Правовые основы расследования транспортных происшествий (Б.Н. Дудышкин, "Журнал российского права", N 3, март 2002 г.)

Правовые основы расследования транспортных происшествий

Понятие термина "служебное расследование"

Служебное расследование - мало известное в правовой науке понятие. Впервые этот термин был введен в Федеральный закон Российской Федерации от 30 августа 1995 года N 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте"*(1). В части 5 ст.12 этого закона сказано: "... порядок классификации, служебного расследования и учета нарушений безопасности движения утверждает федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта".

В ведомственных нормативных актах, регулирующих порядок установления причин крушений и аварий подвижного состава, термин "служебное расследование" применяется с 30-х годов прошлого столетия.

Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"*(2) ввел термин "техническое расследование" аварий и инцидентов (в том числе на магистральном трубопроводном транспорте). Понятие "техническое расследование" трудно признать удачным, так как оно концентрирует внимание только на одном факторе причин транспортных происшествий на магистральных трубопроводах - техническом. Помимо него имеются и другие (например, человеческий). Трудно согласиться и с термином "расследование авиационных происшествий и инцидентов", а также аварийных случаев с морскими судами и транспортных происшествий с судами на внутренних водных путях, введенным законодательными актами (Воздушный кодекс Российской Федерации, Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации, Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации). Термин "расследование" больше относится к области уголовного процесса и криминалистики.

Понятие "расследование" в праве неоднозначно. В зависимости от общественных отношений, которые регламентируются различными отраслями права, можно выделить несколько видов расследования. Например, в новом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях введено понятие "административное расследование" (ст.28.7), на железнодорожном транспорте производится расследование в области транспортных услуг, связанное с разъединением документов и перевозимых грузов.

По нашему мнению, термин "служебное расследование", давно вошедший в практику расследования транспортных происшествий на железнодорожном транспорте и уже закрепленный в Федеральном законе "О федеральном железнодорожном транспорте", было бы правильно использовать в нормативных правовых актах на всех видах транспорта.

Правовое обеспечение безопасности эксплуатации транспорта

В числе важнейших законодательных актов, направленных на обеспечение защиты прав и свобод граждан, необходимо назвать Закон "О безопасности" от 5 марта 1992 года N 2446/1-1*(3), закрепляющий правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства. В части первой ст.8 Закона сказано, что одним из основных элементов системы безопасности является законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.

В Законе содержатся определения безопасности, угрозы безопасности, обеспечения безопасности, дается перечень сил обеспечения безопасности, куда входят "органы, обеспечивающие безопасность ведения работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве" (ч.2 ст.12 Закона). Интерпретируя ст.3 ("Угроза безопасности") и ст.4 ("Обеспечение безопасности") Закона применительно к понятию обеспечения безопасности на транспорте, можно дать следующие определения.

Обеспечение безопасности эксплуатации транспорта - это система, включающая конструирование (проектирование), производство (строительство), ввод в эксплуатацию, эксплуатацию и ремонт транспортных средств, путей сообщения, транспортного оборудования, подготовку и повышение квалификации обслуживающего транспорт персонала, его медицинский контроль, метеорологический контроль, надзор и контроль функционирования путей сообщения, транспортных средств и их движения, организационно-правовое обеспечение, служебное расследование транспортных происшествий и определяющая состояние защищенности жизни и здоровья граждан, собственности, транспортных средств, путей сообщения и оборудования и окружающей среды от угроз.

Основную угрозу безопасности эксплуатации транспорта представляют транспортные происшествия. Служебное расследование транспортных происшествий является одним из важнейших элементов системы обеспечения безопасности эксплуатации транспорта.

Определение служебного расследования

Служебное расследование транспортных происшествий можно определить как процедуру, закрепленную в соответствующих нормативных правовых актах, в ходе которой органами и должностными лицами, указанными в этих актах, производятся действия по:

а) установлению обстоятельств происшествия, его причин, а также условий, способствовавших ему, размера причиненного ущерба и ответственных за происшествие лиц, сбору доказательств, подтверждающих эти факты;

б) разработке мероприятий, направленных на предотвращение подобных случаев.

В нормативных правовых актах, регулирующих порядок служебного расследования транспортных происшествий, обозначены органы и должностные лица, которые обязаны выполнять эту функцию, задачи расследования и порядок его производства.

