Российское законодательство о морских научных исследованиях должно соответствовать международному морскому законодательству (А.К. Бондарев, А.В. Чичаев, "Законодательство", N 1, январь 2002 г.)

Российское законодательство о морских научных исследованиях должно соответствовать международному морскому законодательству

10 декабря 2002 г. исполняется двадцать лет со дня подписания в Монтего-Бее (Ямайка) Конвенции ООН по морскому праву (далее - Конвенция). По широте охвата проблем, универсальности применения и количеству ратификаций (к настоящему моменту их уже 135, включая ратификацию ЕЭС) Конвенция уступает, пожалуй, только Уставу ООН.

Надо сказать, что Советский Союз принял самое деятельное участие в подготовке Конвенции и ее подписании. Однако в силу ряда политических причин - как внутренних, так и внешних - СССР так и не стал стороной данного соглашения. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию 26 февраля 1997 г. В этот день был подписан Федеральный закон N 30-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву".

Задолго до ратификации Конвенции в нашей стране проводилась необходимая работа по формированию российского морского законодательства, основу которого составили нормы Конвенции. Были приняты федеральные законы и другие правовые нормативные документы, являющиеся системообразующими в области регулирования правоотношений, возникающих в связи с разведкой и разработкой природных ресурсов, прокладкой подводных кабелей и трубопроводов, охраной окружающей природной среды, осуществлением морского судоходства, морских научных исследований и других видов деятельности на море.

Проведение морских научных исследований в нашей стране в настоящее время регулируется следующими документами:

а) федеральными законами "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ), "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ) и "О континентальном шельфе Российской Федерации" (от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ);

б) Кодексом торгового мореплавания (от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ);

в) Указом Президента РФ от 23 апреля 2001 г. N 458;

г) постановлением Правительства РФ от 28 марта 2001 г. N 249 "Об утверждении Правил представления запросов на проведение морских научных исследований в исключительной экономической зоне Российской Федерации и принятия по ним решений".

С большим сожалением приходится констатировать, что перечисленные документы не составляют полной и гармоничной системы, кроме того, в части, касающейся морских научных исследований, имеются определенные отступления от норм Конвенции.

К примеру, согласно ст.245 Конвенции, морские научные исследования в районах, находящихся под суверенитетом прибрежного государства, могут осуществляться "только с определенно выраженного согласия прибрежного государства и на установленных им условиях". Другими словами, Конвенция не предполагает никаких ограничений исключительного права прибрежных государств разрешать такие исследования на своей суверенной территории, а значит, и запрещать их проведение по собственному усмотрению, руководствуясь только национальным законодательством и лишь своими интересами. Между тем, в ст.27 Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" дан исчерпывающий перечень оснований для отказа в разрешении на проведение морских научных исследований. Не подлежит сомнению, что в разрешении на проведение морских научных исследований на суверенной территории России может быть отказано, если такое исследование создает или может создать угрозу безопасности Российской Федерации, или оно несовместимо с требованиями защиты окружающей среды и природных ресурсов, или по другим основаниям, указанным в ст.27 названного акта. Однако устанавливать закрытый, т.е. не допускающий никакого расширения, перечень этих оснований - объективно означает ослаблять роль России как субъекта международного права. В связи с этим в Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" следует внести соответствующие изменения.

Зато положения федеральных законов "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" и "О континентальном шельфе Российской Федерации", определяющие основания для отказа в разрешении на проведение морских научных исследований (соответственно ст.21 и 25), устанавливают совершенно иное положение России как субъекта международного права. Если нормы ст.27 Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" умаляют права России как прибрежного государства, то аналогичные им нормы, содержащиеся в законах об экономической зоне и о шельфе, наоборот, наделяют наше государство несравненно бoльшими правами по сравнению с теми, которые предусмотрены в Конвенции. В статье 246 данного международного соглашения содержится перечень оснований, по которым прибрежное государство вправе отказать в разрешении на проведение морских научных исследований, а в п.5 этой статьи сказано, что "прибрежные государства могут... по своему усмотрению отказать в согласии на... осуществление морского научно-исследовательского проекта, если этот проект:

a) имеет непосредственное значение для разведки и разработки природных ресурсов как живых, так и неживых;

b) включает бурение на континентальном шельфе, использование взрывчатых веществ или привнесение вредных веществ в морскую среду;

c) включает строительство, эксплуатацию или использование таких искусственных островов, установок и сооружений, которые упоминаются в статьях 60 и 80;

d) содержит информацию, предоставленную на основании статьи 248, в отношении характера и целей проекта, которая является неточной, или если проводящие исследование государство или компетентная международная организация имеют невыполненные обязательства перед прибрежным государством, вытекающие из ранее осуществленного исследовательского проекта".

Как следует из приведенной цитаты, Конвенция не предусматривает возможности отказать в разрешении на проведение морских научных исследований по такому основанию, как создание или возможность создания угрозы безопасности прибрежного государства. И это легко объяснить, если обратиться к ст.240 Конвенции, устанавливающей общие принципы проведения морских научных исследований. В ней, в частности, говорится о том, что "морские научные исследования проводятся исключительно в мирных целях".

Вместе с тем авторы Конвенции, безусловно, осознавали, что практически любая информация о морской среде может иметь самое широкое применение, поскольку во многом зависит от методики исследований и способов интерпретации полученной информации. Кроме того, ими допускалась вольная или невольная недобросовестность заявителей, которые вполне могут не декларировать в своем запросе истинные цели своих морских научных исследований. В связи с этим в процитированном положении подп."d" п.5 ст.246 предусматривается право прибрежного государства отказать в разрешении на проведение запрашиваемых исследований, если запрос "содержит информацию, предоставленную на основании статьи 248, в отношении характера и целей проекта, которая является неточной". Поэтому, на наш взгляд, вошедших в Конвенцию правил, касающихся права прибрежного государства отказать в разрешении на проведение исследований, вполне достаточно для обеспечения интересов прибрежного государства, в том числе его безопасности.

Далее, раздел 3 части XIII Конвенции устанавливает одинаковый режим морских научных исследований, предпринимаемых в исключительной экономической зоне прибрежных государств и на их континентальном шельфе. Суть его заключается в том, что прибрежное государство на указанных акваториях в отношении морских научных исследований осуществляет свою юрисдикцию: оно, как закреплено в п.1 ст.246 Конвенции, имеет право "регулировать, разрешать и проводить" такие исследования "в соответствии с относящимися к этому положениями настоящей Конвенции". Поэтому другие государства и компетентные международные организации, планирующие морские научные исследования в исключительной экономической зоне или на континентальном шельфе иностранного государства, обязаны не менее чем за шесть месяцев до начала исследований представлять такому государству полную информацию о проекте исследований (ст.248 Конвенции). В свою очередь, прибрежное государство в течение четырех месяцев с даты получения указанной информации обязано сообщить организатору исследований о своем решении. В противном случае действует норма, предусмотренная ст.252 Конвенции и носящая название "подразумеваемое согласие", в соответствии с которой считается, что прибрежное государство согласно с проектом исследований и организатор вправе приступить к их осуществлению.

Интересно отметить, что норма "подразумеваемое согласие" закреплена в ч.4 ст.24 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации". В то же время Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" в части, касающейся морских научных исследований, аналогичной нормы по ошибке составителей закона не содержит, хотя в соответствии с Конвенцией режим морских научных исследований для указанных акваторий одинаков. На практике это может привести к неоднозначному пониманию и, главное, применению Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", с одной стороны, иностранными государствами (их физическими и юридическими лицами) и компетентными международными организациями, а с другой - федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции охраны (ФПС России, МПР России, ГТК России). Первые будут исходить из положений Конвенции о "подразумеваемом согласии", рассматривая его как обязательное условие, а вторые - только из положений закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", в котором данная норма, к сожалению, не нашла отражения. Такой разнобой может привести ко многим нежелательным последствиям.

