Конвенция о борьбе с финансированием терроризма (В. Устинов, "Российская юстиция", N 3, март 2002 г.)

Конвенция о борьбе с финансированием терроризма

Одной из важнейших проблем в области борьбы с терроризмом, требующих срочного разрешения, является совершенствование международного сотрудничества в сфере перекрытия мировых финансовых потоков, направляемых на поддержку террористов.

Как указывает Уолтер Лакюэр, главный миф заключается в том, что террористы бедны, голодны и лишены человеческих желаний. Без финансовой поддержки - да, но современный терроризм, как правило, - большой бизнес. Доходы Организации освобождения Палестины (например, от Иордании и других нефтяных стран) - 150-200 млн.долларов США в год. Официальные лица организации получают 5000 долларов в месяц и более, имеют шале и счета в Швейцарии (Laquer Walter. Terrorism - A Balance Sheet // The Terrorism Reader: A Historical Anthology. Edited by Walter Laquer. Temple University Press. Philadelphia, 1978. P. 251-267).

Не стремясь к финансовой выгоде как к конечной цели, международные террористические группы тем не менее нуждаются в деньгах для привлечения новых сторонников, обеспечения поддержки на местах и за границей. Некоторым иностранным террористическим организациям нужны деньги для ведения социальных кампаний с целью привлечения на свою сторону сочувствующих и придания своим организациям в СМИ видимости защиты интересов широких слоев населения. Из собранных средств могут субсидироваться строительство школ и больниц, оказание финансовой адресной помощи и т.п. Основная цель всех этих действий - привлечение в свои ряды новых сторонников. Значительные средства тратятся также на организацию вербовки, боевую подготовку собственных ударных отрядов и наемников, создание современной материально-технической базы (компьютерное обеспечение, связь, транспорт и современное оружие). На подготовку и проведение конкретных терактов, как правило, требуются незначительные средства. В том и заключается проблема, что выявление истинных целей спонсирующей и спонсируемой стороны часто затуманены, сбор средств террористической организацией ведется часто под благовидными предлогами и, как правило, через третьи организации. И хотя доказывание расходования средств на уже совершенный или приготовляемый теракт (т.е. финансирования как формы соучастия в конкретном преступлении) исключительно затруднено в связи с секретным характером соответствующих финансовых операций, оно представляется возможным с помощью имеющегося в наличии в любом уголовно-процессуальном законодательстве набора процессуальных действий, а также в рамках стандартных форм взаимной правовой помощи по уголовным делам. Но в борьбе с терроризмом задача, как признано сейчас во всем мире, не сводится исключительно к выявлению и пресечению отдельных террористических преступлений, а стоит гораздо шире - пресечь саму террористическую деятельность, важную роль в существовании которой играет ее финансовая основа, дающая возможность терроризму, его людским и материальным ресурсам воспроизводиться и наращивать силу.

Разработка Конвенции

Учитывая важность проблемы, потребовалось развитие новых форм правового сотрудничества. Результатом поиска таких форм стало создание Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 года (от России Конвенция была подписана постоянным представителем Российской Федерации при ООН С. Лавровым 10 января 2000 г.; в настоящее время готовится ее ратификация). Согласно ст.8 Конвенции каждое государство принимает в соответствии с принципами своего внутреннего права необходимые меры для того, чтобы определить, обнаружить, заблокировать или арестовать любые средства, используемые или выделенные в целях совершения преступлений, входящих в сферу действия Конвенции, а также средства, полученные в результате таких преступлений, для целей возможной конфискации.

Каждое соответствующее государство-участник вправе решить вопрос о заключении соглашений о разделе с другими государствами на регулярной основе или в каждом конкретном случае средств, полученных в результате конфискации, а также рассматривает возможность создания механизмов, с помощью которых средства, полученные в результате конфискации, использовались бы для выплаты компенсации жертвам преступлений или членам их семей.

Специфика борьбы с финансированием, и это большей частью отражено в Конвенции, включает сложную взаимосвязь разведывательных и правоприменительных аспектов, затрагивающих такую уязвимую область, как банковская тайна, связанную как с вопросами экономической безопасности целых государств, так и с правом собственности, коммерческими и личными интересами отдельных граждан, в чем и заключается исключительная трудность соответствующей деятельности как внутри государства, так и на международном уровне.