Для всех нормативных правовых актов, регулирующих служебное расследование транспортных происшествий, характерна практически одинаковая схема построения норм, отражающих порядок этой процедуры: общие вопросы, классификация транспортных происшествий, оповещение о происшествии (первоначальное и последующее), первоначальные действия членов экипажа и должностных лиц соответствующего транспортного органа, расположенного в месте происшествия, до прибытия уполномоченных для расследования должностных лиц, организация и производство расследования, сбор материалов расследования, подготовка акта о расследовании, оформление материалов расследования, разработка мероприятий по результатам расследования, рассылка материалов расследования в соответствующие ведомственные структуры, разбор результатов расследования, учет транспортных происшествий.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации нет единого учета транспортных происшествий. Госкомстат ведет учет только катастроф, крушений и аварий. По другим видам транспортных происшествий ведется так называемый оперативный учет. Такое положение не дает возможности иметь четкое представление о состоянии аварийности на транспорте. На каждом виде транспорта ведется своя классификация, с присущими этому виду наименованиями происшествий, что также не способствует анализу состояния безопасности на транспорте.

Законодательство о служебном расследовании
транспортных происшествий

Правовое регулирование служебного расследования на воздушном транспорте. Вопросы о служебном расследовании авиационных происшествий и инцидентов на воздушном транспорте в основном решены Воздушным кодексом Российской Федерации, принятым Государственной Думой 19 февраля 1997 года*(4). В Кодексе уделено особое внимание безопасности на воздушном транспорте. В него включены положения об обязательной сертификации и аттестации в гражданской авиации, лицензировании деятельности в области гражданской авиации, государственном контроле за ее деятельностью, дано определение авиационной безопасности: "Авиационная безопасность - состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации" (ст.83) (выделено мною. - Б.Д.).

Глава 14 Кодекса определяет цель служебного расследования - установление причины авиационного происшествия или инцидента и принятие мер по их предотвращению в будущем; устанавливает порядок расследования (ст.95) и обязанность сохранения доказательственных материалов (ст.97). Закон возлагает обязанность обеспечения работ на месте авиационного происшествия или инцидента на федеральные исполнительные органы, органы исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, а также юридических лиц и командование воинских частей (ст.98). Там же определяется порядок финансирования работ по расследованию авиационного происшествия или инцидента (ст.99).

Воздушный кодекс - единственный законодательный акт, которым субъекту расследования транспортного происшествия (комиссии по расследованию) даны широкие права при расследовании:

1) беспрепятственно проходить на борт потерпевшего бедствие воздушного судна;

2) обследовать это воздушное судно и имущество, находящееся на нем;

3) поручать юридическим лицам проведение исследований и работ, связанных с расследованием;

4) привлекать к участию в расследовании работников науки и техники из любых организаций;

5) опрашивать свидетелей происшествия;

6) запрашивать и получать из соответствующих организаций, а также от юридических лиц и граждан документы и материалы по вопросам, связанным с происшествием;

7) проводить исследования психофизического состояния членов экипажа потерпевшего бедствие воздушного судна, а также соответствующих лиц из числа авиационного персонала.

Права, аналогичные тем, которые указаны в Воздушном кодексе, субъектам служебного расследования происшествий на морском, внутреннем водном и федеральном железнодорожном транспорте предоставлены нормативными правовыми актами, утвержденными соответствующими министрами, что нельзя считать достаточно легитимным.

Воздушным кодексом на Правительство Российской Федерации возложено утверждение правил проведения расследования, классификации и учета авиационных происшествий или инцидентов с гражданскими, государственными и экспериментальными воздушными судами. Правительством приняты три постановления об утверждении правил расследования авиационных происшествий и инцидентов:

1) Правила расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в Российской Федерации (утверждены Постановлением от 18 июня 1998 года N 609);

2) Правила расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации (утверждены Постановлением от 2 декабря 1999 года N 1329);

3) Правила расследования авиационных происшествий и инцидентов с экспериментальными воздушными судами в Российской Федерации (утверждены Постановлением от 4 апреля 2000 года N 303)*(5).

Расследование авиационных происшествий с воздушными судами государственной авиации организуют Служба безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации и руководители федеральных органов исполнительной власти и организаций (по принадлежности воздушного судна), а с воздушными судами экспериментальной авиации - Российское авиационно-космическое агентство с участием заинтересованных лиц федеральных органов исполнительной власти и организаций Российской Федерации.

Федеральным органом исполнительной власти в области расследования авиационных происшествий с гражданскими воздушными судами определен Межгосударственный авиационный комитет (МАК)*(6). Организация и производство расследования авиационных инцидентов входит в компетенцию Государственной службы гражданской авиации Минтранса России.