Наиболее существенный недостаток рассматриваемых федеральных законов и правил рассмотрения запросов, который не может быть устранен без полной, принципиальной переработки этих документов, с нашей точки зрения, состоит в том, что для разных субъектов прaва законодателем установлены во многом сходные или даже полностью совпадающие режимы морских научных исследований. Нормы, регулирующие проведение исследований иностранными заявителями (государствами, их физическими и юридическими лицами, компетентными международными организациями) и российскими субъектами (российскими физическими и юридическими лицами, федеральными органами исполнительной власти, субъектами Российской Федерации), отличаются только в деталях. Практически одинаковыми для российских и иностранных заявителей являются:

а) форма и содержание запроса о проведении морских научных исследований;

б) перечень федеральных органов исполнительной власти, участвующих в рассмотрении запроса;

в) основания для отказов в разрешении на проведение морских научных исследований;

г) обязанности при осуществлении исследований;

д) нормы, регулирующие использование результатов исследований и их передачу в государственные фонды данных;

е) нормы, касающиеся изменения программы исследований, а также их приостановления и прекращения.

Такое смешение административного и международного права ничем не оправдано. Права и обязанности иностранных заявителей уже установлены Конвенцией, которая ратифицирована Российской Федерацией и, следовательно, в соответствии с п.4 ст.15 Конституции РФ является частью нашей правовой системы. И в случаях противоречия российских законов и Конвенции должны применяться нормы последней.

Для российских же заявителей упомянутое "равенство" при получении разрешения на проведение исследований, а также в период их осуществления оборачивается на практике ненужной заорганизованностью и искусственно создаваемыми препятствиями.

Опишем в качестве примера процесс подготовки экспедиции крупнейшего в стране Института океанологии им. П.П. Ширшова Российской академии наук на научно-исследовательском судне "Профессор Штокман" в Белом море. Скажем сразу: несмотря ни на что работы все же удалось провести в августе-сентябре 2001 г.

Морские экспедиции - дело очень дорогое, поэтому вполне объяснимо, что Институт океанологии, не сразу найдя средства, опоздал с подачей запроса. По действующему порядку Минпромнауки России вполне обоснованно могло не принять его к рассмотрению, однако отказа не последовало. Изучали заявку очень серьезно, например, рассматривали в ФСБ России, хотя Институт океанологии - российский, судно тоже, и ни один иностранец участия в экспедиции не принимал. Кроме того, все работы проводились в Белом море, т.е. судно не планировалось выводить за пределы таможенной границы Российской Федерации, тем не менее запрос анализировали в ГТК России. И эти явно лишние этапы неизбежны: ведомства подчиняются закону, который почему-то не предусматривает никаких исключений в порядке рассмотрения запросов. Наконец, Институт неправильно оформил заявку, поскольку упоминавшееся постановление Правительства РФ от 28 марта 2001 г. N 249, которое ввело форму запроса, к моменту подготовки экспедиции еще не было опубликовано, что вызвало дополнительные трудности. Много вопросов вызывает и сама форма запроса. Невозможно объяснить, зачем нужно указывать в этом документе все данные (тоннаж, класс и другие подробные сведения) о российском судне, зарегистрированном в российском морском регистре.

Названные и некоторые другие обстоятельства не позволили российским ученым оперативно получить разрешение работать на отечественном судне в нашем же внутреннем море. Поэтому корабль продолжительное время пробыл в порту, и вынужденный простой обернулся потерей нескольких тысяч долларов. По нашему мнению, система регулирования морских научных исследований, работающая подобным образом, явно нуждается в серьезных изменениях, и чем скорее они будут проведены, тем лучше.

В целях совершенствования рассмотренных законов, устранения содержащихся в них противоречий и приведения их норм в соответствие с Конвенцией Планом подготовки проектов законов на 2001 г., утвержденным распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. N 1875-р, предусмотрена разработка проектов федеральных законов о внесении поправок в действующие федеральные законы в части, касающейся регулирования морских научных исследований. Авторы настоящей статьи надеются, что высказанные суждения могут оказаться полезными при подготовке таких изменений.

А.К. Бондарев,

А.В. Чичаев

"Законодательство", N 1, январь 2002 г.