Конституция РФ - основа договоров о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами (И. Борова, "Российская юстиция", N 4, апрель 2002 г.)

Конституция РФ - основа договоров о разграничении
полномочий между Федерацией и ее субъектами

Федеральный закон от 24 июня 1996 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации" определил основные принципы распределения полномочий между центром и субъектами. Это, прежде всего, принцип конституционности, который означает, что никакие акты не могут перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения. Закон также закрепляет принципы верховенства Конституции РФ, равноправия субъектов Федерации, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов. Вместе с тем Закон, разрешая ряд проблем разграничения, по существу, создает новые проблемы в правовом регулировании федеративных отношений. Так, закрепляя принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов, Закон устанавливает, что договоры и соглашения, действовавшие на территории Российской Федерации до его вступления в силу, подлежат приведению в соответствие с ним в течение трех лет со дня его вступления в силу. Таким образом, Закон не приостанавливает действие договоров и соглашений, противоречащих данному Закону, а допускает их действие в течение трех лет. Возникает вопрос о легитимности правоприменения в течение указанного срока договоров и соглашений, не согласующихся с Конституцией РФ.

Можно утверждать, что рассматриваемый Закон явился отправной точкой правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации. Вместе с тем практика взаимоотношений Федерации и ее субъектов показывает, что он требует совершенствования.

Конституция РФ предусматривает две формы внутригосударственного договорного регулирования: договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче осуществления части своих полномочий. Следует отметить, что в период "суверенизации" серьезной проблемой стало заключение договоров по "политическим" причинам. Такие договоры, обычно с республиками, заключались без учета конституционных положений, что вызывало серьезное недовольство других субъектов Федерации. Таким образом, договорное регулирование взаимоотношений центра и субъектов оказалось обусловленным конъюнктурными соображениями; договоры заключались по принципу "кто больше сможет выбить из центра".

Определенные сложности для договорного регулирования были заложены в самой Конституции РФ. Так, существует противоречие между ст.ст.11 и 71, 72. Статья 11 Конституции РФ предусматривает возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами договорами. Вместе с тем о каком договорном разграничении предметов ведения может идти речь, если Конституция РФ в ст.ст.71 и 72 определила предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. То, что не определено указанными статьями, отнесено к самостоятельному ведению субъектов. Предметы, перечисленные ст.71, вообще не могут быть предметом разграничения, поскольку входят в исключительную компетенцию Федерации. Подобная логика соответствует и ст.76 Конституции РФ, установившей порядок правового регулирования по компетенциям различных уровней.

Представляется, что такая форма взаимоотношений центра и субъектов, как договоры, может эффективно существовать лишь при понимании того, что они должны устанавливать особенности в определении полномочий органов разного уровня с учетом особенностей региона. Таким образом, может заключаться только договор о разграничении полномочий по совместному предмету ведения Федерации и ее субъекта. Положения такого договора должны быть посвящены главным образом обязанностям, которые берут на себя федеральные органы государственной власти, с одной стороны, и органы государственной власти субъекта - с другой, по реализации полномочий в рамках предметов совместного ведения.

Анализ существующей практики договорно-правового регулирования позволяет сделать ряд неутешительных выводов. Заключенные договоры, особенно с "суверенными" республиками, противоречат основным положениям Конституции РФ. Например, договор с Республикой от 23 марта 1995 г. относит к совместному ведению Российской Федерации и Республики Северная Осетия - Алания защиту государственной и территориальной целостности республики, что не согласуется с конституционной нормой, относящей территорию Российской Федерации к исключительному ведению Федерации. Аналогичную позицию содержит и договор с Кабардино-Балкарской Республикой от 1 июля 1994 г. Кроме того, договор относит к совместному ведению России и Кабардино-Балкарской Республики управление предприятиями (объектами), отнесенными к федеральной собственности, находящимися на территории республики.

Нарушение договорами конституционных норм представляет серьезную опасность и в отношении обеспечения единства правового пространства России. Перераспределение предметов ведения Федерации зачастую приводит к установлению различного объема прав и свобод граждан, проживающих в разных субъектах. Примером может служить правовая ситуация, сложившаяся с договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края от 30 января 1996 г. Договор отнес к совместному ведению сторон установление условий регулирования миграции на территории края, что послужило основанием для принятия решения комиссией миграционного контроля при главе администрации Краснодарского края об отказе в регистрации гражданина Саркисяна по месту жительства в соответствии с краевым законодательством. Прикубанским районным судом г. Краснодара данное решение было признано незаконным, однако судебная коллегия по гражданским делам краевого суда отменила решение районного суда, сославшись на действие названного договора. 22 апреля 1998 г. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ вынесла определение, подтвердив решение районного суда. В нем она, в частности, указала, что в силу ст.71 Конституции РФ регулирование конституционных прав и свобод человека и гражданина является исключительной компетенцией Российской Федерации и, следовательно, не может быть передано договором между органом государственной власти Российской Федерации и ее субъектом в их совместное ведение или в ведение субъекта.

Большинство договоров, заключенных с областями и краями, имеют декларативный характер, что зачастую обусловлено желанием "приравняться" к "суверенным" республикам.

Соглашения также являются формой правового регулирования взаимоотношений между центром и субъектами. Ряд из них с юридической точки зрения являются составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Наличие противоречий с действующим законодательством в некоторых соглашениях обусловлено отсутствием отраслевых федеральных актов по отдельным отраслям законодательства на момент подписания этих соглашений. Сейчас правовая ситуация должна строиться исходя из того, что федеральными законами регулируются те отрасли, по которым были заключены соглашения и, соответственно, определяются полномочия различных уровней публичной власти. Заключение соглашений также возможно только в рамках ст.72 Конституции РФ. В соответствии со ст.78 Конституции РФ они могут заключаться между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Такими соглашениям передаются не сами полномочия, а лишь их осуществление, причем в какой-то части. Проанализировав ряд соглашений, заключенных Правительством РФ с исполнительными органами субъектов Федерации, можно определенно сказать о нарушении правовой формы, поскольку они разграничивают полномочия между Правительством РФ и органами государственной власти субъектов Федерации.

Приведение в соответствие с федеральным законодательством действующих договоров и соглашений необходимо для обеспечения единства правового пространства страны. Рассмотрение договоров на предмет внесения в них изменений или перезаключения должно повлечь расторжение и соглашений, являющихся их составной частью.

На сегодняшний день сложилась парадоксальная ситуация: ни один договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации не стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Таким образом, даже после завершения периода "суверенизации", когда стала очевидной жизненная необходимость обеспечения единства правового пространства России, федеральные органы государственной власти не приняли нормативные правовые акты по прекращению действия неконституционных договоров. Более того, практически все договоры и соглашения оказались пролонгированными, поскольку ни одна из сторон (в данном случае, конечно, федеральный центр) не заявила о прекращении их действия.

Таким образом огромный массив действующих договоров и соглашений требует анализа и серьезной переработки. Именно с этой целью Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

В рамках деятельности Комиссии разрабатываются концепции разграничения полномочий в различных сферах общественной жизни. Затронуты проблемы законности, правопорядка, защиты прав и свобод граждан, вопросы социально-культурного развития, управления и распоряжения природными и иными материальными ресурсами, основы межбюджетных отношений, общие вопросы организации органов государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, предполагается реформирование основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по наиболее ключевым направлениям. Такое реформирование позволит обеспечить единство правового пространства России, придать качественно новый уровень федеративным отношениям.

И. Борова,

заместитель начальника Управления - начальник отдела законодательства

о государственном устройстве Минюста России

"Российская юстиция", N 4, апрель 2002 г.