Правовое регулирование государственного и муниципального кредитов (А.А. Ялбулганов, "Гражданин и право", N 3, март 2002 г.)

Правовое регулирование государственного
и муниципального кредитов

Государственный и муниципальный кредит

Правовую основу государственной и муниципальной кредитной системы составляют Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", другие законы и подзаконные акты.

Государственный и муниципальный кредит представляет собой одну из форм мобилизации денежных ресурсов государством и муниципальными образованиями для выполнения своих функций.

В свою очередь государственный кредит играет двоякую роль. Во-первых, он ориентирован на формирование денежных средств для покрытия дефицита бюджета. Во-вторых, государство выступает в роли кредитора в международных кредитных операциях*(1).

Основными формами государственного и муниципального кредитов являются соответственно государственные и муниципальные займы.

Государственный или муниципальный заем (заимствование) - это передача в собственность Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.

Участниками финансовых правоотношений, возникающих при государственных и муниципальных заимствованиях, выступают, с одной стороны, Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования, а с другой - иностранные государства, международные финансовые организации, физические и юридические лица.

В этих правоотношениях Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования выступают в роли должника, заемщика, гаранта.

Государственный кредит по источникам происхождения может быть внутренним и внешним (государственные внешние заимствования РФ, государственные внутренние заимствования РФ, государственные заимствования субъектов Федерации).

Государственные внешние заимствования РФ представляет собой займы, привлекаемые от физических, юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте. В том случае, когда Российская Федерация выступает в роли гаранта по кредитам, речь идет об условном государственном кредите.

Однако традиционно преимущественное развитие получает внутренний государственный кредит. Государственные внутренние заимствования РФ - это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.

В свою очередь государственные заимствования субъектов Федерации представляют собой займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта Федерации как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, также выраженные в валюте РФ.

Органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют муниципальные заимствования у физических и юридических лиц в валюте РФ. В соответствии с Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Муниципальные облигации выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования. В то же время выпуск таких облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Следует также отметить, что, согласно данному Закону, предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.

Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий, договоров поручительства другим заемщикам для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации осуществлять государственные внешние и внутренние заимствования и выдавать государственные гарантии другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) может Правительство РФ либо уполномоченный им ответственный федеральный орган исполнительной власти. От имени субъекта Федерации такое право принадлежит уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Федерации. От имени муниципального образования это право реализует уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, а также внешних заимствований России утверждаются Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Так, верхний предельный размер государственных внешних заимствований РФ в форме несвязанных финансовых кредитов на 2002 г. устанавливается в сумме 2,19 млрд долл. США*(2). Предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга России.

Правительство РФ имеет право осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственных внешних заимствований, если при этом оно осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание в рамках установленного объема государственного внешнего долга.

Государственные и муниципальные займы осуществляются путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг РФ, субъектов Федерации, а также муниципальных ценных бумаг регулируется федеральными законами: от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" и от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг"*(3). Естественно, по договору государственного и муниципального займа заемщиком и эмитентом выступает Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование, а кредитором - гражданин или юридическое лицо - резидент или нерезидент.

Договор государственного или муниципального займа заключается путем приобретения кредитором выпущенных государственных либо муниципальных облигаций или других государственных либо муниципальных ценных бумаг, удовлетворяющих право кредитора на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, другого имущества, установленных процентов либо других имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. Изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Государственные и муниципальные займы являются добровольными.

Для привлечения денежных средств и покрытия растущего дефицита федерального бюджета с начала 90-х годов были выпущены следующие государственные ценные бумаги:

долгосрочные обязательства;

краткосрочные и казначейские обязательства;

казначейские векселя и казначейские обязательства;

облигации государственного валютного займа;

другие ценные бумаги.

Целью проведения муниципального облигационного займа является привлечение администрацией территории путем эмиссии облигаций дополнительных финансовых ресурсов с последующим их использованием на пополнение своего бюджета, а также на кредитование различных социальных программ.

Выпуск и размещение муниципальных облигационных займов позволяет решать такие задачи, как: финансирование текущего дефицита бюджета; погашение ранее размещенных займов; финансирование собственных инвестиционных программ (наиболее популярны программы муниципального жилищного и дорожного строительства) и др.

Договоры о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации, исполнение которых требует увеличения предельных объемов государственных внешних заимствований РФ, утвержденных Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, могут быть заключены только после внесения соответствующих изменений в данный Федеральный закон.

Договоры о государственных внешних заимствованиях РФ, представлении гарантий по внешним займам подлежат ратификации:

1) если предусмотренные этими договорами займы (гарантии) не включены в Программу государственных внешних заимствований РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и (или) привлекаемые по ним финансовые средства превышают сумму, эквивалентную 10 млн долл. США, на весь срок займа;

2) если исполнение таких договоров требует увеличения предельных объемов государственных внешних заимствований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

3) по другим основаниям, предусмотренным законодательством РФ.

Государственные внутренние и внешние заимствования осуществляются в соответствии с программами, утвержденными на очередной финансовый год.

Программа государственных внешних заимствований РФ представляет собой перечень внешних заимствований РФ на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием по каждому из них:

1) для несвязанных (финансовых) заимствований:

- источника привлечения;

- суммы заимствования;

- срока погашения;

2) для целевых иностранных заимствований:

- конечного получателя;

- цели заимствования и направления использования;

- источника заимствования;

- суммы заимствования;

- срока погашения;

- гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии;

- оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года;

- прогноза объема использования средств в очередном финансовом году.

