Конституционный суд РФ подтвердил незаконность взимания отчислений на финансирование деятельности органов пожарной охраны (Ю. Камфер, ФПА АКДИ "Экономика и жизнь", выпуск 4, апрель 2002 г.)

Конституционный суд РФ подтвердил незаконность
взимания отчислений на финансирование деятельности
органов пожарной охраны

Нередко налогоплательщики сталкиваются с ситуациями, когда налоговые органы либо представители иных органов исполнительной власти обращаются к ним с требованиями об уплате платежей, которые по своей правовой природе имеют все признаки налога, но при этом законодательством РФ о налогах и сборах прямо не установлены.

Одними из таких платежей являются обязательные отчисления на финансирование органов пожарной охраны, установленные ст.10 Федерального закона от 21.12.94 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности). Согласно данной статье названного Закона такие отчисления взимаются по решению органов местного самоуправления в размере 0,5% от общей сметной стоимости работ по строительству, капитальному ремонту, реконструкции, расширению, техническому переоснащению предприятий, зданий, сооружений и других объектов, за исключением работ, финансируемых за счет средств местных бюджетов.

Вместе с тем общеизвестно, что на территории Российской Федерации взимаются лишь те виды федеральных, региональных и местных налогов, которые предусмотрены статьями 13, 14 и 15 Налогового кодекса РФ (подп.1 п.2 ст.1, ст.12 НК РФ). Учитывая, что указанные статьи НК РФ вводятся в действие только с принятием части второй НК РФ (ст.32.1 Федерального закона от 05.08.2000 N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах"), до этого момента на территории РФ взимаются налоги, сборы, пошлины и другие платежи, которые установлены статьями 19, 20 и 21 Закона РФ от 21.12.91 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (далее - Закон об основах налоговой системы) (ст.2 Федерального закона от 31.07.98 N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации"; далее - Закон N 147-ФЗ).

Важно отметить, что Пленумы ВС РФ и ВАС РФ обратили внимание на это обстоятельство в самых первых своих разъяснениях по вопросам, связанным с применением НК РФ. В частности, в п.1 совместного Постановления ВС РФ и ВАС РФ от 11.06.99 N 41/9 было подчеркнуто, что до вступления в силу части второй НК РФ на территории РФ могут взиматься только те налоги и сборы, которые установлены статьями 19 - 21 Закона об основах налоговой системы.

Между тем до настоящего времени существует практика, когда налоговые органы либо органы государственной противопожарной службы обращаются к организациям с требованиями об уплате отчислений на финансирование деятельности пожарной охраны. Более того, представители указанных органов настаивают на осуществлении таких отчислений, невзирая на то, что в ноябре 2001 г. Конституционный Суд РФ выразил свою правовую позицию по поводу правомерности взимания данных отчислений.

Правомерны ли такие требования? Каким образом организациям можно разрешить разногласия, возникающие по данному вопросу? На этих и других связанных с ними вопросах остановимся подробнее.

Действительно, в ст.10 Закона о пожарной безопасности по сей день имеется положение о том, что органы местного самоуправления для выполнения возложенных на пожарную охрану задач вправе устанавливать обязательные отчисления в размере 0,5% от общей сметной стоимости строительно-монтажных и им подобных работ.

Учитывая, что действующим в настоящее время подп."ж" п.1 ст.21 Закона об основах налоговой системы допускается введение органами местного самоуправления на подведомственной им территории различных целевых сборов, предполагается, что рассматриваемые отчисления, как один из местных налогов, могут устанавливаться по решению местных органов власти путем принятия нормативных актов соответствующего уровня. Кроме того, предполагается, что порядок исчисления и уплаты данных отчислений также будет определяться на местах самостоятельно, поскольку в силу ст.12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в связи с чем федеральные органы не вправе устанавливать обязательный единый порядок исчисления вышеуказанного сбора (письмо Госстроя России и МВД России от 09.12.99 N НЗ-4352/10 "Об исполнении Федерального закона "О пожарной безопасности").

