Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования (В.Н. Руденко, "Журнал российского права", N 4, апрель 2002 г.)

Институты "отзыва" и "роспуска" в современном
российском законодательстве: практика реализации
и проблемы правового регулирования

В современном конституционализме "отзыв" и "роспуск" - редко встречающиеся институты прямой демократии. Обратимся вначале к содержанию самих этих понятий. Институт отзыва - совокупность норм права, регулирующих принятие гражданами публично-властных решений по досрочному прекращению деятельности депутата, выборного должностного лица. Институт роспуска - совокупность норм права, регулирующих принятие гражданами публично-властных решений по досрочному прекращению деятельности выборного органа государственной власти (органа местного самоуправления).

В XIX столетии институт отзыва должностных лиц был закреплен в конституциях некоторых кантонов Швейцарии, в начале XXв. - в конституциях нескольких штатов США (Орегон, Аризона, Колорадо, Невада, Вашингтон, Мичиган, Канзас и Луизиана). В период с 1920 по 1978 г. отзыв был предусмотрен конституциями еще шести североамериканских штатов (Северная Дакота, Висконсин, Айдахо, Аляска, Монтана, Джорджия). По крайней мере, еще в 36 штатах институт отзыва существует на окружном и муниципальном уровнях*(1). В XX веке он был предусмотрен конституциями Австрии, Японии, Латвии. Отзыв допускался конституциями всех социалистических стран, а в настоящее время сохранился в основных законах КНР, Вьетнама, Кубы.

Институт роспуска впервые стал применяться в XIX в. в Швейцарии. Он был введен в 1852 г. в кантонах Ааргау и Шафхаузене, в 1869 г. - в Тургау, Золотурне и Люцерне*(2). В настоящее время на национальном уровне этот институт предусмотрен конституциями Латвии, Туркменистана. На региональном уровне право роспуска предусматривают конституции десяти кантонов Швейцарии, четырех земель ФРГ.

В нашей стране институт отзыва впервые был закреплен в законодательстве еще в советский период - в 1917 г. Декретом ВЦИК от 23 ноября 1917 года "О праве отзыва делегатов"*(3). Он предусматривался Конституцией СССР 1936 года. В последующем был принят Закон СССР (от 30 октября 1959 года) "О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР"*(4) и Закон РСФСР (от 26 ноября 1959 года) "О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР"*(5). В СССР и в союзных республиках были приняты также законы, предусматривавшие отзыв депутатов местных советов. В СССР и в РСФСР отзыву могли подлежать судьи и народные заседатели*(6). В 20-30 годы отзыву мог подлежать весь состав краевых, областных, сельских советов. Таким образом, советское законодательство предусматривало и институт роспуска.

Отзыв депутатов в СССР был общим принципом организации государственной власти. Однако опыт реализации данного института в советское время свидетельствует не в его пользу. Хотя отзыв реализовывался достаточно часто*(7), он, как правило, направлялся парткомами. В середине 30-х годов отзыв и роспуск использовались партией в качестве инструмента репрессий. Так, по данным официальной статистики того времени, за первое полугодие 1933 г. только в Западно-Сибирском крае более 75 процентов сельских советов были "охвачены" отзывами депутатов. В феврале-марте из них было отозвано 13 043 депутата. В 53 районах Центрально-Черноземной области из 2028 сельских советов было полностью переизбрано 576 (почти 28 процентов). Примерно 15 процентов отзывов было осуществлено "за искривление классовой линии"*(8). В 70-80 годы институт отзыва в СССР, в отличие от 30-х годов, обрел декларативный характер и практически не использовался. Вероятно, поэтому в период современных реформ у законодателя сложилось негативное отношение к нему.

В Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., институты отзыва и роспуска не упомянуты. Однако с середины 90-х годов они стали закрепляться на региональном и муниципальном уровнях. Правовой основой их использования явились нормы Конституции РФ. В частности, в ч.1 ст.77 закреплено право субъектов Федерации устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Поскольку соответствующий федеральный закон до октября 1999 года не был принят, субъекты Федерации осуществляли правовое регулирование в этой сфере самостоятельно. Наибольше распространение получил институт отзыва. Уже к 1998 г. в 35 субъектах Российской Федерации было принято 62 законодательных акта, которые содержали нормы об отзыве, в том числе пять - об отзыве высшего должностного лица субъекта Федерации, 25 - об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, пять - об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, 11 - об отзыве глав муниципальных образований, 16 - об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления*(9). Институт отзыва был включен в уставы многих муниципальных образований. Правовой основой при этом явились положения, содержащиеся в пп.9 п.1 ст.8 и в п.5 ст.18 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(10).

Институт роспуска не получил такого широкого распространения, как институт отзыва, хотя нельзя сказать, что он был обойден вниманием законодателей. Так, Устав Новосибирской области*(11) (абз.3 п.1 ст.34) допускал проведение областного референдума по вопросу о прекращении деятельности представительного органа государственной власти области по требованию пяти процентов граждан, внесенных в списки избирателей.

После принятия Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(12) данная норма пришла в противоречие с указанным законом. Статья 9 Закона содержит исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. В нем отсутствует такое основание, как решение граждан, принятое на референдуме. Кроме того, закрепленное в Уставе Новосибирской области положение пришло в противоречие с пп."а" п.3 ст.13 Федерального закона от 19 сентября 1997 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями, внесенными федеральным законом от 30 марта 1999 года N 55-ФЗ)*(13), запрещающим выносить на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления. Поэтому законом Новосибирской области от 13 июня 2001 года N 155-ОЗ*(14) рассматриваемая норма была исключена из Устава. Несколько ранее, в ноябре 2000 года, была отменена аналогичная норма, закрепленная в Уставе Амурской области*(15). Таким образом, в настоящее время институт роспуска не предусмотрен законодательством Российской Федерации, ее субъектов, уставами муниципальных образований.

Принятие Федерального закона от 6 октября 1999 года не повлекло за собой отмены института отзыва. Напротив, Законом была предусмотрена возможность отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако пп."и" п.1 ст.19 (в современной редакции закона это пп."к" п.1 ст.19)*(16), предусмотревший эту возможность, был признан не соответствующим Конституции России Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(17). Конституционный Суд мотивировал свое решение тем, что оспариваемое положение допускает облегченную процедуру отзыва: не предусматривает необходимости четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Федерации, не устанавливает необходимых процедурных гарантий. При этом Конституционный Суд выявил требования, предъявляемые к процедуре отзыва: "В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании".

На основании п.3 ст.79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(18) пп."к" п.1 ст.19 Федерального закона от 6 октября 1999 года утратил силу и применению не подлежит. Но, как отметил Конституционный Суд, институт отзыва высшего должностного лица субъекта Федерации может быть введен при условии надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом сформулированных самим судом требований, предъявляемых к данному институту. На наш взгляд, эти требования вполне справедливы, тем более что был учтен и мировой опыт развития института отзыва.

В частности, законодательство ряда штатов США предусматривает в качестве оснований отзыва совершение должностного преступления или злоупотребление властью*(19). Оно содержит требование об обязательности судебного разбирательства по существу выдвинутого обвинения, которое может послужить основанием отзыва выборного должностного лица до начала сбора подписей в пользу отзыва*(20). Процедура же реализации отзыва существенно усложнена. Как правило, она предполагает повышенные, по сравнению с выборами, требования к порядку выдвижения и регистрации петиций граждан об отзыве. Конституции штатов США, предусмотревшие институт отзыва, закрепляют требование, согласно которому петиция должна содержать подписи в количестве от 12 (штат Калифорния) до 40 (штат Канзас) процентов от предыдущего числа голосов, поданных при избрании на должность*(21). При этом в пределах одного штата могут предъявляться еще более высокие требования к выдвижению петиций об отзыве отдельных категорий выборных должностных лиц. Так, по Конституции штата Калифорния (разд.14 (b) ст.2) подписи в пользу отзыва сенаторов, членов палаты представителей, членов уравнительных комиссий, судей апелляционных судов и судов первой инстанции должны составлять 20 процентов от предыдущего числа голосов, поданных при избрании на эти должности*(22). Повышенные требования предъявляются и к проведению самого голосования по отзыву. Законодатель устанавливает правило, требующее участия в голосовании большинства избирателей. В Калифорнии отзыв может считаться состоявшимся, если в голосовании приняли участие не менее половины граждан, имеющих право голоса на выборах по отзыву, а число голосов в пользу отзыва составило не менее половины от всех поданных голосов (раздел 15 (b) статьи 2).

