Подсудность дел по жалобам на нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме (В. Тупиков, "Российская юстиция", N 4, апрель 2002 г.)

Подсудность дел по жалобам на нарушение
избирательных прав и права на участие в референдуме

Предметная подсудность дел по жалобам на нарушения избирательных прав, права на участие в референдуме определена ст.ст.114-116 ГПК РСФСР (в ред. Федерального закона от 7 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР") и ч.2 ст.63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Теперь расширена компетенция Верховного Суда РФ, закреплено положение о том, что он рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) не только ЦИК РФ, но и ее должностных лиц, и не только на решения и действия по подготовке и проведению выборов и референдума, но и на любые действия и решения, нарушающие избирательные права граждан, их объединений, право на участие в референдуме.

Принятым еще в 1999 году Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в правила подсудности дел этой категории внесено важное положение: если указанные в жалобе нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, то ЦИК РФ вправе обратиться в Верховный Суд РФ, который в этом случае обязан рассмотреть жалобу по существу.

В настоящее время к подсудности Верховного Суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и автономного округа отнесены дела об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующих комиссий референдума, должностных лиц этих комиссий (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий).

Согласно п.2 ст.21 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) при проведении соответствующих референдумов ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации действуют в качестве комиссий референдумов.

Руководствуясь п.2 ст.33 указанного Закона, инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. При этом решения и действия (бездействие) комиссии референдума обжалуются в районные суды.

На необходимость правильного разрешения вопросов подсудности при нарушении прав на участие в референдуме обратил внимание Верховный Суд РФ в своем Обзоре законодательства и судебной практики за III квартал 1999 года, указав, что избирательная комиссия субъекта Федерации, рассматривая ходатайство инициативной группы по проведению референдума, действует как комиссия референдума, в связи с чем жалобы заявителей подлежат рассмотрению районным судом.

В настоящее время подсудность дел об оспаривании решений и действий (бездействия) соответствующих комиссий референдума по сравнению с Законом от 19 сентября 1997 г. изменена. В качестве суда первой инстанции по жалобам (заявлениям) на решения, действия этих комиссий референдума, указаны суды республик, краев, областей, городов федерального значения, суды автономной области и округа (п.4 ст.115 ГПК РСФСР).

В результате возникла коллизия норм двух федеральных законов в вопросе родовой подсудности дел. При разрешении этой коллизии необходимо учитывать, что пределы действия Закона от 19 сентября 1997 г. распространяются на правоотношения, возникающие при проведении всех выборов и референдумов (ч.1 ст.1), и он имеет прямое действие (ч.2 ст.1). Данный Закон содержит императивную норму (ч.7 ст.1), согласно которой федеральные законы, законы субъектов Федерации не должны ему противоречить. В случае если федеральные законы, законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат положениям настоящего Федерального закона, то применяются нормы этого закона. Отсюда следует сделать вывод, что в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании решений, действий (бездействия) комиссий референдума должны рассматривать районные суды, а не суды уровня субъектов Федерации, как это предусмотрено в новой редакции ст.115 ГПК.

Законодателю следует устранить эту коллизию подсудности дел либо путем внесения изменений в Закон от 19 сентября 1997 г., либо путем приведения нормы ГПК в соответствие с этим Законом.

Логика развития судебной защиты и становление института подсудности в рамках рассматриваемой категории дел диктует необходимость закрепления компетенции судов уровня субъектов Федерации по разрешению таких споров по первой инстанции, что положительно отразится на сроках рассмотрения, законности и обоснованности принимаемых решений по существу возникшего спора. Кроме того, само обращение в Верховный суд республики, суд края, области, города федерального значения с заявлением о рассмотрении дела по первой инстанции - более адекватная форма защиты такого важного политического конституционного права, как право на участие в референдуме Российской Федерации или референдуме ее субъекта.

В названных законах не определена родовая (предметная) и территориальная подсудность дел при обжаловании решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права и права на участие в референдуме органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Поэтому в настоящее время при рассмотрении таких жалоб суды руководствуются Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст.239 ГПК, где содержится альтернативная подсудность дел.