В письме МНС России от 17.04.2000 N АП-6-01/292@ "Разъяснения по вопросу отчислений на содержание территориальных подразделений противопожарной службы" рассматриваемые отчисления в связи с наличием у них всех признаков налога признавались по своей правовой природе налоговыми. Учитывая же, что в силу ст.2 Закона N 147-ФЗ на территории РФ взимаются налоги и иные платежи, которые установлены статьями 19, 20 и 21 Закона об основах налоговой системы, МНС России делало вывод о том, что органы государственной противопожарной службы не вправе требовать уплаты отчислений на содержание территориальных подразделений противопожарной службы, поскольку указанные виды отчислений как вид налога Законом об основах налоговой системы не установлены.

В этой связи МНС России рекомендовало своим управлениям по субъектам РФ не применять меры по принудительному взысканию обязательных отчислений, установленных для обеспечения деятельности противопожарной службы, и обращаться в прокуратуры с целью принятия прокурорами мер по опротестованию не соответствующих законодательству нормативных актов.

Парадоксально, что несмотря на сомнения федерального органа исполнительной власти, возглавляющего систему налоговых органов в РФ, в правомерности установления и взимания данных отчислений, судебные инстанции на уровне окружных арбитражных судов не поддерживали налогоплательщиков и в своих актах указывали на обязательность уплаты данных отчислений (см., в частности, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 12.02.01 по делу N Ф04/312-29/А27-2001). В своих выводах суды основывались на ст.7 Закона N 147-ФЗ, согласно которой федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории РФ и не вошедшие в перечень актов, утративших силу, действуют в части, не противоречащей части первой НК РФ, и подлежат приведению в соответствие с ней. Поскольку же ст.10 Закона о пожарной безопасности не вошла в перечень нормативных правовых актов, утративших силу, который приведен в ст.2 Закона N 147-ФЗ, и не признана не соответствующей НК РФ в порядке, предусмотренном ст.6 НК РФ, то у налогоплательщиков сохраняется обязанность производить обязательные отчисления для финансирование задач пожарной охраны.

Таким образом, вплоть до конца 2001 г. вопрос о правомерности взимания рассматриваемых отчислений оставался открытым, тем более что письмо МНС России от 30.07.01 N БГ-6-01/583@, признавало письмо N АП-6-01/292@ утратившим силу.

Ситуация кардинально изменилась в конце 2001 г., когда Конституционный Суд РФ вынес определение от 13.11.01 N 239-O, в котором указал, что после вступления в силу Закона N 147-ФЗ норма ст.10 Закона о пожарной безопасности не применяется, поскольку предусмотренные ею обязательные отчисления не включены в перечень местных налогов и сборов, указанный в ст.21 Закона об основах налоговой системы, в соответствии с которым взимаются местные налоговые платежи до вступления в силу ст.15 НК РФ.

Поэтому ст.10 Закона о пожарной безопасности следует считать фактически утратившей силу и не подлежащей применению.

Что же касается того обстоятельства, что в Законе N 147-ФЗ данная норма не указана среди утрачивающих силу, то, по мнению Конституционного Суда РФ, оно правового значения не имеет.

Таким образом, Конституционный Суд РФ в определении N 239-O указал на то, что ныне действующее законодательство РФ о налогах и сборах не предусматривает уплату таких местных налоговых платежей, как обязательные отчисления на финансирование деятельности органов пожарной охраны. Соответственно, взимание указанных отчислений является неправомерным.

Важно обратить внимание на то обстоятельство, что Конституционный Суд РФ не признал норму ст.10 Закона о пожарной безопасности не соответствующей Конституции РФ, а лишь констатировал факт утраты ею юридической силы. И именно это обстоятельство, по всей видимости, обусловливает уверенность представителей налоговых органов и органов государственной противопожарной службы в правомерности требований об уплате рассматриваемых отчислений.

Между тем такая позиция неправильна по двум обстоятельствам.

Во-первых, решение Конституционного Суда РФ по данному вопросу в принципе не могло быть оформлено в форме иной, чем определение.

Во-вторых, определение Конституционного Суда имеет ту же юридическую силу, что и любое другое решение суда, и в любом случае выражает правовую позицию этого органа по поводу данного вопроса, которая соответствует нормам Конституции РФ (ст.29 Федерального конституционного закона от 21.07.94 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"; далее - Закон о КС).