Непосредственная работа по выработке единых подходов и стандартов в вопросах пресечения финансовых потоков, питающих терроризм, началась еще в середине 90-х годов прошлого века. У ее истоков стоял ряд международных организаций, таких как "восьмерка", Евросоюз и Организация американских государств (ОАГ).

Еще итоговым документом совещания министров "восьмерки" по борьбе с терроризмом (Париж, 30 июля 1996 г.) государствам было рекомендовано принять меры по борьбе с финансированием террористической деятельности, включающие: предотвращение и пресечение с использованием внутригосударственных средств финансирования террористов и террористических организаций, как прямого, так и косвенного, через организации, которые имеют благотворительные, социальные и культурные цели или заявляют о таких целях, или те, которые при этом вовлечены в незаконную деятельность, такую как незаконный оборот оружия, оборот наркотиков или вымогательство. Эти внутригосударственные средства могут включать, когда это предусмотрено, мониторинг и контроль за денежными переводами и процедурой раскрытия банковской тайны; интенсификацию обмена информацией в отношении международного движения финансовых средств, направляемых из одной страны или получаемых в другой стране и предназначенных для лиц, организаций или групп, подозреваемых в том, что они осуществляют или поддерживают террористические операции; принятие мер регулирующего характера, когда это целесообразно, для предотвращения переводов денежных средств, в отношении которых есть подозрения, что они предназначены террористическим организациям, не препятствуя при этом законной свободе движения капитала.

Международное сообщество признало угрозу со стороны финансирования терроризма и предприняло шаги для противодействия этому. Европейский союз спонсировал конференцию по этой теме в Люксембурге (1997 год) и семинар в Вене (1998 год). В 1999 году ОАГ провела в Аргентине Вторую Межамериканскую конференцию по терроризму. Выводы этой конференции приведены в Декларации, принятой в Мар-дель-Плата и позже утверждены ОАГ. Среди выработанных предложений по противодействию терроризму содержались и рекомендации государствам ОАГ, направленные на сдерживание финансирования терроризма.

Лондонской конференцией по терроризму (7-8 декабря 1998 г.) сформулированы принципы государств "группы восьми", включающие намерение "сотрудничать еще теснее при расследовании, сборе разведывательной информации, обмене информацией, отслеживании средств, используемых в террористических целях", а также План действий, предусматривающий следующие шаги:

- обеспечение того, чтобы все органы, участвующие в борьбе с финансированием терроризма, сотрудничали и обменивались информацией друг с другом;

- создание в соответствии с национальным законодательством списка органов надзора за благотворительностью в справочниках "восьмерки" и Европейского союза по антитеррористическим компетентным органам, поощрение сотрудничества между ними;

- обсуждение способов совершенствования международного сотрудничества в предотвращении использования благотворительного статуса террористами, упрощение трансграничных расследований;

- интенсификация практического сотрудничества в расследованиях, сборе разведывательной информации, обмене информацией, отслеживании средств, используемых для поддержки терроризма;

- интенсификация обмена информацией и оперативного сотрудничества с целью лишения террористов других способов поддержки и предпринятие, в соответствии с национальным законодательством, мер по воспрепятствованию деятельности террористов в таких областях, как вербовка и обучение, переезды, коммуникации, покупка оружия и взрывчатых веществ, планирование и подготовка террористических актов, рассматривая при необходимости вопрос об усилении законодательства в соответствующих сферах.

В целях создания руководящих принципов по борьбе с финансированием терроризма предложено адаптировать 40 Рекомендаций ФАТФ (Международная комиссия по борьбе с отмыванием денег) к проблеме борьбы с финансированием террористической деятельности. На деле это пока свелось к их копированию с заменой фраз "отмывание доходов, полученных преступным путем" на "финансирование терроризма".