После принятия рассмотренного постановления Конституционного Суда в субъектах Федерации предпринимаются попытки определить четкие правовые основания и надлежащую процедуру отзыва высшего должностного лица. Так, в Коми-Пермяцком автономном округе в апреле 2001 года был принят закон, подробно регламентирующий порядок отзыва главы автономного округа*(23). Этот закон по сравнению с аналогичными законами, принятыми в других субъектах Федерации, на сегодняшний день в наибольшей мере учитывает особенности института отзыва. Впервые в практике регионального законодательства в законе закреплены правила, обеспечивающие участие большинства (не менее двух третей) избирателей в голосовании по отзыву, а отзыв признается состоявшимся, если количество голосов, поданных за него, составило более 50 процентов от числа голосов всех зарегистрированных избирателей. Нельзя сказать, что этот закон полностью отвечает требованиям постановления Конституционного Суда*(24), однако его принятие свидетельствует о наметившихся позитивных изменениях в развитии института отзыва.

Отзыв высшего должностного лица субъекта Федерации до принятия упомянутого постановления Конституционного Суда инициировался гражданами как минимум в десяти субъектах Федерации*(25). Ни одного отзыва не состоялось. Думается, что в ближайшие годы отзывы глав регионов также не смогут состояться ввиду сохраняющегося пока отсутствия четкого правового регулирования оснований и процедуры отзыва.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года умалчивает об отзыве депутата законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Поэтому данный вопрос субъекты Федерации по-прежнему решают самостоятельно. В настоящее время приблизительно в сорока субъектах РФ действуют отдельные законы либо статьи избирательных кодексов, предусматривающие отзыв депутатов представительных органов государственной власти, депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления. Процесс разработки и принятия подобных законов продолжается. Только в 2001 г. законы об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации были приняты в Сахалинской и Тюменской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе. Подготовка таких законов ведется в Приморском крае, Брянской области и в других регионах.

За годы, истекшие с начала разработки регионального законодательства, в России накоплен значительный опыт*(26) реализации гражданами института отзыва. По данным Центральной избирательной комиссии РФ, на уровне субъекта Федерации в 1996-1998 гг. в четырех субъектах гражданами инициировался вопрос об отзыве пяти депутатов представительных органов государственной власти. Было проведено голосование по отзыву депутата Верховного Совета Республики Хакасия, однако оно признано несостоявшимся ввиду низкой явки избирателей.

Чаще избиратели реализуют право отзыва на уровне местного самоуправления. В отношении депутатов представительных органов местного самоуправления отзыв инициировался в четырех субъектах Российской Федерации (23 инициативы). Голосование состоялось в восьми случаях, были отозваны два депутата*(27). За указанный период инициировались отзывы 66 глав муниципальных образований в 19 субъектах Российской Федерации. Голосование проводилось в 24 случаях, 13 глав отозвано.

Практика реализации института отзыва на уровне субъектов Федерации и на уровне муниципальных образований поставила ряд общих и порой сложных проблем, часть из которых не решена до настоящего времени.