Правовое регулирование служебного расследования на водном транспорте. В отличие от Воздушного кодекса в кодексах торгового мореплавания (утвержден Федеральным законом от 30 апреля 1999 года N 81-ФЗ)*(7) и внутреннего водного транспорта (утвержден Федеральным законом от 7 марта 2001 года N 24-ФЗ)*(8) расследованию транспортных происшествий законодатель уделил значительно меньше внимания.

Кодекс торгового мореплавания определил, что расследование аварийных случаев с морскими судами возлагается на капитанов морского торгового и морского рыбного портов (ст.76). Однако согласно ст.9 Кодекса к морским портам, кроме торгового и рыбного, относятся также специализированные порты, в которых также имеются капитаны порта. Но капитаны специализированных портов правом расследования аварийных случаев с судами Кодексом не наделены.

Расследование аварийных случаев с судами (последний абзац ст.76 Кодекса) осуществляется в соответствии с положением, утвержденным Минтрансом России по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Госкомрыболовством России и Минобороны России.

В настоящее время служебное расследование аварийных случаев с морскими судами регламентируется Положением о порядке классификации, расследования и учета аварийных случаев с судами (ПРАС-90), утвержденным приказом министра морского флота СССР от 29 декабря 1989 года N 118 (с изменениями и дополнениями, внесенными приказами директора Департамента морского транспорта Минтранса России от 30 марта 1992 года N 15 и от 19 мая 1994 года N 38), а также Положением о порядке классификации, расследования и информации о нарушениях в работе объектов атомного флота, утвержденным заместителем директора Департамента морского транспорта Минтранса России 4 июня 1993 года (N СМ-35/1130).

Действие ПРАС-90, текст которого был согласован с бывшим Минрыбхозом СССР, приказом министра рыбного хозяйства СССР от 20 апреля 1990 года N 170 распространялось на рыбопромысловые суда.

ПРАС-90 к органам расследования аварийных случаев с морскими судами относит, кроме морского порта, капитана морского судна, а также министерства и ведомства, которым принадлежат морские суда. Ни министерства и ведомства, ни капитан морского судна не наделены Кодексом торгового мореплавания правом производить расследование аварийных случаев с морскими судами. В то же время капитан морского судна, находящегося в дальнем плавании, согласно ч.7 ст.117 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР является органом дознания.

В Кодексе внутреннего водного транспорта Российской Федерации безопасности судоходства посвящена гл.6, в ч.3 ст.36 которой указано, что Государственная речная судоходная инспекция с входящими в ее состав государственными речными судоходными инспекциями бассейнов осуществляет "расследование и классификацию транспортных происшествий с судами на внутренних судоходных путях". В Кодексе не определено, кем утверждается нормативный правовой акт, регулирующий порядок расследования и классификации транспортных происшествий с судами на судоходных внутренних путях.

На внутреннем водном транспорте нормативным правовым актом, регулирующим порядок расследования транспортных происшествий на внутренних водных путях, в настоящее время является Положение о классификации, расследовании и учете транспортных происшествий на внутренних судоходных путях Российской Федерации, утвержденное приказом министра транспорта Российской Федерации от 16 августа 1994 года N 69 (зарегистрировано в Минюсте России 24 августа 1994 года под N 665).

К органам расследования транспортных происшествий Положение относит, кроме подразделений Госречсудинспекции РФ, владельцев судов и гидротехнических сооружений. Последние не наделены Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации правом производить расследование транспортных происшествий.

Согласно Положению при авариях с тяжелыми последствиями расследование производится специальными комиссиями, создаваемыми Правительством Российской Федерации или Министерством транспорта Российской Федерации, однако эта норма в Кодексе внутреннего водного транспорта не нашла отражения.

Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21 июля 1997 года N 117-ФЗ*(9) также не содержит норм, регламентирующих расследование транспортных происшествий на гидротехнических сооружениях. Это следует отнести к серьезному упущению разработчиков законопроекта и законодателей.

Правовое регулирование служебного расследования на федеральном железнодорожном транспорте. В соответствии со ст.3 Федерального закона "О федеральном железнодорожном транспорте" законодательство Российской Федерации о железнодорожном транспорте состоит из указанного закона, Устава железных дорог, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих деятельность железнодорожного транспорта и обеспечивающих его нормальную работу.

Безопасность движения, охрану грузов и объектов железнодорожного транспорта, организацию работы в особых условиях регламентирует глава 5 Закона.

