Конституционное право граждан на альтернативную гражданскую службу (П.И. Гаврюшенко, "Право в Вооруженных Силах", N 11, ноябрь 2003 г.)

Конституционное право граждан на альтернативную гражданскую службу

"Следование праву ограниченно свойственно устоявшемуся, стабильно развивающемуся демократическому обществу. В переходные эпохи, во время социальных кризисов и революционных потрясений, правопорядок рушится именно по причине отказа от реализации действовавших до сих пор правовых норм и принципов. Органы государственной власти, органы управления, суд, местная власть, сам народ (под влиянием партий и движений), отказываясь от прежних порядков, пытаются устанавливать и формировать право собственными силами. Причем правовые предписания всегда адресуются другой стороне. О самоограничении правом никто не думает. О реализации права больше не говорят. Механизмы обеспечения правопорядка в действие не приводятся, а если приводятся, то без должного эффекта. Такова ситуация в России: реализация права зависит в первую очередь от тех, кто его творит" (Теория права и государства: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Н. Манова. - М.: Издательство БЕК, 1996. - С. 201).

Правовая неопределенность при кажущейся активности законодательной и исполнительной власти, общественных объединений, религиозных организаций в полной мере распространилась и на проблему альтернативной гражданской службы.

В Конституцию РСФСР 1978 г. 21 апреля 1992 г. были внесены изменения и дополнения. Впервые в Российской Федерации Конституцией (ст.45) стало декларироваться, что "каждый гражданин Российской Федерации, убеждениям которого противоречит несение военной службы, имеет право на ее замену выполнением альтернативных гражданских обязанностей в порядке, установленном законом". Применяя совокупность грамматического и логического толкования упомянутой конституционной нормы, можно сделать вывод, что для реализации права граждан на замену военной службы выполнением альтернативных гражданских обязанностей необходимо принятие соответствующего закона. В развитие правового пространства, декларированного Конституцией, в Законе Российской Федерации "О воинской обязанности и военной службе" от 11 февраля 1993 г. N 4455-1 (п.2 ст.1) было определено, что "гражданин Российской Федерации: вправе в соответствии с законом вместо прохождения военной службы проходить альтернативную службу" Как видим, конституционная норма "выполнением альтернативных гражданских обязанностей" заменена на определение "проходить альтернативную службу". Этим же Законом (п.1 ст.25) было определено, что принятие решения о направлении на альтернативную гражданскую службу возлагается на призывную комиссию. Далее, постановлением Верховного Совета Российской Федерации "О некоторых мерах, связанных с исполнением Закона Российской Федерации "О воинской обязанности и военной службе" от 19 мая 1993 г. N 4983-1 упомянутые правовые нормы вводятся в действие с момента вступления в силу закона об альтернативной службе. Таким образом, в соответствии с Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации - России (с изменениями, внесенными 21 апреля 1992 г.) до принятия соответствующего закона практическая реализация права граждан на замену военной службы альтернативной была невозможна.

"Практическая необходимость отдельного закона, который бы регулировал порядок выполнения этих новых для государства и его граждан обязанностей, подталкивала законодателей, в результате чего в марте 1993 г. Комитетом Верховного Совета Российской Федерации по вопросам обороны и безопасности и Комиссией Совета Национальностей Верховного Совета Российской Федерации по делам молодежи, спорта и физической подготовки населения был представлен официальный проект закона "об альтернативной гражданской службе". Предварительно, а точнее, в январе 1993 г., наиболее полный и, скажем, наиболее удачный на тот момент проект закона был разослан по всем заинтересованным государственным структурам, в том числе и в Министерство обороны Российской Федерации..." (Иванян М. Военное лобби против гражданского // Власть. Общенациональный политический журнал. - 1996. - N 7. - С.50).

Однако скрупулезной и творческой, направленной на обеспечение прав и интересов личности, общества и государства работе над упомянутым законопроектом не суждено было состояться. Бурные политические события 1993 г. - борьба за реальную власть в государстве между Верховным Советом Российской Федерации и Президентом Российской Федерации, издание Президентом Российской Федерации антиконституционного указа N 1400 и наконец события 3-4 октября 1993 г., приведшие к разгону Верховного Совета Российской Федерации, - объективно превратили проблему подготовки и принятия закона "Об альтернативной службе" в "наивную" и никому не нужную затею. Этот законопроект "сгорел" при пожаре в помещениях Верховного Совета Российской Федерации.