Так как Конституция РФ умалчивает об институте отзыва, возникает вопрос о конституционности закрепленных в законодательстве субъектов Федерации и в правовых актах органов местного самоуправления норм об отзыве. Данный вопрос стал предметом дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ. В частности, Конституционный Суд рассмотрел вопрос о конституционности положений об отзыве депутата представительного органа, содержащихся в Законе Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы". В результате рассмотрения установление института отзыва депутата законами субъектов Российской Федерации было признано не противоречащим Основному закону страны*(28). Позже, в декабре 1999 года, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ подтвердила и право муниципальных образований предусматривать в своих уставах отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований, даже при отсутствии в законах субъектов Федерации норм о порядке отзыва этих лиц*(29). Данное решение способствовало расширению практики реализации института отзыва. Только в Свердловской области в течение 2001 г. инициировался отзыв глав трех муниципальных образований.

Однако остается пока не решенным ряд существенных правовых проблем. В первую очередь - это те же проблемы отсутствия четких правовых оснований и надлежащих процедур отзыва, на которые справедливо обратил внимание Конституционный Суд при рассмотрении дела о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай.

Нельзя сказать, что попытки решения этих проблем не предпринимаются. Центральной избирательной комиссией в 1998-1999 гг. были разработаны два модельных закона о порядке отзыва депутата представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления*(30). Разработка модельных законов явилась существенным шагом вперед в развитии института отзыва. На сегодняшний день они являются наиболее определенным выражением современных концептуальных подходов к законодательному закреплению института отзыва в нашей стране. Однако в них имеется ряд существенных недостатков, препятствующих успешной реализации института отзыва. Учитывая значимость данных модельных законов, остановимся более подробно на некоторых принципиальных положениях.

Впервые в отечественной практике законодательства об отзыве в модельных законах предпринята попытка конкретизировать основания отзыва. В перечень оснований отзыва депутата в обоих модельных законах включены: невыполнение депутатских полномочий; нарушение законодательства Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации; утрата доверия избирателей; совершение действий, порочащих звание депутата. Разработчиками модельных законов даны развернутые определения каждого основания отзыва. Тем не менее, на наш взгляд, проблему оснований отзыва депутата в данном случае удалось решить лишь частично. Здесь можно отметить несколько моментов.

Во-первых, приведенный перечень чрезмерно велик, а входящие в него основания отзыва недостаточно определенны. В частности, весьма неопределенно понятие "совершение действий, порочащих звание депутата". В модельных законах под этим основанием отзыва депутата понимается совершение депутатом проступков, грубо нарушающих общепризнанные нормы морали и (или) депутатской этики (п.1 ст.10 Модельного закона "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления")*(31). Однако и эти понятия требуют своего определения.

Во-вторых, сформулированные в модельных законах определения оснований отзыва не всегда коррелируют с нормами современного регионального законодательства, определяющего статус депутата. В частности, модельными законами предусмотрено, что под невыполнением депутатских полномочий как основанием отзыва депутата понимается "систематическое, без уважительных причин и умышленное уклонение депутата от осуществления своих прав и обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в заседаниях (сессиях) представительного органа, работе его комитетов и комиссий, отказ от выполнения или неисполнение их поручений" (п.1 ст.7). Однако в современной практике парламентаризма отказ от участия в заседании представительного органа нередко является формой выражения позиции отдельного депутата либо целой депутатской группы или фракции и вряд ли может рассматриваться как умышленное уклонение от осуществления своих прав и обязанностей. Поэтому в законодательстве ряда субъектов Федерации, например Свердловской области, участие депутата в работе представительного органа - его право, а не обязанность.

Спорным представляется также определение понятия "утрата доверия избирателей", приведенное в указанных модельных законах. Под утратой доверия избирателей как основанием отзыва понимается "неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, связанная, совокупно или по отдельности, с такими причинами, как невыполнение депутатом предвыборной программы, официально объявленное депутатом изменение своей политической ориентации, при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, отказ от контактов с избирателями:" (п.1 ст.9). На наш взгляд, предложенные нормы регулируют не только отношения, связанные с отзывом депутатов, но и с их статусом. Статус же депутата определяется отдельными законами субъектов Российской Федерации, а эти законы в настоящее время не содержат запрета на изменение политической ориентации депутата в период исполнения им своих депутатских обязанностей.

