К разработке исполнительного кодекса Российской Федерации (О.В. Исаенкова, "Законодательство", N 1, январь 2002 г.)

К разработке исполнительного кодекса Российской Федерации*(1)

Прежде чем выносить на суд общественного мнения собственные суждения о проекте Исполнительного кодекса Российской Федерации (ИК РФ), хотелось бы выразить чувства глубокого уважения и благодарности его авторам - А.А. Игнатенко, И.В. Кириленко, А.В. Матвееву, В.М. Шерстюку и В.В. Яркову. Взявшись за разработку структуры первого кодифицированного источника российского исполнительного права, эти ученые взвалили на себя нелегкую ношу, и им удалось многое сделать. Уже определены принципы построения и содержание основных положений указанного нормативного акта, потребность в котором давно очевидна. После вступления в силу в 1997 г. Федеральных законов от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" и от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" фактически не действует ряд положений раздела V ГПК РСФСР, однако этот раздел до настоящего времени не отменен, как и соответствующий раздел АПК РФ, из-за чего в процессе исполнения юрисдикционных актов постоянно возникают спорные моменты, связанные с выбором применимых норм. К тому же в настоящее время исполнительное право остается одной из немногих отраслей российского права, не имеющей единого кодифицированного источника. Принятие Исполнительного кодекса позволило бы решить все эти проблемы.

Справедливы утверждения авторов проекта ИК РФ о том, что многие аспекты исполнительного производства не получили разрешения в ранее принятых федеральных законах, что необходимо совершенствовать нормативную основу деятельности как органов принудительного исполнения, так и самого исполнительного производства*(2). Потому все вопросы, вынесенные на обсуждение в рассматриваемой публикации, представляются как нельзя более актуальными. Хотелось бы добавить к ним еще один - о принципах исполнительного права. Любая отрасль российского права имеет собственные принципы, в которых выражается ее специфика и на основании которых можно составить общее представление о данной отрасли права. Не является в этом смысле исключением и исполнительное право.

Единый подход к системе и содержанию принципов исполнительного права как его основных начал поможет соблюсти внутреннюю гармонию не только отдельных институтов исполнительного производства, но и Исполнительного кодекса в целом. Это особенно важно, поскольку многие принятые в последнее время кодифицированные акты часто не только не соответствуют друг другу и законам федерального уровня, но и внутренне противоречивы. О важности этой стороны работы создателей проекта ИК РФ свидетельствует, в частности, дискуссия, развернувшаяся на Екатеринбургской конференции 2000 г.*(3) Ее участниками стали В.В. Ярков, М.А. Викут, Н.А. Панкратова и другие процессуалисты, занимающиеся разработкой "целины" исполнительного производства, в том числе автор настоящей статьи.

Не менее интересен вопрос о том, должен ли законодатель предлагать исчерпывающий перечень мер принудительного исполнения, допустимо ли усмотрение органов принудительного усмотрения. Полагаю, в процессе обсуждения удастся найти его оптимальное решение.

Предвидя неизбежную критику, не могу удержаться от предложения допустить в исполнительный процесс "частный" элемент - частных приставов, исполняющих юрисдикционные акты по договору со взыскателем. О целесообразности данной меры автор настоящей статьи говорила на конференции в Твери (2001 г.), и это мнение вызвало живой интерес присутствующих. Основной довод противников указанной идеи состоит в том, что со стороны "частных" органов исполнения следует ждать злоупотреблений.

Не приводя развернутой аргументации своей точки зрения, напомню лишь дискуссию конца 80-х годов о частных нотариусах. Оппоненты говорили о том, что частные нотариусы в случае введения в российскую действительность такого элемента станут серьезным источником правонарушений. Однако практика показала, что количество преступлений не зависит от того, частный или государственный нотариус выполняет соответствующее действие. Лицо, склонное к совершению злоупотреблений, может работать как в государственной, так и в иной сфере, при этом правонарушитель даже стремится заручиться определенной государственной поддержкой, а назначение на ответственную должность (неважно, нотариуса или пристава-исполнителя) лишь усилит его уверенность в собственной безнаказанности. Другое дело - проработка соответствующих гарантий соблюдения законов органами исполнения (как государственными, так и частными). Подобными гарантиями могут стать высокие требования к лицам, претендующим на должность пристава-исполнителя (юридическое образование; возрастной и, возможно, имущественный ценз; предварительный страховой взнос для обеспечения возможности возмещения вреда, причиненного действиями исполнителя; успешная сдача экзамена при вступлении в должность и т.п.), а также гражданская и уголовная ответственность за несоблюдение исполнительного законодательства.