На состоявшемся 29-30 октября 2001 г. в Вашингтоне внеочередном пленарном заседании ФАТФ был расширен мандат комиссии на вопросы борьбы с финансированием терроризма и выработаны восемь рекомендаций по рассматриваемой проблеме:

- принятие немедленных мер по ратификации и имплементации соответствующих документов ООН;

- криминализация финансирования терроризма, террористических актов и террористических организаций;

- замораживание и конфискация террористических активов;

- сообщение о трансакциях, подозреваемых в наличии отношения к террористам;

- предоставление возможно более широкого круга помощи правоохранительным органам и контрольным учреждениям других стран в вопросах расследования финансирования терроризма;

- введение требований в сфере борьбы с отмыванием денег в отношении альтернативных систем денежных переводов;

- ужесточение мер по идентификации владельца как в отношении международных, так и внутренних переводов;

- гарантии того, что собственность, особенно некоммерческих организаций, не будет использована в ненадлежащих целях - для финансирования терроризма.

Источники и каналы финансирования терроризма

Проблема выявления и пресечения финансовых каналов подпитки терроризма заключается прежде всего в исключительном разнообразии используемых преступниками методов получения требуемых средств. Они могут включать легальные и нелегальные источники.

Многие террористические организации в своей истории часто прибегали к чисто криминальным способам самофинансирования, для этого использовали грабежи (например, в Северной Ирландии, США); похищения с целью выкупа (Чечня); торговлю наркотиками (Перу, Афганистан (Аль-Каида)); а также вымогательство; мошенничество в финансовой сфере - в том числе с пособиями, налогами, страхованием, кредитными картами; подделку документов и выпуск фальшивых денег; контрабанду товаров и людей и т.п.

Однако терроризм тем и отличается от иных видов преступной деятельности, что на свое воспроизводство использует не только (а в большинстве стран и не столько) криминальные источники. По сравнению с финансовыми расследованиями в отношении наркоторговцев, которые не в состоянии объяснить свои прибыли и теневые операции, финансовая деятельность террористических организаций намного сложней поддается расследованию, поскольку, как правило, ее участники живут скромно, получают средства от с виду невинных вкладчиков в различных законных гуманитарных, социальных и политических целях и используют только часть этих средств для собственно террористической деятельности.

Диапазон источников финансирования террористической деятельности исключительно широк: обычной международной практикой является финансирование экстремистских организаций коммерческими предприятиями, отдельными симпатизирующими частными лицами и даже государственными спонсорами. Основные финансовые потоки идут из Северной Америки, Европы и богатого нефтью региона Ближнего Востока.

Среди главных источников финансирования террористов можно отметить следующие: получение доходов от различных законно действующих коммерческих предприятий, принадлежащих как непосредственно участникам террористических групп, так и симпатизирующим им деловым людям (некоторые из наиболее востребованных террористами видов коммерческой деятельности - строительство, банковское дело, торговля товарами, ресторанный бизнес, хлебопекарни и т.д.); пожертвования через социальные и религиозные организации (с начала 90-х годов террористические группы в значительной части опираются на пожертвования и финансовую помощь своих единомышленников - неправительственных организаций из стран Запада и государств Персидского залива); спонсорская помощь отдельных государств.

Для передачи террористам необходимых финансов легального происхождения используется множество способов, в частности: перевозка наличных средств специальными курьерами; перевод посредством банков и иных финансовых учреждений (в данном случае операции часто оформляются на подставных лиц, религиозные и политические организации); перевод через так называемые исламские банки, действующие на основании мусульманского права (такие банки запрещают выплату процентов и отдельные виды банковской деятельности) и с 70-х годов прошлого века широко распространенные по всей Азии и Ближнему Востоку, а теперь и по всему миру; обмен наличности через обменные бюро - уровень их контроля значительно ниже, чем в банках, что позволяет в странах, где традиционно распространены сделки с наличными, безопасно обналичивать необходимые для нужд террористов суммы; использование услуг так называемых подпольных банкиров, которые значительно распространены в Южной Азии и на Ближнем Востоке (система строится на доверии и уверенности в том, что средства, переданные определенному провайдеру услуг или торговцу, будут выплачены с его счета получателю, указанному инициатором перевода).

Зарубежный опыт

Отслеживание финансовых потоков исключительно затруднено, поскольку действующие в мире методики финансового контроля рассчитаны на технику отмывания денег, полученных преступным путем, связанную с "подозрительными операциями".