Правовая ситуация в определенной мере изменилась после принятия всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая (ч.3 ст.59) декларирует: "Гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой".

"Нельзя представить себе человека, несущего только обязанности, как невозможно представить и права человека без обязанностей. Свобода только тогда становится реальной, когда она обретает черты порядка, основанного на праве, а порядок - это и есть единство прав и обязанностей" (Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Издательская группа ИНФРА . - Норма, 1998. - С.259).

Институт альтернативной службы не является новым для законодательства России. Еще в 1919 г. Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР было признано право верующих на замену военной службы на иную общеполезную работу. Данная замена должна была производиться по решению суда. Аналогично решался вопрос и в законодательстве СССР до принятия в 1939 г. Закона о всеобщей воинской обязанности.

Кроме того, Российская Федерация взяла на себя обязательство принять закон об альтернативной гражданской службе в порядке приведения национального законодательства в соответствие со стандартами Совета Европы при вступлении в эту международную организацию.

Проект закона был принят Государственной Думой в первом чтении еще в 1994 г. В последующем в течение восьми лет обсуждалось еще как минимум пять альтернативных законопроектов.

Отсутствие закона об альтернативной гражданской службе при одновременном наличии права на таковую в Конституции Российской Федерации и ссылок в ряде федеральных законов на эту службу порождало определенные социальные и правовые коллизии, не способствовало укреплению авторитета государственной власти.

Так, в п.5 ст.1 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" установлено, что граждане имеют право на замену военной службы альтернативной гражданской службой в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Решение о направлении гражданина на альтернативную гражданскую службу принимается призывной комиссией (п.1 ст.28 указанного Федерального закона). Согласно п.1 ст.52 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" запас Вооруженных Сил Российской Федерации создается из числа граждан, в том числе прошедших альтернативную гражданскую службу. А ч.2 ст.328 УК РФ даже предусматривает уголовную ответственность за уклонение от прохождения альтернативной гражданской службы лиц, освобожденных от военной службы.

28 июня 2002 г. Государственной Думой принят Федеральный закон "Об альтернативной гражданской службе". После его одобрения Советом Федерации 10 июля 2002 г. и подписания Президентом России 25 июля 2002 г. этот Закон был впервые официально опубликован 30 июля 2002 г. в "Российской газете".

Указанный Закон в соответствии с его ст.25 вступает в силу с 1 января 2004 г.

Нет сомнений в том, что принятие Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" с учетом его концептуальных положений является важнейшим этапом построения правового государства и представляет собой очередной шаг в направлении развития демократических институтов в Российской Федерации.

Очевидно, что редакция принятого Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" представляет собой компромисс между полярными точками зрения на соотношение сроков военной службы по призыву и альтернативной гражданской службы, на необходимость обоснования наличия у гражданина права на замену военной службы альтернативной гражданской службой, на определение мест прохождения последней непосредственно в указанном федеральном законе, на ряд других вопросов.

В том числе и в этой связи не все положения указанного Федерального закона не бесспорны, а Закон в целом вряд ли можно назвать образцовым и полностью готовым к качественной его реализации.

Приходится констатировать, что подавляющее количество федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не в полной мере осознают значимость предстоящих итогов реализации Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе", недостаточно четко представляют условия и порядок прохождения гражданами альтернативной гражданской службы и не видят своей роли в организации этой службы. Именно поэтому выработка механизма реализации указанного Федерального закона идет слишком медленно.

Большинство участников процесса организации альтернативной гражданской службы, во многом находясь под влиянием лишь одной точки зрения на концепцию альтернативной гражданской службы и попыток адаптировать в Российской Федерации международные шаблоны альтернативной гражданской службы без учета специфики общественного уклада и социально-экономических условий в России, ограничиваются представлением использования потенциала этой службы исключительно в социальной сфере и в здравоохранении.