Далее хотелось бы последовательно остановиться на вопросах, предлагаемых авторами проекта ИК РФ.

Предмет ИК. Особого внимания заслуживает альтернатива: следует или нет включать в кодифицированный акт вопросы организации Службы судебных приставов. Здесь оптимальным представляется вариант, выбранный гражданским процессуальным законодательством: существует отдельный закон о судебной системе, а полномочия суда по рассмотрению и разрешению гражданских дел закреплены в Гражданском процессуальном кодексе. По аналогии хотелось бы, чтобы в ИК РФ содержалось правовое регулирование статуса судебного пристава-исполнителя, были отражены его права и обязанности и другие моменты, связанные с исполнением. Однако ни к чему помещать в кодекс нормы о порядке назначения и смещения с должности пристава-исполнителя, о других организационных моментах, с регулированием которых успешно справится закон "О судебных приставах"*(4).

Соотношение ИК РФ с другим законодательством, регулирующим вопросы принудительного исполнения. Представляется предпочтительным вариант закрепления развернутых "алгоритмов" действий пристава-исполнителя, так как усмотрение предполагает высокую степень субъективизма, что весьма опасно и далеко не всегда оправданно. Особенно сложная ситуация сложилась сейчас с применением ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве. Основная причина состоит в том, что многие нормы исполнительного права, предусматривающие в своих санкциях ответственность, определяют меру наказания неопределенно, не предлагая четких регулятивных критериев. Так, статья 85 закона "Об исполнительном производстве" устанавливает, что за невыполнение гражданами и должностными лицами законных требований судебного пристава-исполнителя и иные нарушения законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве виновные лица подвергаются судебным приставом-исполнителем штрафу в размере до 100 минимальных размеров оплаты труда. Аналогичный размер штрафа установлен и в ст.87 того же акта за утрату исполнительного документа либо несвоевременное его отправление, представление недостоверных сведений о доходах и об имущественном положении должника, а также за несообщение должником об увольнении с работы, о новом месте работы, о новом месте жительства.

Как видим, законодатель регламентирует меру ответственности, не определяя даже нижнего ее предела - минимального размера штрафной санкции, что позволяет правоприменительному органу весьма вольно и неоднозначно применять одну и ту же норму исполнительного права в различных правовых ситуациях, возлагая на субъекта ответственность в неоправданно широких границах: от 1 копейки (которая является минимальной денежной единицей России и в указанной ситуации должна рассматриваться как нижний рубеж) до 100 минимальных размеров оплаты труда. Без сомнения, такое положение нельзя признать правильным, целесообразно сузить процессуальные рамки, установив на законодательном уровне не только верхние, но и нижние границы определения мер ответственности и оптимальные критерии их применения (так называемые "смягчающие" и "отягчающие" вину правонарушителя обстоятельства). Отрадно, что в настоящее время для решения данного вопроса кое-что сделано. Так, исполнительский сбор по исполнительным документам имущественного характера в любом случае равен 7% от взыскиваемой суммы или стоимости имущества должника (при неисполнении документов неимущественного характера гражданами сбор равен 5, а организациями - 50 минимальным размерам оплаты труда). Приведенный пример четкой регламентации размера ответственности является скорее исключением из законодательной практики, чем правилом, но он показывает преимущество законодательства, предусматривающего не только внешнюю процессуальную форму, но и порядок конкретных действий.

Следует согласиться с авторами проекта в том, что исполнительное законодательство должно быть процессуально-процедурным. Исполнительное право представляет собой именно процессуальную отрасль, так как особое значение при регулировании исполнительных правоотношений законодатель придает форме, процессуальности. Термин "процесс" здесь понимается не в широком смысле как развитие чего-либо, например, материального права, а как система, форма отношений, связанных с применением принудительной силы государства. Практически любой порок этой формы, нарушение процедурных правил при исполнении юрисдикционных актов неотвратимо приводит к ничтожности исполнительного действия. Например, в силу ч.2 ст.7 закона "Об исполнительном производстве" и ст.343 ГПК РСФСР выдача дубликата исполнительного листа производится определением суда в судебном заседании, проводимом по правилам гражданского судопроизводства, и соответственно порядок заседания относится к предмету отрасли гражданского процессуального права. Нарушение указанной процедуры ведет к юридической ущербности и, как следствие, незаконности выданного дубликата, даже если наличествовали предусмотренные законом основания к его выдаче. В судах такие случаи не редкость, мы же приведем наиболее показательный, когда совершение одним лицом (судебным приставом-исполнителем) действия, предписываемого по процедуре другому лицу (судье), повлекло за собой признание акта недействительным.