Поясним сказанное.

Согласно Закону о КС Конституционный Суд РФ принимает три вида решений: постановления, определения и заключения. Постановления и определения выносятся в тех случаях, когда Конституционный Суд РФ осуществляет свои основные полномочия по проверке соответствия примененного или подлежащего применению нормативного правового акта Конституции РФ. Что касается заключений, то они даются судом только по запросу о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Таким образом, решения Конституционного Суда РФ преимущественно оформляются в форме постановлений и определений. Принципиальное отличие этих видов документов состоит в том, что постановления оформляют итоговые решения суда о конституционности того или иного нормативного правового акта, а определения - все остальные вопросы, решаемые судом в ходе конституционного судопроизводства (ст.71 Закона о КС).

Важно отметить, что согласно статьям 6, 79 Закона о КС постановления и определения суда имеют равную юридическую силу, т. е. влекут одинаковые юридические последствия - являются обязательными на всей территории РФ, окончательными, не подлежащими обжалованию и вступающими в силу немедленно после их провозглашения. Более того, они действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.

Рассматривая определения Конституционного Суда РФ с формальной точки зрения, можно сказать, что они призваны играть вспомогательную роль, оформляя решение процедурных вопросов, возникающих в процессе конституционного судопроизводства. Так, согласно ст.43 Закона о КС определения выносятся в случае отказа Конституционного Суда РФ в принятии обращения к рассмотрению. Основаниями такого отказа может явиться неподведомственность дела суду, недопустимость жалобы и запроса, а также наличие действующего постановления Конституционного Суда РФ по тому же предмету, что имеет место в обращении.

Помимо этого, отказ в рассмотрении обращения по существу может быть вызван тем обстоятельством, что к моменту представления обращения оспариваемый нормативный правовой акт отменен или утратил силу. Такой вывод следует из ст.43 Закона о КС, согласно которой конституционное судопроизводство может быть прекращено, если к началу или в период рассмотрения начатого Конституционным Судом РФ дела акт, конституционность которого оспаривается, отменен или утратил силу.

Вышеизложенное позволяет заключить, что Конституционный суд РФ не принимает к рассмотрению обращения об оспаривании конституционности нормативных правовых актов или их отдельных норм, являющихся на момент обращения недействующими, причем как формально, так и фактически.

Именно на этом основании Конституционный суд РФ отказал заявителю в проверке конституционности положений ст.10 Закона о пожарной безопасности, прямо указав об этой причине в определении.

Таким образом, в сложившейся ситуации Конституционный суд РФ мог оформить свое решение исключительно в форме определения. Определения же, напомним, как и постановления, обязательны на всей территории РФ, являются окончательными, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, и их действие не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

В связи с вышеизложенным урегулирование разногласий, которые возникают у организаций с органами, требующими уплаты отчислений на финансирование деятельности пожарной охраны, необходимо строить на приведенных аргументах.

В том случае, если этого окажется недостаточным, организациям можно рекомендовать обращаться с соответствующими заявлениями, жалобами или иными обращениями в органы прокуратуры, которые в рамках своей компетенции осуществляют надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами (п.2 ст.1, ст.21 Федерального закона от 17.01.92 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации").

Еще одним вариантом поведения в сложившейся ситуации может быть бездействие организации. В случае если государственной противопожарной службой либо налоговым органом будет принято какое-либо решение по принудительному взысканию данных отчислений (путем издания акта или письма, направления требования об уплате налога и т.п.), организация на основании ст.22 АПК РФ сможет обжаловать этот акт в арбитражный суд, который, руководствуясь ст.11 АПК РФ, разрешит спор в соответствии с законом.

Помимо этого, не следует забывать о возможности обжаловать незаконные действия государственных органов и их должностных лиц в суд с требованием о возмещении убытков, причиненных в результате таких действий, на основании статей 15, 16 ГК РФ.

Ю. Камфер,

АКДИ "Экономика и жизнь"

ФПА АКДИ "Экономика и жизнь", выпуск 4, апрель 2002 г.