Организация обеспечения безопасности движения и эксплуатации транспортных и иных средств, связанных с перевозочным процессом на железнодорожном транспорте, включает:

правовое регулирование в области безопасности движения и эксплуатации транспортных средств;

разработку государственной технической, экономической и социальной политики и ее осуществление на основе практических мер по предупреждению нарушений безопасности движения и эксплуатации транспортных средств;

осуществление контроля за выполнением требований законодательства, регулирующего правовые отношения в области безопасности движения.

Организация безопасности движения возложена на МПС России.

Контроль за обеспечением безопасности движения поездов на железнодорожном транспорте осуществляет Департамент безопасности движения и экологии МПС России, а также его подразделения на железных дорогах и их отделениях.

Основными задачами главных ревизоров и ревизоров, входящих в аппарат ревизорской службы, являются:

контроль за обеспечением безопасности движения на железной дороге;

организация расследования крушений, аварий, случаев брака в поездной и маневровой работе, участие в таком расследовании, контроль своевременного и качественного расследования нарушений безопасности движения, предварительного их учета и классификации в отделениях железной дороги и линейных предприятиях;

ведение учета нарушений безопасности движения.

Служебное расследование транспортных происшествий на федеральном железнодорожном транспорте регулируется несколькими нормативными правовыми актами МПС России. К ним относятся: Классификация нарушений безопасности движения в поездной и маневровой работе на железных дорогах и Инструкция о порядке служебного расследования нарушений безопасности движения в поездной и маневровой работе на железных дорогах, утвержденные приказом министра путей сообщения Российской Федерации от 8 января 1994 года N 1Ц.

Практика применения этих нормативных правовых актов показала, что они требуют разъяснения некоторых положений. Заместитель министра путей сообщения Российской Федерации 17 мая 1994 года подписал указание N Г-393у, которым были устранены имеющиеся неясности.

Служебное расследование транспортных происшествий производится комиссиями, которые формируются приказами руководителей структурных подразделений органов железнодорожного транспорта и в зависимости от последствий транспортного происшествия возглавляются начальниками железной дороги, отделения железной дороги, их заместителями, а также начальниками отдельных служб отделений, их заместителями и руководителями линейных предприятий.

Для расследования крушений с тяжелыми последствиями при необходимости образуется комиссия, состав и задачи которой определяет министр путей сообщения.

1 июля 1996 года утверждена и введена в действие решением Совета по железнодорожному транспорту государств - участников СНГ Инструкция о порядке совместных действий железных дорог государств - участников Содружества Независимых Государств, Латвийской Республики, Литовской Республики, Эстонской Республики по служебному расследованию нарушений безопасности движения в поездной и маневровой работе. Установлен порядок совместных действий администраций железных дорог бывших союзных республик СССР по служебному расследованию транспортных происшествий на железных дорогах одного из государств СНГ и Балтии в случае причастности к происшествию работников железных дорог этих государств.

Организация и порядок расследования некоторых видов транспортных происшествий, которые определены названием нормативного правового акта, регулируются:

Инструкцией по служебному расследованию, учету пожаров и последствий от них на железнодорожном транспорте, утвержденной первым заместителем министра путей сообщения Российской Федерации 17 декабря 1992 года N ЦУО-130 (с изменениями, внесенными указанием заместителя министра путей сообщения Российской Федерации от 28 мая 1997 года N Г-632у);

Инструкцией о порядке служебного расследования и учета на железнодорожном транспорте несчастных случаев с людьми, не связанных с производством, утвержденной первым заместителем министра путей сообщения Российской Федерации 8 августа 1994 года N ЦУО/286;

Инструкцией о служебном расследовании столкновений транспортных средств с подвижным составом, совершаемых водителями на железнодорожных переездах МПС России, утвержденной указанием заместителя министра путей сообщения Российской Федерации от 10 декабря 1997 года N Г-1414.

Организация и порядок расследования по этим нормативным правовым актам производится комиссиями, назначаемыми приказами руководителей соответствующих органов железнодорожного транспорта. Однако можно отметить некоторые специфические особенности, характерные для каждого из видов расследуемых транспортных происшествий. Имеется в виду состав комиссий, порядок донесения о происшествии, сбора доказательств, указания по реквизитам актов о расследовании, оформлению материалов служебного расследования, разработке мер по предупреждению аналогичных случаев, а также учету происшествий.

***

Характерно, что функция служебного расследования транспортных происшествий в положениях о министерствах путей сообщения и транспорта закреплена только в отношении федерального железнодорожного транспорта (абзац 11 п.6 Положения об МПС России, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 января 2001 года N 49*(10)) и гражданской авиации (пп.81 п.8 Положения о Минтрансе России от 30 декабря 2000 года N 1038*(11)).