О сложности такой борьбы с финансированием терроризма на национальном уровне свидетельствует опыт Германии, который может служить примером одного из наиболее развитых с точки зрения правового обеспечения. В Германии нет законодательства, непосредственно направленного против финансирования терроризма (конечно, финансирование в качестве подготовительных действий к террористическому акту наказуемо по уголовному законодательства ФРГ как одна из форм соучастия), но существует ряд законов, позволяющих препятствовать сбору средств для финансирования террористических актов.

Для пресечения деятельности (легальной и нелегальной) сборщиков соответствующих средств германские власти прибегают к помощи разнообразных административных мер. Кроме изъятия и конфискации собранных средств во время судебного расследования или процесса, Закон об ассоциациях (Vereinsgesetz) позволяет конфисковывать все активы объявленных вне закона ассоциаций. Ассоциации иностранцев в Германии могут быть объявлены вне закона указом Министра внутренних дел в том случае, если их политическая деятельность наносит ущерб или угрожает причинением ущерба внутренней или внешней безопасности, общественному порядку или иным существенным интересам ФРГ. Однако условия такого объявления трактуются немецкими судами предельно строго. Несмотря на трудность соответствующего решения, были объявлены вне закона Рабочая партия Курдистана и ветви организации Девсол (Devsol) - Каратас (Karatas) и Яган (Yagan), что позволило полиции конфисковать существенную часть их активов.

Если объявление вне закона в соответствии со ст.10 и последующими статьями Закона об ассоциациях невозможно, следует воспользоваться предписаниями ст.37 Закона об иностранцах (Auslandergesetz), которая позволяет запретить политическую деятельность в отношении любого лица, если она включает сбор средств на нежелательные политические цели. Такой запрет налагается при условии, что политические руководители призывают к политическому насилию в Германии или наносят ущерб международным связям или иным существенным интересам ФРГ.

Другая возможность пресечения сбора средств предоставляется Законом о сборах (Sammlungsgesetze), действующим в ряде земель Германии. Благотворительные организации, являющиеся подставными организациями для террористических групп, могут быть лишены благоприятствующего налогового статуса. Поскольку многие иностранные группы переводят существенные средства за границу не с помощью банковской системы, а через туристические агентства и ассоциации, что считается незаконным с точки зрения немецкого банковского законодательства (Kreditwesengesetz), Министерство финансов может помешать таким потокам средств. Если же средства происходят из незаконных источников, применяется Закон об отмывании денег (Geldwaschengesetz).

Однако создание правовой базы не решает всей проблемы, поскольку для пресечения самой финансовой операции в пользу террористов необходима своевременная разведывательная информация об истинных ее целях и адресатах. Признаки "подозрительных операций", свидетельствующие об отмывании, в случае финансирования терроризма, как правило, играют несущественную роль. Основная задача по выявлению того, является ли данная конкретная операция совершаемой в интересах террористов, ложится на плечи разведывательных органов государств, и прежде всего на плечи финансовой разведки. Но, принимая во внимание глобальные аспекты финансирования террористов, само государство и соответствующие структуры не обладают часто всей полнотой необходимых разведывательных данных, что препятствует эффективному выявлению и ликвидации международных каналов финансирования террористов. Помочь в решении данной проблемы может лишь повышение уровня сотрудничества между государствами на двусторонней и многосторонней основе. Однако в случае разведывательных данных, а также с учетом секретного характера финансовых сведений обмен соответствующей информацией существенно затруднен как по правовым, так и по политическим основаниям. Тем не менее многие представители Европейского союза, уровень интеграции которого чрезвычайно высок, в целях обеспечения многосторонней безопасности, охватывающей как традиционные, так и нетрадиционные риски в области безопасности, высказываются в пользу концепции так называемой Европейской разведки, что подразумевает сотрудничество разведслужб Евросоюза и НАТО, взаимодействие на основе кодексов поведения в области экономической разведки, создание разведывательного подразделения в составе Военного штаба Евросоюза, совершенствование системы спутникового слежения и т.п.