В Программе государственных внешних заимствований РФ должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долл., на весь срок займа. Государственные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе данной Программы Федеральным Собранием РФ.

В Программе государственных внешних заимствований РФ объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85% общего объема внешних заимствований.

Правительство РФ имеет право на осуществление внешних заимствований, не включенных в Программу, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга РФ. Данное право распространяется на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования РФ.

Важно отметить, что в Программу государственных внешних заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

Программа государственных внутренних заимствований РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований (далее - Программа) представляет собой перечень внутренних заимствований РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований на очередной финансовый год по видам заимствований, с указанием общего объема заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых обязательств.

В случае выпуска долговых обязательств РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества Программа должна содержать количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженных в валюте РФ, а также перечень имущества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования.

Она представляется федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Федерации соответствующему законодательному (представительному) органу в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

В Программу в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке. Осуществление государственных или муниципальных заимствований, а также предоставление государственных или муниципальных гарантий иным заемщикам допускаются только в случае утверждения федеральным законом, законом субъекта Федерации или решением органа местного самоуправления о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год следующих параметров:

привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета, соответствующего ограничениям, установленным Бюджетным кодексом РФ;

предельный размер государственного или муниципального долга, соответствующего ограничениям;

расходы на обслуживание соответствующего государственного или муниципального долга в текущем финансовом году. При этом предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Федерации или муниципального долга, утвержденный законом (решением) о бюджете соответствующего уровня, не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня.

Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ, субъектов Федерации или муниципальных ценных бумаг принимается соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного или муниципального долга. В решении отражаются сведения, предусмотренные федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Условия эмиссии ценных бумаг субъекта Федерации и муниципальных ценных бумаг подлежат регистрации в Министерстве финансов РФ.

Государственный и муниципальный долг

В экономической науке государственный долг принято определять как все непогашенные долговые обязательства государства (включая процентные платежи) по отношению к частным лицам и институтам внегосударственного сектора, а также к иностранным государствам*(4).

Бюджетный кодекс РФ определяет государственный и муниципальный долг как задолженность Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, подлежащую погашению в форме основного долга и начисленных на него процентов, которая образовалась в результате государственных и муниципальных заимствований.

Государственным долгом Российской Федерации являются обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Федеральные органы государственной власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств РФ и обслуживания ее государственного долга.

В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2002 год" Правительство РФ вправе направлять в 2002 г. на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства Российской Федерации:

сальдо поступлений от операций на рынке с государственными ценными бумагами;

доходы от приватизации государственного имущества;

сумму превышения доходов над расходами по государственным запасам драгоценных металлов и драгоценных камней;

кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм.

Долговые обязательства РФ, согласно действующему законодательству, могут существовать в форме:

1) кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

2) государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

3) договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

4) договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

5) соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации ее долговых обязательств прошлых лет.

Долговые обязательства РФ могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет). Они погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.

Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера ценных платежей, срока обращения, не допускается.

В объем государственного внутреннего долга РФ включаются:

основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ;

объем основного долга по кредитам, полученным РФ;

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней;

объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

В объем государственного внешнего долга РФ включаются:

объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией;

объем основного долга по полученным Российской Федерацией кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.

Государственный долг субъекта Федерации представляет собой совокупность долговых обязательств субъекта Федерации, полностью и без условий обеспечиваемую всем находящимся в собственности субъекта Федерации имуществом, составляющим его казну.

Долговые обязательства субъекта Федерации могут существовать в форме:

1) кредитных соглашений и договоров;

2) государственных займов субъекта Федерации, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Федерации;

3) договоров и соглашений о получении субъектом Федерации бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

4) договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Федерации;

5) соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта Федерации прошлых лет.

В объем государственного долга субъектов Федерации включаются:

основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта Федерации;

объем основного долга по кредитам, полученным субъектом Федерации;

объем основного долга по бюджетным ссудам и кредитам, полученным субъектом Федерации от бюджетов других уровней;

объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Федерации.

Долговые обязательства субъекта Федерации погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет.

Формы и виды государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени субъекта Федерации, условия их выпуска и обращения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти субъекта Федерации используют все полномочия по формированию доходов бюджета данного субъекта Федерации для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.

Муниципальный долг состоит из совокупности долговых обязательств муниципального образования. Он полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме:

1) кредитных соглашений и договоров;

2) займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

3) договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

4) договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

Долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных формах.

В объем муниципального долга включается:

основная номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;

объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюджетов других уровней;

объем обязательств по муниципальным гарантиям, предоставленным муниципальным образованием.

Органы местного самоуправления используют все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга. Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет.

Управление государственным и муниципальным долгом имеет особое значение для проведения эффективной финансовой политики в области государственного и муниципального заимствований. Следует отметить, что управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ, государственным долгом субъекта Федерации - органом исполнительной власти данного субъекта Федерации, муниципальным долгом - уполномоченным органом местного самоуправления.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъекты Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации .

А.А. Ялбулганов,

доктор юридических наук, профессор

"Гражданин и право", N 3, март 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. подробнее: Сабанти Б.М. Теория финансов. М., 1998.

*(2) См.: Федеральный закон от 30 декабря 2001 N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" // Российская газета. 2001. 31 декабря.

*(3) См. также Указ Президента РФ от 25 августа 1998 г. N 988 "О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы Российской Федерации"; приказ Минфина РФ от 21 января 1999 г. N 2Н "О порядке формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг".

*(4) См., например: Головачев Д.Л. Государственный долг. Теория, российская и мировая практика. М., 1998. С.31.