Функция расследования аварийных случаев с морскими судами и транспортных происшествий с судами внутреннего водного транспорта в Положении о Минтрансе России не указана.

Нормативные правовые акты транспортных министерств,
регулирующие обеспечение безопасности на транспорте

Большую группу нормативных правовых актов, регулирующих обеспечение безопасности на транспорте, составляют правила, инструкции и другие правовые акты по эксплуатации транспортных средств, сигнализации, перевозке опасных грузов, обустройству путей, поведению граждан на транспорте и т.п.

На каждом виде транспорта имеются основополагающие нормативные правовые акты по обеспечению безопасности движения и эксплуатации транспорта и дополняющие их правовые акты, регламентирующие работу транспорта, обслуживающего персонала и т.д. Например, в авиации действуют Федеральные авиационные правила (ФАПы). На морском и внутреннем водном транспорте действуют:

Правила плавания по внутренним водным путям РСФСР, утвержденные приказом министра речного флота РСФСР от 28 августа 1984 года N 100;

Инструкция о выпуске судов в море капитанами морских торговых портов, утвержденная приказом министра морского флота СССР от 27 мая 1991 года;

Приказ министра речного флота РСФСР от 25 декабря 1979 года N 50 "О выходе в море судов Министерства речного флота РСФСР";

Международные правила предотвращения столкновения судов в море (МППСС-72);

Правила Российского Речного Регистра, действующие с 1 октября 1996 года.

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими безопасность движения на федеральном железнодорожном транспорте, являются:

Правила технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации, утвержденные министром путей сообщения Российской Федерации 26 мая 2000 года N ЦРБ-756;

Инструкция по движению поездов и маневровой работе на железных дорогах Российской Федерации, утвержденная первым заместителем министра путей сообщения Российской Федерации 16 октября 2000 года N ЦД-790;

Инструкция по сигнализации на железных дорогах Российской Федерации, утвержденная министром путей сообщения Российской Федерации 26 мая 2000 года N ЦРБ-757.

Транспортные происшествия, как правило, происходят в результате нарушения норм, закрепленных в правилах и инструкциях. Поэтому в актах о служебном расследовании обязательно указываются конкретные пункты, нарушение которых привело к происшествиям, и наименование нормативного правового акта, содержащего эти пункты.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009 были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти*(12). В них указывается, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия. Эти акты подлежат обязательному опубликованию в установленном порядке. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты как не вступившие в силу применяться не могут (п.10, 17, 19 Правил).

Нормативные правовые акты, регулирующие порядок служебного расследования транспортных происшествий, в полной мере соответствуют нормативным правовым актам, указанным в Правилах. Однако ныне действующие нормативные правовые акты, регулирующие служебное расследование транспортных происшествий на морском и железнодорожном транспорте, не были зарегистрированы в установленном порядке.

***

Подводя итог краткому анализу законодательства о служебном расследовании транспортных происшествий, следует сказать, что правовая база по этому вопросу несовершенна, требует внесения уточнений и дополнений в соответствующие законодательные и иные нормативные правовые акты, изменения некоторых из них и разработки новых.

На наш взгляд, следовало бы:

принять закон о служебном расследовании техногенных происшествий на транспорте, опасных производствах, в строительстве и на других объектах;

издать правительственный акт о едином учете техногенных происшествий (в том числе транспортных происшествий);

дополнить кодексы торгового мореплавания и внутреннего водного транспорта Российской Федерации нормами, четко определяющими субъекты служебного расследования, их права, порядок расследования транспортных происшествий;

дополнить Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации функцией служебного расследования транспортных происшествий с морскими судами и на внутреннем водном транспорте.

Б.Н. Дудышкин,

старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности

и правопорядка

"Журнал российского права", N 3, март 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст.3505.

*(2) См.: СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3588.

*(3) См.: Ведомости РФ. 1992. N 15. Ст.769.

*(4) См.: СЗ РФ. 1997. N 12. Ст.1383.

*(5) См.: СЗ РФ. 1998. N 25. Ст.2918; 1999. N 50. Ст.6218; 2000. N 15. Ст.1599.

*(6) МАК создан 6 декабря 1991 года странами СНГ на территории Российской Федерации.

*(7) См.: СЗ РФ. 1999. N 18. Ст.2207.

*(8) См.: СЗ РФ. 2001. N 11. Ст.1001.

*(9) См.: СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3589.

*(10) См.: СЗ РФ. 2001. N 5. Ст.401.

*(11) См.: СЗ РФ. 2001. N 3. Ст.235.

*(12) См.: СЗ РФ. 1997. N 33. Ст.3895.