В-третьих, предусмотренный модельными законами порядок установления фактов, на основании которых может быть инициирован отзыв, допускает возможность произвола в отношении депутатов со стороны групп граждан или парламентского большинства. В данном случае разработчикам модельных законов не удалось избежать недостатков, свойственных институту отзыва в советский период нашей истории.

Право установления и подтверждения факта, на основании которого депутат мог быть отозван, в 20-30 гг. в СССР принадлежало собраниям избирателей и советам*(32). В 60-80 гг. вопрос об отзыве депутата Верховного Совета СССР решали общественные организации и собрания граждан, возбудивших этот вопрос, а их решения рассматривались Президиумом Верховного Совета*(33). В подготовке заключения по отзыву депутата Верховного Совета РСФСР участвовала Мандатная комиссия Верховного Совета РСФСР*(34). Тем самым в установлении фактов, влекущих инициативу отзыва, практически не требовалось участия судебных и иных компетентных органов.

Сохранению этого порядка в значительной мере способствуют и предложенные модельные законы. В них закреплено правило, в соответствии с которым факты систематического, без уважительных причин и умышленного уклонения депутата от осуществления своих прав и обязанностей констатируются решением представительного органа (п.2 ст.7), а факты грубого нарушения общепринятых норм морали - комитетами и комиссиями представительного органа либо самим представительным органом (п.2 ст.10). Решение же вопросов о назначении и проведении голосования по отзыву полностью возлагается на избирательные комиссии.

Думается, что при решении проблемы оснований отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления должен быть учтен зарубежный опыт, в том числе опыт реализации института отзыва в некоторых штатах США. Имеется в виду, в частности, включение в число оснований отзыва только должностных преступлений и правонарушений. Полагаю, что из всех названных в модельных законах оснований отзыва в законодательстве субъектов Российской Федерации необходимо учитывать только одно - нарушение законодательства Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации. Данное основание в модельных законах урегулировано с достаточной степенью полноты (ст.8): в случае установления фактов нарушения законодательства депутат может быть отозван избирателями; в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда его полномочия прекращаются досрочно по решению представительного органа, а вопрос об отзыве депутата не возбуждается. Несомненным достоинством сформулированных норм является также следующее: факты нарушения депутатом законодательства должны быть установлены либо подтверждены судом или иным компетентным органом в порядке, определенном законом. Это правило в наибольшей мере согласуется с основными демократическими принципами: оно позволяет не допустить отзыв по политическим мотивам, обеспечивает соблюдение принципа разделения властей и более объективный подход к оценке фактов, служащих его основанием.

Другой нерешенной проблемой современного отечественного законодательства об отзыве является отсутствие надлежащих правовых процедур отзыва. Основным здесь является вопрос обеспечения участия большинства зарегистрированных избирателей в реализации своего права на отзыв депутата. Данная проблема очень существенна. Еще в 1995 г. на нее обратили внимание судьи Конституционного Суда Российской Федерации М.В. Баглай и А.Л. Кононов. По мнению М.В. Баглая, существующая в демократических государствах процедура альтернативных выборов, изначально предполагающая раскол голосов избирателей, не позволяет установить, кто же конкретно голосовал "за" данного кандидата в депутаты, а следовательно, имел бы моральное право претендовать на отзыв не оправдавшего доверия народного избранника. Поскольку все избиратели должны быть признаны субъектами права отзыва такого депутата, неизбежно возникает ситуация, при которой избирали данного депутата одни граждане, а отзывают другие*(35). При этом, по расчетам судьи А.Л. Кононова, в случае с законодательством Московской области отзыв может считаться состоявшимся, если за него проголосовала 1/8 плюс один голос от всего электората*(36). Именно этим обстоятельством объясняется, на наш взгляд, введение в конституционное законодательство отдельных штатов, земель и т.д. в зарубежных государствах жесткого правила, требующего, чтобы даже в пользу петиции по отзыву выборного должностного лица высказалась значительная часть избирателей. Сам же отзыв считается состоявшимся, если в голосовании участвовало больше половины граждан, обладающих правом голоса в соответствующем избирательном округе.

