Некоторые вопросы правового регулирования местных финансов в Финляндии (И. Черник, "Финансовая газета. Региональный выпуск", N 18, апрель 2002 г.)

Некоторые вопросы правового
регулирования местных финансов в Финляндии

Опыт местного самоуправления в разных странах имеет свои особенности, которые зависят в том числе от характера территории. В этом отношении интересен опыт такой развитой страны, как Финляндия.

В отличие от Российской Федерации, где в соответствии с Конституцией органы местного самоуправления отделены от государства, в Финляндии они включены в систему общегосударственного управления. Параграф 50 конституции Финляндии определяет, что "для общего управления Финляндия разделена на губернии, уезды и коммуны".

Таким образом, структура государственного управления Финляндии включает три уровня: центральное государственное управление, региональное управление и собственно местное (муниципальное) самоуправление.

Кроме того, на региональном уровне существуют так называемые региональные совместные муниципальные советы, создаваемые по направлениям деятельности. Совместные муниципальные советы являются образованиями, не зависимыми от своих членов-муниципалитетов, с собственными финансами и органами управления. Эти муниципальные советы финансируются членами-муниципалитетами, которые получают для этого государственные субсидии. Такие советы создаются для решения конкретных задач на постоянной основе.

В отличие от Дании и Норвегии в Финляндии нет органов регионального самоуправления, избираемых населением. Основным аргументом против их создания является тот, что их создание потребует введения дополнительных налогов. А налоговое бремя финских налогоплательщиков считается одним из наиболее тяжелых в европейских странах.

На местном уровне страна поделена на 455 муниципалитетов, 102 из которых - городские и 353 - сельские, но с юридической точки зрения они не имеют каких-либо функциональных различий, выполняют одинаковые обязанности по предоставлению услуг местному населению и обладают одинаковыми правами.

В Финляндии местное управление основывается на принципе самоуправления граждан, проживающих на территории муниципалитета. Это самоуправление гарантируется конституцией Финляндии и коммунальным законом 1995 г. Население выбирает органы местной власти - муниципальные советы. Фундаментом для эффективной деятельности местного самоуправления является право муниципалитетов устанавливать собственные налоги. По существу, муниципалитеты предоставляют все основные виды общественных услуг населению.

Основным правовым актом, определяющим порядок формирования местных бюджетов в Финляндии, как уже было сказано, является коммунальный закон 1995 г. Кроме того, ряд норм содержится в специальном законодательстве - финансовом, налоговом и т.д. Коммунальный закон детально регулирует деятельность органов местного самоуправления. Он содержит нормы, касающиеся регламента деятельности местных органов, бухгалтерского учета и отчетности, и иные положения, которые в России, как правило, регулируются уставами органов местного самоуправления конкретных городов и иных населенных пунктов.

Коммунальный закон Финляндии содержит специальную главу 8 "Хозяйство коммуны", посвященную финансовым вопросам. В соответствии с параграфом 65 данного закона к концу года муниципальный совет должен принять для коммуны бюджет на следующий календарный год, а также хозяйственный план на 3 года или более. В бюджете и плане должны быть определены социальные и экономические перспективы развития коммуны. Бюджет и план должны быть составлены так, чтобы обеспечить выполнение коммунальных задач, к которым относятся образование, здравоохранение, социальное обеспечение, техническая инфраструктура, контроль за сохранением окружающей среды.

Услуги в области образования и культуры подразумевают руководство всеми школами, учреждениями профессионального обучения, библиотеками, учреждениями культуры и досуга; в области здравоохранения - поликлиниками и больницами; услуги социального обеспечения включают уход за престарелыми и инвалидами, поддержку малоимущих, дневной уход за детьми и т.д. Монополией муниципалитетов является планирование использования земли и обеспечение нормального функционирования городской среды.

Для выполнения указанных задач в бюджет закладываются ассигнования, предназначенные для решения задач социально-экономического развития территорий, и приходная смета. В нем указываются источники финансирования. В соответствии с параграфом 65 коммунального закона ассигнования и приходную смету можно учитывать в валовом или чистом объеме. В бюджете должен в обязательном порядке содержаться раздел затрат на инвестирование.

Деятельность коммуны и содержание общественных служб должны осуществляться в рамках бюджета. Решение о внесении изменений в бюджет принимает совет коммуны. Совет должен принять решение также о проценте подоходного налога, проценте налога на недвижимость, а также об основных показателях других налогов.

Параграфы 67 - 70 коммунального закона устанавливают основы ведения бухгалтерского учета. Отчетным периодом для коммуны является календарный год. За отчетный период составляется балансовый отчет, который должен быть передан на рассмотрение совета к концу июня - месяца, следующего за отчетным периодом года. В балансовый отчет входят данные о подведении итогов, баланс и прилагаемые к ним сведения, а также сопоставительные данные об исполнении бюджета и отчет о работе. Балансовый отчет подписывают члены муниципального правления и руководитель коммуны.

По данным Совета Европы, в 1997 г. доходы местных бюджетов состояли из следующих составных частей: местные налоги - 34%, сборы и платежи - 11%, субсидии - 31%, займы - 3%, другие - 21%.

Представляет определенный интерес и тот факт, что суммарный бюджет органов местного самоуправления в абсолютных цифрах сравним с государственным бюджетом. Так, в 1996 г. государственный бюджет (за вычетом дотаций органам местного самоуправления) составлял 162 млрд финских марок, а общий размер местных бюджетов - 136 млрд финских марок.