Вместе с тем альтернативная гражданская служба могла бы во многом способствовать решению кадровых проблем целого ряда нуждающихся в государственной поддержке отраслей экономики.

Участники парламентских слушаний 20 февраля 2003 г. на пути к реализации Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" отметили следующие проблемы, которые могут стать препятствием для качественной реализации этого Закона либо послужить поводом для возникновения проблем в других сферах.

1. К таким положениям, прежде всего, необходимо отнести положение п.2 ст.4 названного Федерального закона, в соответствии с которым граждане проходят альтернативную гражданскую службу, "как правило, за пределами территорий субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают", а направление граждан для прохождения альтернативной гражданской службы в организации, находящиеся на территориях субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают, осуществляется только "при невозможности направления граждан для прохождения альтернативной гражданской службы за пределы территорий субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают".

Во-первых, в названной норме говорится о территории субъекта Российской Федерации, в котором постоянно проживает гражданин, а вовсе не о месте его жительства. Из этого следует, что направление гражданина для прохождения альтернативной гражданской службы в пределах территории субъекта Российской Федерации, в котором постоянно проживает гражданин, в одном случае может сопровождаться изменением его места жительства, в другом - нет. В равной степени это относится и к случаям направления граждан для прохождения альтернативной гражданской службы за пределы территории субъекта Российской Федерации, в котором они постоянно проживают.

Во-вторых, направление граждан на альтернативную гражданскую службу вне места их жительства не может являться самоцелью, а должно осуществляться только в случаях явно выраженной государственной или общественной в этом потребности, соизмеримой с материальными затратами на обеспечение прохождения альтернативной гражданской службы гражданами вне их места жительства.

В-третьих, указанная норма в силу ее неконкретности (в частности, понятие "при невозможности") может создать реальную угрозу для возникновения и развития коррупции в органах, принимающих решение о месте прохождения альтернативной гражданской службы.

2. Одной из основных характеристик альтернативной гражданской службы является место ее прохождения.

От того, в каких сферах, в каких организациях и на каких должностях граждане будут проходить альтернативную гражданскую службу зависит не только сохранение (повышение) ими своей квалификации или приобретение новой специальности, но и эффективность использования труда этих граждан в целом.

Поэтому место прохождения альтернативной гражданской службы должно определяться исходя прежде всего из интересов общества и государства. В этой связи альтернативная гражданская служба должна быть предусмотрена в любых организациях, а не только в социальной сфере и в сфере здравоохранения. Основное, чему должны соответствовать такие организации, - это отсутствие признаков, характеризующих военную службу, главным из которых является обязанность быть готовым к вооруженной защите себя, других и государства, к уничтожению противника в условиях вооруженной агрессии против Российской Федерации.

Граждане, изъявившие желание заменить военную службу по призыву альтернативной гражданской службой, для прохождения последней могут направляться в любые организации, где не предусмотрена военная служба, включая правоохранительные органы, организации оборонно-промышленного комплекса, образовательные учреждения, сельскохозяйственные, строительные, экологические организации, жилищно-коммунальное хозяйство, сферу обслуживания и т.д.

Таким образом, прохождение альтернативной гражданской службы должно быть предусмотрено не только в организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, но и в других организациях, которые будут определены в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

3. Федеральным законом "Об альтернативной гражданской службе" в п.1 ст.4 предусмотрено прохождение альтернативной гражданской службы в организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, в организациях, подведомственных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в качестве гражданского персонала. Там же отмечено, что прохождение альтернативной гражданской службы в организациях, подведомственных органам местного самоуправления, "определяется федеральным законом".

В настоящее время нет ответа на вопрос о том, по какой причине прохождение гражданами альтернативной гражданской службы в организациях, подведомственных органам местного самоуправления, должно регламентироваться отдельным федеральным законом.

Особого объяснения требует наличие указанной нормы и с той точки зрения, что немалая часть организаций социальной сферы и здравоохранения, куда для прохождения альтернативной гражданской службы, как предполагается, будет направлена основная часть граждан, подведомственна именно органам местного самоуправления.