Между тем в предложенных модельных законах в значительной мере дублируются нормы избирательного права. В них содержится рекомендация (примечание к ст.17) об установлении в законах субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов того же числа подписей, что и в поддержку выдвижения кандидата в депутаты представительного органа государственной власти (органа местного самоуправления). Это число в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" не может превышать двух процентов от числа избирателей округа. Кроме того, модельными законами рекомендовано, что отзыв считается состоявшимся, если за него подано более половины числа голосов участников голосования, при условии, что это число не меньше числа голосов избирателей, поданных за избрание депутата (ст.36). Представляется, что данные нормы по своему демократизму значительно уступают даже законодательным установлениям советского периода. Депутат Верховного Совета СССР, а также депутат Верховного Совета РСФСР могли быть отозваны только в том случае, если за отзыв проголосовало большинство всех зарегистрированных избирателей данного избирательного округа. Учитывая, что отзыв депутата, выборного должностного лица - сложная процедура, не являющаяся зеркальным отражением процедуры выборов, отечественный законодатель, по-видимому, также должен предусмотреть жесткие, а не облегченные требования по процедуре отзыва.

Знакомство с текстами действующих законодательных актов об отзыве депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, принятых в субъектах Российской Федерации и в ряде муниципальных образований в последние годы, позволяет сделать вывод о том, что предложенные модельные законы используются в практике регионального законодательства. Но сложные проблемы, которые попытались разрешить авторы модельных законов, в большинстве случаев просто игнорируются в законах субъектов Федерации и актах органов местного самоуправления. В них детально урегулированы только формальные вопросы: процедура подачи петиции, ее регистрации, процедура организации голосования, подсчета голосов и т.д. Как результат, большинство инициатив об отзыве не удается довести до голосования, а проведенное голосование часто выливается в необоснованную трату средств*(37).

Отмеченные сложности законодательного регулирования отношений по отзыву депутата, выборного должностного лица в нашей стране свидетельствуют не против рассмотренного института непосредственной демократии. Они лишь подчеркивают, что этот институт при условии законодательного закрепления оправдавших себя на практике норм, нацеленных на ответственное участие большинства граждан в принятии такого важного публично-властного решения, может стать важным элементом демократического общественного устройства России.

В.Н. Руденко,

и.о. директора Института философии и права

Уральского отделения РАН, кандидат философских наук

"Журнал российского права", N 4, апрель 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См: Tomas E. Cronin. Direct Democracy. The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. Harvard University Press. Cambridge, Massachusetts, and London, 1989. P.126-127.

*(2) См.: Курти О. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. СПб., 1900. С.145.

*(3) См.: Декреты Советской власти. М.: Государственное издательство политической литературы, 1957. Т.1. С.166-120.

*(4) См.: Ведомости СССР. 1959. N 44. Ст.222.

*(5) См.: Ведомости РСФСР. 1959. N 43. Ст.666; 1979. N 32. Ст.788.

*(6) См.: Закон РСФСР от 8 июля 1981 года "О порядке отзыва народных судей и народных заседателей районных (городских) народных судов РСФСР" // Ведомости РСФСР. 1981. N 28. Ст.978.

*(7) О практике реализации института отзыва в СССР см.: Тихонова Е.А. Право отзыва депутата. М.: Госюриздат, 1961.

*(8) См.: Шостак Г. Упорядочить учет отзыва депутатов (Статистический учет) // Советское государство. 1934. N 5. С.67.

*(9) См.: Записка о практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Приложение к Постановлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 декабря 1998 года N 156/1075-II // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. N 11(65). С.31.

*(10) См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст.3506.

*(11) См.: Советская Сибирь. 1996. 11 апр.