Для упрощения судебной процедуры, приведения к процессуальному единству подсудности всех без исключения дел рассматриваемой категории необходимо единое правовое регулирование института подсудности с установлением родовой подсудности в зависимости от уровня обжалуемых решений, действий (бездействия), нормативного акта.

Дела, возникающие из избирательных споров, права на участие в референдуме граждан, в которых оспариваются решения, действия (бездействие), нормативные и правовые акты индивидуального характера органов государственной власти Российской Федерации, ЦИК РФ и их должностных лиц, а также решения, действия общественных общероссийских организаций должны рассматриваться по первой инстанции Верховным Судом РФ.

Дела об оспаривании решений, действий (бездействия), нормативных и правовых актов индивидуального характера органов государственной власти субъектов Федерации, их должностных лиц, избирательных комиссий субъектов Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, в том числе когда эти избирательные комиссии действуют как комиссии референдума, их должностных лиц, а также решения и действия региональных общественных объединений должны рассматриваться судами уровня субъектов Федерации.

Дела об оспаривании решений, действий (бездействия), нормативных и правовых актов индивидуального характера органов местного самоуправления, иных избирательных комиссий, комиссий референдумов соответствующего уровня, общественных объединений и должностных лиц следует отнести к компетенции районных судов, с подачей жалобы (заявления) в суд по месту нахождения органа местного самоуправления, общественного объединения, должностных лиц, избирательных комиссий, комиссий референдума, т.е. по правилам исключительной подсудности.

Для правильного применения института подсудности дел по жалобам на нарушение избирательных прав необходимо отграничивать их от дел по жалобам на действия и решения, нарушающие иные права и свободы граждан. Для этого нужно прежде всего уточнить понимание термина "нарушение избирательных прав". Отсутствие необходимой конкретизации в законе вынуждает практических работников, исходя из норм избирательного права, правовых доводов, содержащихся в жалобе, целей и смысла заявленных требований, в каждом конкретном случае определять, нарушены ли избирательные права или имеет место нарушение иного права.

Представляется, что Пленум Верховного Суда РФ мог бы дать свое разъяснение по этому вопросу.

Нередко жалобы о защите нарушенных избирательных прав сопровождаются требованиями о компенсации морального вреда, возмещении ущерба, о защите чести и достоинства и т.д. Поскольку такие требования возникают из спорного избирательного правоотношения и преследуют одну цель - восстановить нарушенное избирательное право, порою их трудно разъединить без ущерба для защиты права. В отсутствие прямого законодательного регулирования подход судов к вопросу о подсудности при такой совокупности требований неоднозначен.

В этом плане интересна правовая позиция Верховного Суда РФ, высказанная в решении от 16 июня 1996 г. по жалобе Ш. Она заключается в том, что поскольку подсудность жалобы на действия различных органов и должностных лиц в ГПК ныне не определена, то по аналогии может быть применена ст.121 ГПК, в соответствии с которой подсудность требований, предъявляемых к нескольким ответчикам, определяется по выбору истца.

Думается, что в условиях нынешнего состояния регулирования института подсудности применение в таких случаях аналогии не только обосновано теоретически, но и практически необходимо до установления федеральным законом (а лучше - новым ГПК РФ) родовой подсудности по связи дел, что повысит действенность защиты не только избирательных прав, но и любых других нарушений прав, свобод и охраняемых законом интересов.

Данный пробел в праве может быть устранен и путем принятия нормы, аналогичной ч.2 ст.113 ГПК (в ред. Закона от 7 августа 2000 г.).

В новом ГПК эта норма могла бы быть изложена в следующей редакции: "В случаях, когда при объединении нескольких связанных между собой требований, изменении предмета иска или предъявлении встречного иска (заявления) новые требования становятся подсудными районному суду, суду уровня субъекта Федерации, Верховному Суду РФ, все требования подлежат рассмотрению по первой инстанции судом более высокого уровня".

В. Тупиков,

федеральный судья в отставке (г. Майкоп, Республика Адыгея)

"Российская юстиция", N 4, апрель 2002 г.