Решением суда г.Маркса Саратовской области от 14 февраля 1997 г. было вынесено решение о взыскании с А. в пользу Ч. 11 984 870 руб. 27 февраля 1997 г. был выдан исполнительный лист, который вскоре был утерян взыскателем. По заявлению взыскателя в нарушение установленного порядка 25 января 1999 г. судебный пристав-исполнитель выписал дубликат исполнительного листа. Определением Марксовского городского суда от 14 августа 2000 г. данный дубликат был признан незаконным, хотя тем же определением было установлено, что решение суда А. не было исполнено. Новый дубликат исполнительного листа уже по установленной процедуре был выдан определением суда только 1 сентября 2000 г., после чего фактически и началось исполнение решения суда от 14 февраля 1997 г.*(5)

Как видим, пренебрежение процессуальной формой привело к двум негативным последствиям: отмене правильного по фактическим обстоятельствам, но выписанного с нарушением формы исполнительного документа; затягиванию процесса исполнения.

Представляется, что в ИК РФ следует акцентировать внимание на форме исполнительного производства и ответственности за ее несоблюдение.

Структура ИК РФ. Не вызывает ни малейшего возражения деление кодекса на Общую и Особенную части, но представляется не совсем верным указание на регулирование Общей частью "статических" вопросов исполнения. Само по себе исполнение есть процесс, который не может быть статичным, а следовательно, любой институт исполнительного права регулирует отношения в динамике. Только Общая часть предусматривает общие правила такого регулирования, а Особенную часть могли бы составить нормы, регламентирующие движение, развитие исполнительного производства по стадиям от его возбуждения до прекращения, а также особенности реализации исполнительных документов по отдельным категориям взысканий и в отношении различных субъектов, в том числе исполнение актов иностранных судов и с участием международных элементов. Помимо того, хотелось бы увидеть в Исполнительном кодексе преамбулу, указывающую на цели и задачи исполнительного производства и определяющую его значение в вопросах защиты прав и охраняемых законом интересов. Следует отметить, что задачи исполнительного производства определяются задачами правосудия по гражданским делам, но не совпадают с ними. Главной задачей исполнительного производства является обеспечение законного, своевременного и надлежащего по качеству и объему исполнения юрисдикционных актов.

Система построения Особенной части ИК РФ. Вызывает возражение сам исходный критерий - характер мер принудительного исполнения. Дело в том, что эти меры детерминированы видом и содержанием документа, подлежащего принудительному исполнению. Следовательно, основой построения системы в данном случае должна быть первичная материя - исполнительный документ.

Государство как должник. Справедлива мысль авторов проекта о том, что эта проблема нуждается в специальном регулировании. Хочется предложить расширить ее за счет проработки ответственности не только государства в целом, но и его должностных лиц.

Далее хотелось бы остановиться на некоторых моментах примерного содержания Исполнительного кодекса РФ.

Не совсем привычно предлагаемое деление кодекса на разделы и подразделы, возможно, стоило бы заменить "разделы" на "главы", хотя это, без сомнения, не принципиально и не влияет на внутреннее содержание акта.

К сожалению, в подразделе 1 ("Основные положения") не расшифровано, что авторы понимают под "определением понятий" или под "принципами и основными началами исполнительного производства", тогда как именно это является наиболее важным моментом во всей работе над проектом ИК РФ.

В подраздел 2 ("Органы принудительного исполнения") целесообразно добавить регулирование порядка разрешения приставом-исполнителем вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства, тогда как процессуальные акты явно выходят за пределы подраздела, и требования, к ним предъявляемые, могли бы составить отдельную главу. Вопросы организации районных и специализированных подразделений судебных приставов во избежание ненужного дублирования законом "О судебных приставах" вполне можно из ИК РФ исключить.

Подраздел 3 выиграл бы, если бы начинался с определения понятия сторон и относил оценщика имущества к специалистам, а не называл его в качестве отдельного субъекта исполнительного производства.