Перспективы сотрудничества

Принимая во внимание ту основополагающую роль, которую играет в развитии современного терроризма финансирование его из негосударственных источников, особое значение приобретает выработка (в рамках реализации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма) практических мер по созданию эффективной системы контроля за финансовыми потоками как на международном, так и на внутригосударственном уровнях.

О приоритетности данного направления международного сотрудничества в борьбе с терроризмом свидетельствует Резолюция 1373 (2001), принятая Советом Безопасности ООН 28 сентября 2001 г., которая среди основных мер противодействия терроризму обозначила согласованные действия по пресечению его финансовых потоков (на реализацию ее положений направлен Указ Президента РФ от 10 января 2002 г. N 6).

Ключевое значение в выявлении и пресечении финансовых операций, осуществляемых в поддержку террористической деятельности, имеет установление конечного адресата - террористической организации или группы. В то же время отдельные страны руководствуются в борьбе с финансированием терроризма своими "списками" таких запрещенных на их территории организаций, не признавая решения компетентных органов других стран. Целесообразным было бы выработать согласованную позицию относительно критериев отнесения организации к террористической, механизма объявления ее таковой (с соблюдением надлежащих механизмов судебной защиты против возможного административного произвола) и применения в отношении таких организаций санкций административного, гражданско-правового и уголовно-правового характера.

Конкретные инициативы по общим рекомендациям в данном вопросе, несомненно, должны обсуждаться с участием не только представителей ведомств по борьбе с терроризмом, но и финансовых министерств, а также с представителями компетентных правительственных структур и бизнеса.

Очевидна необходимость налаживания систематического обмена с зарубежными партнерами информацией, касающейся деятельности террористических и экстремистских групп. Формы обмена следует определять с учетом мнения всех заинтересованных сторон.

Важный шаг в данном направлении - инициатива России 2000 года о налаживании обмена информацией в рамках "восьмерки" о лагерях подготовки террористов на территории Афганистана в целях формирования их общего списка для принятия мер по прекращению их деятельности в соответствии с решениями, принятыми министрами иностранных дел "восьмерки" на встрече в Миядзаки.

Возвращаясь непосредственно к вопросам международного сотрудничества в пресечении финансирования террористической деятельности, отмечу важность координации действий на международном уровне не только в отслеживании источников финансирования, но и лишении террористов возможности использовать полученные средства на преступные цели (о чем говорилось в Лондонском плане действий). Причем налаженная система обмена информацией стала бы важным звеном в создании механизма своевременного и эффективного пресечения данных видов деятельности.

Среди очевидных сфер сотрудничества в данной области - взаимодействие в пограничном контроле ввоза/вывоза валют, координация финансовой разведывательной деятельности, оптимизация внутригосударственной системы контроля за лицензированием сферы финансовых услуг и внешних и внутренних контрольных механизмов при осуществлении финансовых операций.

При этом важно учесть, что выработка общих рекомендаций по пресечению финансовой подпитки терроризма невозможна без учета мнений финансовых министерств, результатов работы, проделанной в связи с поправками к Директиве N 91/308/ЕЕС Совета Европейских сообществ от 10 июня 1991 г. "О предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания денег" по вопросу идентификации клиентов (физических лиц) кредитными и финансовыми институтами в случае бесконтактных финансовых операций, рассмотрения возможности (и механизма) применения Вольфсбергских принципов против отмывания денег (Wolfsberg AML Principles // www.vlast.kommersant.ru) в отношении операций, предположительно связанных с террористической деятельностью, а также наиболее развитых (детально разработанных) национальных законодательств по вопросам борьбы с отмыванием денег и пресечения финансирования террористической деятельности.

Практика взаимодействия государств в сфере борьбы с финансированием терроризма еще раз подтверждает мысль, что "нет альтернативы международному сотрудничеству в борьбе с терроризмом, и поскольку терроризм является международной проблемой, постольку и контртеррористическая деятельность является международным вопросом" (Reuven Paz. Israeli-Indian Cooperation for Counter-Terrorism // http://www.ict.org.il/ articles/articledet).

В. Устинов,

Генеральный прокурор Российской Федерации,

заслуженный юрист РФ

"Российская юстиция", N 3, март 2002 г.