4. Введение в Российской Федерации института альтернативной гражданской службы, без сомнений, должно сопровождаться кардинальным пересмотром системы оснований для освобождения и отсрочки от призыва на военную службу, которая (система) была сформирована в отсутствие возможности прохождения гражданами альтернативной гражданской службы и поэтому на тот период себя оправдывала.

В соответствии с ч.3 ст.59 Конституции Российской Федерации гражданин имеет право на замену военной службы альтернативной гражданской службой, не только в случае, когда его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, но и в иных установленных федеральным законом случаях.

Логично предположить, что к "иным" могут быть отнесены случаи, когда гражданин не исповедует какой-либо религии, запрещающей ему прохождение военной службы, и у него нет никаких убеждений, несовместимых с военной службой, но в то же время набор определенных условий может либо не позволить ему проходить военную службу по призыву со всеми присущими ей атрибутами (к примеру, невозможность проживания с семьей на весь период службы), либо относит гражданина к числу тех, чья трудовая деятельность с государственной точки зрения может быть использована более эффективно.

Федеральным же законом "Об альтернативной гражданской службе" в качестве таких "иных" случаев предусмотрено только предоставление права на альтернативную гражданскую службу гражданам, относящимся к коренным малочисленным народам, ведущим традиционный образ жизни, осуществляющим традиционное хозяйствование и занимающиеся традиционными промыслами.

Тем не менее немало и других жизненных ситуаций, когда гражданам можно было бы предоставить право проходить альтернативную гражданскую службу и при отсутствии у них каких-либо нетрадиционных для российского общества убеждений или вероисповедания.

Такими случаями "изобилуют", в частности, ст.ст.23 и 24 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", которые, как отмечено выше, проектировались в условиях отсутствия в Российской Федерации института альтернативной гражданской службы.

Наиболее яркими примерами таких случаев являются основания для отсрочки от призыва на военную службу по причине работы (службы) граждан в определенных организациях (органах) или по определенным профессиям. Это и сельские учителя, и сельские врачи, и работники почти четырехсот организаций оборонно-промышленного комплекса, и сотрудники органов внутренних дел, и Государственной противопожарной службы МЧС России, и таможенных органов Российской Федерации, и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.

Нет никаких сомнений в том, что всем указанным категориям работников (сотрудников) отсрочка от призыва на военную службу предоставлена лишь потому, что они со своим образованием, профессией и специальностью востребованы на другом, не менее важном для общества и государства, участке. А в таком случае это и есть служба, альтернативная военной, т.е. альтернативная гражданская служба, определение которой, данное в п.1 ст.1 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе", только подтверждает это ("Альтернативная гражданская служба - особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву").

С учетом вышесказанного очевидно, что пересмотр оснований для освобождения и отсрочки от призыва на военную службу необходим как с теоретической, так и с практической точки зрения. Тем более что это было бы справедливо и в отношении самих граждан названной категории.

5. В связи с тем, что принятие Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" не было синхронизировано с масштабным внесением соответствующих изменений и (или) дополнений в другие законодательные акты Российской Федерации, регламентирующие так или иначе связанные с альтернативной гражданской службой правоотношения, со вступлением названного Федерального закона в силу неминуемо будет создан вакуум в комплексном правовом обеспечении организации прохождения гражданами альтернативной гражданской службы, возникнет неопределенность в понимании ряда аспектов этой службы.

В частности, остался нерешенным вопрос о формах и способах использования граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, в период мобилизации, в период военного положения и в военное время, а ст.9 названного Федерального закона является отсылочной и ни к чему не обязывающей.

6. Статьей 24 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" одновременно предусмотрено и зачисление граждан, прошедших альтернативную гражданскую службу, в запас Вооруженных Сил Российской Федерации, и освобождение их от военных сборов.

Видно, что названные положения не лишены внутреннего противоречия.

Так, основной целью создания запаса Вооруженных Сил Российской Федерации является формирование мобилизационного ресурса, который может быть использован в период мобилизации Вооруженных Сил Российской Федерации, а военные сборы проводятся для поддержания необходимой готовности такого ресурса к военной службе по мобилизации.

Федеральным законом "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" граждане, прошедшие альтернативную гражданскую службу и пребывающие в запасе, от призыва на военную службу по мобилизации не освобождены.