Не совсем ясно, почему авторы проекта в подразделе 5 вынесли за рамки "правил исчисления сроков в исполнительном производстве" начало течения срока предъявления исполнительных документов к исполнению. Представляется также оптимальным соединить 6 и 7 подразделы ИК РФ в одну главу "Исполнительные расходы" по примеру главы 7 ГПК.

В отношении подраздела 8 ("Ответственность") следует отметить, что называть "лиц, в отношении которых могут применяться санкции" не просто бессмысленно - сделать это невозможно в принципе, так как к ответственности может быть привлечено любое лицо, нарушающее законодательство об исполнительном производстве. Не стоит указывать в данном подразделе и размеры каждого штрафа, так как это будет дублированием статей Особенной части, предусматривающих в своих санкциях меры ответственности.

В подразделе 9, прежде чем переходить к основаниям применения и содержанию мер принудительного исполнения, логично было бы дать определение этих мер и их перечень, если не исчерпывающий, то хотя бы приблизительный.

Раздел 2 проекта, регулирующий движение процесса исполнения по стадиям, думается, следует отнести к Особенной части ИК РФ, при этом добровольное исполнение явно не к месту в подразделе 11, так не относится ни к возбуждению исполнительного производства, ни к подготовке к исполнению. Кроме того, в подразделе 11 ("Возбуждение и подготовка исполнительного производства"), вопреки его названию, не указано ни одно подготовительное действие исполнительного производства. Здесь следовало бы осветить вопросы розыска, для регулирования которых вовсе не обязательно выделять особую главу.

Неясно, чем руководствовались авторы проекта, относя арест имущества к общим правилам осуществления исполнительных действий (подраздел 13), тогда как данная мера принудительного исполнения имеет отношение лишь к исполнению исполнительных документов имущественного характера и поэтому должна быть помещена в 3 раздел ИК РФ. Не могу найти и аргументов в пользу помещения вопроса о восстановлении утраченного исполнительного производства в подраздел 15 ("Завершение исполнительного производства"), так как восстановление не прекращает исполнительное производство.

К величайшему сожалению, не расшифровано содержание раздела 5, тогда как он представляет собой интерес не столько с теоретической, сколько с практической точки зрения. Очевидно, авторы проекта были связаны объемом публикации, и потому хотелось бы надеяться на дальнейшее освещение результатов их разработок в печати, тем более что значение их для правовой науки трудно переоценить.

Думаю, многие процессуалисты, и автор настоящей статьи в их числе, будут рады принять посильное участие в обсуждении и решении обозначенных А.А. Игнатенко, И.В. Кириленко, А.В. Матвеевым, В.М. Шерстюком и В.В. Ярковым вопросов, постановка которых сама по себе уже является заслугой правоведов и приближает нас к построению системы, где право всегда получает реальную защиту.

О.В. Исаенкова,

Кандидат юрид. наук

"Законодательство", N 1, январь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В настоящей работе содержатся некоторые замечания автора по поводу проекта Исполнительного кодекса РФ, опубликованного в журнале "Законодательство" (см.: К разработке проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации // Законодательство. 2001. N 8).

*(2) Там же. С.81.

*(3) См., напр.: Панкратова Н.А. К вопросу о принципах исполнительного права // Система гражданской юрисдикции в канун ХХI века: современное состояние и перспективы развития: Межвуз. сборник науч. трудов. Екатеринбург, 2000. С.498-506; Викут М.А. Участники исполнительного производства // Там же. С.506-518; Исаенкова О.В. К вопросу о принципах исполнительного права // Там же. С.484, 497 и др.

*(4) Хочется отметить неточность употребления прилагательного "судебный" по отношению к приставам-исполнителям, исполняющим в силу ст.7 закона "Об исполнительном производстве" не только судебные акты. Кроме того, приставы-исполнители с 1997 г. не состоят при судах, что представляется дополнительным аргументом в пользу замены наименования "судебный пристав-исполнитель" термином "пристав-исполнитель". Но данное определение, судя по тому, что оно не ставится на обсуждение, видимо, сохранится в ИК РФ.

*(5) Дело по заявлению Чепеленко о выдаче дубликата исполнительного листа, жалобе Аббасова на действия судебного пристава-исполнителя (Архив суда г.Маркса Саратовской области за 2000 г. Дело N 2-934/00).