*(12) См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.5005.

*(13) См.: СЗ РФ. 1997. N 38. Ст.4339; 1999. N 14. Ст.1653.

*(14) См.: Советская Сибирь. 2001. 20 июня.

*(15) См.: Закон Амурской области от 20 ноября 2000 года N 268-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Амурской области" // Амурская правда. 2000. 22 нояб.

*(16) См.: СЗ РФ. 2000. N 31. Ст.3205.

*(17) См.: СЗ РФ. 2000. N 25. Ст.2728.

*(18) См.: СЗ РФ. 1994. N 13. Ст.1447; 2001. N 7. Ст.607; 2001. N 51. Ст.4824.

*(19) См.: Constitution of the State of New Mexico. Adopted January 21, 1911. Lexis Law Publishing, 1999. Sec. 9 (A) Article X.

*(20) Ibid. Sec.9 (B). Article X.

*(21) См.: Tomas E. Cronin. Op. cit. P.126-127.

*(22) См.: Конституция штата Калифорния // Конституции зарубежных стран: Сборник. М: Юрлитинформ, 2001. С.258-287.

*(23) См.: Закон Коми-Пермяцкого автономного округа от 8 апреля 2001 года N 22 "О порядке отзыва главы Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа" // Парма. 2001. 24 апр.

*(24) В частности, определенное в п.6 ст.14 максимальное количество подписей, необходимых для назначения голосования по отзыву, хотя и больше, чем в других субъектах Федерации, все так же недопустимо мало - пять процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории автономного округа в период проведения выборов главы администрации округа.

*(25) См.: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 декабря 1998 года N 156/1075-П "О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации" // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. N 11(65). С.27-29. В данном постановлении отмечается, что в период с 1996 по 1998 г. было выдвинуто девять инициатив. Помимо этого в 1999 г. в Республике Алтай граждане инициировали отзыв главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай.

*(26) Значительный по сравнению с другими странами. В XX столетии в США только семь парламентариев были отозваны на уровне штатов. На муниципальном уровне - мэры нескольких десятков городов (см.: Thomas E. Cronin. Op. cit. P.127-128). В Японии с момента принятия в 1946 г. Конституции не состоялось ни одного отзыва судьи Верховного Суда. Редкие случаи отзывов депутатов, мэров, бухгалтеров, членов избиркомов имеются на местном уровне. (Данные из интервью, взятого 26 декабря 2001 года у профессора Центра славянских исследований Хоккайдского университета, доктора юридических наук К. Мацузато).

*(27) См.: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 декабря 1998 года N 156/1075-П.

*(28) См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года N 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст.348.

*(29) См.: Обзор судебной практики по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // Вестник ВАС Российской Федерации. 2000. N 1.

*(30) См.: Модельный закон "О порядке отзыва депутата (члена) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации". Одобрен на заседании Научно-методического совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации 15 апреля 1998 года // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. N 7(61). С.108-128; Модельный закон "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1999. N 1(67). С.37-57.

*(31) В силу совпадения определений в обоих модельных законах здесь и далее ссылки сделаны на один из них.

*(32) См.: Тихонова Е.А. Право отзыва депутата. С.17.

*(33) См.: Ст.8 Закона СССР от 30 октября 1959 года "О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР".

*(34) См.: Ст.4 Закона РСФСР от 3 августа 1979 года "О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР".

*(35) См.: СЗ РФ. 1997. N 2. Ст.348.

*(36) См.: Там же.

*(37) Так, на проведение голосования по отзыву мэра муниципального образования "Город Нижняя Салда", состоявшегося в Свердловской области 14 октября 2001 года, было затрачено 250 000 руб., из них 63 000 выделила инициативная группа, а остальные должно оплатить муниципальное образование. Отзыв не состоялся (см.: Хайдаршина Л. Игра в демократию стоит 180 тысяч рублей // Вечерние ведомости из Екатеринбурга. 2001. 16 окт.).