Таким образом, очевидно, что граждане, зачисленные в запас, должны проходить и военные сборы. Если же они автоматически освобождаются от военных сборов, то нет никакого смысла и зачислять их в запас.

7. Федеральным законом "Об альтернативной гражданской службе" право на замену военной службы альтернативной гражданской службой, помимо граждан, убеждениям или вероисповеданию которых противоречит несение военной службы, предоставлено гражданам, относящимся к коренным малочисленным народам, при условии, что эти граждане ведут традиционный образ жизни, осуществляют традиционное хозяйствование и занимаются традиционными промыслами.

При практическом применении указанной нормы неизбежно возникнет ряд проблем.

В частности, в настоящее время граждане не обязаны где-либо указывать свою национальность. Соответственно отсутствует и документ, удостоверяющий принадлежность гражданина к той или иной национальности. В этой связи возникает вопрос о том, каким образом граждане, относящиеся к коренным малочисленным народам, будут подтверждать свою принадлежность к этим народам и реализовывать свое право на замену военной службы альтернативной гражданской службой.

Ясно, что граждане, относящиеся к коренным малочисленным народам, могут реализовать свое право на замену военной службы альтернативной гражданской службой не по факту принадлежности к указанным народам и занятия соответствующим видом деятельности, а в связи с наличием у них соответствующих убеждений или вероисповедания.

В силу же п.3 ст.4 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" указанные граждане тем не менее должны направляться для прохождения альтернативной гражданской службы только в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов.

С учетом того, что сохранение исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов является их правом, а не обязанностью, такое положение дел вряд ли можно признать по отношению к ним справедливым.

8. Федеральным законом "Об альтернативной гражданской службе" в п.7 ст.12 призывной комиссии предоставлено право принимать решение "об отказе в замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой".

Однако п.1 ст.28 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" приведен исчерпывающий перечень решений, которые могут быть вынесены призывной комиссией. Среди них решение "об отказе в замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой" отсутствует (имеются только такие виды решений, как "о призыве на военную службу" и "о направлении на альтернативную гражданскую службу"). При этом тем же пунктом установлено, что призывная комиссия вправе выносить только одно решение.

9. Статья 21 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" запрещает гражданам, проходящим альтернативную гражданскую службу, помимо прочего, "совмещать альтернативную гражданскую службу с работой в иных организациях", "заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также оказывать содействие физическим и юридическим лицам в их предпринимательской деятельности, получать за это вознаграждение и пользоваться льготами".

Такие запреты в большей степени могут относиться к государственной службе, которой альтернативная гражданская служба по определению не является.

С учетом того, что прохождение альтернативной гражданской службы предполагается, как правило, на низкооплачиваемых работах, не связанных с государственной или муниципальной службой, наличие указанных запретов представляется необоснованным: важно, чтобы гражданин, проходящий альтернативную гражданскую службу, на месте прохождения этой службы добросовестно выполнял свои должностные обязанности, а вовсе не то, чтобы он был всячески ограничен в возможностях получения дополнительного дохода из других источников.

10. Часть 2 ст.328 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающая ответственность за уклонение от прохождения альтернативной гражданской службы, в действующей редакции не позволяет в полной мере охватить все способы уклонения от прохождения альтернативной гражданской службы, так как попросту не содержит их.

Указом Президента Российской Федерации "Вопросы организации альтернативной гражданской службы" от 21 июля 2003 г. N 793 определены специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по организации альтернативной гражданской службы Министерство труда и социального развития Российской Федерации и Министерство обороны Российской Федерации.

В настоящее время представители гражданского и военного ведомств, отвечающих за организацию альтернативной гражданской службы, до сих пор расходятся в своих комментариях в некоторых деталях. Решению проблемы поможет утверждение Правительством Российской Федерации Положения о порядке организации и прохождения альтернативной гражданской службы и других нормативных документов. Весь пакет документов должен быть принят до того, как Федеральный закон "Об альтернативной гражданской службе" вступит в силу.

П.И. Гаврюшенко,

майор юстиции, старший юрисконсульт

административно-хозяйственного управления Военно-воздушных сил

"Право в Вооруженных Силах", N 11, ноябрь 2003 г.