*(17) См.: Дело N 51-В99пр-8 от 10 сентября 1999 года // Текущий архив Верховного Суда Российской Федерации. 1999.