Основные источники доходов

Органы местного самоуправления (муниципалитеты) имеют право устанавливать налоги для каждого жителя и владельца недвижимости на территории, подведомственной муниципалитету. Сумма средств, полученных за счет местных налогов, в разных муниципалитетах колеблется от 30 до 70%. Органы местного самоуправления могут использовать налоговые поступления для выполнения своих функциональных задач без каких-либо ограничений. Ставки налога также определяются муниципальными советами один раз в году. Основными видами налогов являются следующие.

Налог на доходы (на зарплату). В 1996 г. он составлял в среднем 17,53%, в разных муниципалитетах - от 15 до 20%. Это основной источник дохода муниципалитетов. В дополнение к муниципальному подоходному налогу государство также устанавливает прогрессивную шкалу налогообложения доходов граждан.

Средняя ставка налога на недвижимость зависит от оценочной стоимости недвижимости и составляет 0,47%, при этом для помещений, предназначенных для постоянного проживания, - 0,22%, для летних дачных домиков - 0,67%, но в каждом муниципалитете эти цифры могут варьироваться. Муниципалитеты могут устанавливать повышенные ставки налогообложения на недвижимость для электростанций или атомных электростанций.

Муниципалитеты получают также часть от налога на национальные компании. Кроме того, источниками доходов являются сборы и платежи, например за организацию на местах водоснабжения и подачу электроэнергии. Сдача в аренду собственности, распродажа муниципальной собственности, земли или сооружений также приносят определенные средства местным властям.

Местные органы получают доходы от деятельности муниципальных предприятий таких, как портовые сооружения, общественный транспорт, телекоммуникации, сеть очистных сооружений.

Для покрытия расходов муниципалитеты могут брать займы без каких-либо ограничений как у себя в стране, так и за рубежом, как правило, только для инвестиций, а не на оперативные расходы.

Серьезным источником муниципальных доходов являются государственные гранты и субсидии, которые обычно выплачиваются в связи с тем, что местные органы взяли на себя обязанности по оказанию населению тех услуг, которые раньше предоставляло государство.

Выплаты субсидий регулируются нормами финансового законодательства - о государственных субсидиях органам местного самоуправления, о планировании и государственных субсидиях на социальную сферу и здравоохранение и о финансировании образования и культуры. Предполагается, что органы местного самоуправления получают субсидии от государства как компенсацию за расходы, связанные с их деятельностью.

В 1996 г. перечисления в местные бюджеты Финляндии составили около 16% расходов государственного бюджета, или 31 млрд финских марок. Применяются как общие субсидии, так и целевые - под конкретные инвестиционные проекты. В общие субсидии на текущие расходы входят:

субсидии, которые выплачиваются на душу населения (в 1996 г. - в пределах от 220 до 2540 ЭКЮ на человека, наибольшие выплаты направлялись муниципалитетам слаборазвитых экономических районов Лапландии);

субсидии на социальную сферу и здравоохранение (размер определяется из расчета на душу населения в зависимости от возрастного состава населения муниципалитета);

субсидии на образование и культуру (рассчитываются на душу населения и частично - на количество учеников и студентов);

отчисления от налогов в пользу наиболее бедных муниципалитетов.

При предоставлении государственных субсидий также учитываются местонахождение муниципалитета, плотность населения, уровень безработицы, языковой статус (финский/шведский), расположена ли часть или вся территория, подведомственная органу местного самоуправления, на архипелаге.

Государственные субсидии на инвестиции предоставляются на каждый проект. По каждому проекту, касающемуся сферы социальной защиты и здравоохранения или образования, орган местного самоуправления составляет план-проект, на основании которого органы самоуправления могут получить целевую субсидию на проект с установленным графиком его реализации.

Общая сумма доходов финских муниципалитетов в 1996 г. выглядела следующим образом: доходы, полученные за счет налогов, - 61 млрд финских марок (2110 ЭКЮ на 1 человека); государственные субсидии - 31 млрд (1080); поступления от сборов - 24 млрд (800); займы - 2 млрд (90); другие доходы - 18 млрд (610 ЭКЮ).

Расходы

Расходы финских муниципалитетов в 1996 г. были следующими: социальное обеспечение и здравоохранение - 57 млрд финских марок (1970 ЭКЮ на 1 человека); образование и культура - 31 млрд (1080); другие оперативные расходы - 20 млрд (700); финансовые займы - 18 млрд (610); инвестиции - 10 млрд (330 ЭКЮ).

Финансовый контроль

Основной формой финансового контроля являются внутренние аудиторские проверки администрации муниципалитетов. Местный совет выбирает аудиторов на 4-летний срок. На аудиторов возлагается задача представлять правлению муниципалитета необходимые доклады по результатам аудиторских проверок по итогам каждого финансового года. В докладе содержится вывод о том, является ли годовой финансовый отчет приемлемым или же те, кто несет ответственность за управление и финансы, подлежат освобождению от занимаемых должностей. Доклад должен обсуждаться на муниципальном совете.

Общий контроль государства за финансовой деятельностью органов местного самоуправления относительно слабый. В соответствии с законодательством министерство внутренних дел осуществляет общую проверку деятельности и финансов местных органов. Это, однако не дает министерству права влиять на решение частных вопросов.

И. Черник,

к.ю.н.

"Финансовая газета. Региональный выпуск", N 18, апрель 2002 г.