Соотношение лицензирования и специальной правоспособности (С. Якушева, "Российская юстиция", N 11, ноябрь 2003 г.)

Соотношение лицензирования и специальной правоспособности

Тема правовой природы лицензирования представляет немалый интерес для исследователей. Существуют высказывания в пользу того, что лицензирование является способом ограничения правоспособности предпринимательских организаций (Жилинский С.Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности). М., 1999. С.129). Имеется иная точка зрения, рассматривающая лицензирование как вид государственного контроля, направленного на обеспечение защиты прав, законных интересов, нравственности и здоровья граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства (Ершова И.В. Предпринимательское право. М., 2002. С.58). Другой исследователь, О. Олейник, в лицензионной деятельности прослеживает два параллельных направления: выдачу лицензий и контроль за соблюдением лицензионных требований и условий (Олейник О.М. Порядок создания и ликвидации коммерческой организации // Правовое положение коммерческой организации / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2001. С.60). Попытаюсь ответить на вопросы, является ли лицензирование какого-либо вида деятельности способом, ограничивающим общую правоспособность какого-либо юридического лица, и становится ли ввиду наличия лицензируемой деятельности правоспособность специальной.

Лицензия включает в себя перечень полномочий, составляющих компетенцию хозяйствующего субъекта. В отношении лицензируемых видов деятельности, требующих для их осуществления специальных знаний или специальных условий, лицензионные требования к работникам юридического лица, а также требования о соответствии указанным специальным условиям объекта, в которых или при помощи которого осуществляется такой вид деятельности.

То есть помимо недопущения деятельности, непредусмотренной в уставе, законодатель требует наличия дополнительных условий различного характера, как к субъекту правоотношения, так и к его имуществу. Эти дополнительные требования связаны, прежде всего, с потенциальной возможностью нанесения вреда законным интересам, нравственности и здоровью граждан в случае, если подобная деятельность будет производиться неквалифицированно или малоквалифицированно. Наличие специального Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", который предоставляет лицензирующим органам широкие права, в том числе связанные с контролем за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий говорит в пользу того, что лицензирование является видом государственного контроля.

Российское гражданское законодательство предусматривает, что коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом, т.е. обладают общей правоспособностью (ст.49 ГК РФ). Известны случаи, когда эти коммерческие организации, обладая по закону общей правоспособностью, ограничивали свою правоспособность, приводя в учредительных документах исчерпывающий перечень видов деятельности, которыми он вправе заниматься. Здесь стоит сказать о том, что тем самым данные коммерческие организации сами добровольно ограничили о свою деятельность. Закон же разрешает им любую, не запрещенную деятельность.

Специальная правоспособность предполагает наличие у юридического лица лишь таких прав и обязанностей, которые соответствуют целям его деятельности и прямо зафиксированы в его учредительных документах. Если рассмотреть группу юридических лиц со специальной правоспособностью, то можно отметить, что на деле их правоспособность различна в зависимости от того, какой вид юридических лиц рассматриваем.

Например, специальная правоспособность государственных и муниципальных унитарных предприятий отличается как от специальной правоспособности других коммерческих организаций (например, банков), так и специальной правоспособности некоммерческих организаций (например, фондов).

В чем заключается специальная правоспособность унитарного предприятия?

В том, чтобы деятельность его соответствовала целям, закрепленным в его уставе. Например, государственное унитарное предприятие занимается вопросами лекарственного обеспечения населения области. Вся деятельность этого предприятия должна быть направлена на достижение этой цели.

Деятельность эта не всегда связана с получением прибыли. Подведомственные аптеки обслуживают различные группы населения, в том числе так называемые льготные категории - инвалидов войны и труда, онкологических больных, детей до 3 лет и т.п. Финансирование из бюджетов различных уровней осуществляется нерегулярно, с перебоями. От реализации товара до его оплаты иногда проходит довольно значительный период времени.

За это время необходимо осуществлять новые закупки лекарственных средств и изделий медицинского назначения, в том числе и для льготных категорий населения. Рассчитывать на немедленное получение прибыли не приходится. Основным источником средств существования унитарных предприятий по-прежнему остается бюджет. Из приведенного примера видно, что деятельность этого унитарного предприятия носит целевой характер, направлена, в первую очередь, на удовлетворение нужд социально-незащищенных слоев населения.

Кредитные организации являются разновидностью коммерческих организаций, они могут образовываться на базе любой формы собственности как хозяйственные общества. Как субъекты предпринимательской деятельности кредитные организации могут осуществлять только те виды деятельности, которые предусмотрены законом для данного вида организаций и уставом самой организации, а также соответствующей лицензией. Кредитные организации действуют на основе лицензий, выданных Банком России. От специальной правоспособности унитарных предприятий, которые тоже относятся к коммерческим организациям со специальной правоспособностью, на наш взгляд, следующие отличия.

1. Лицензируемая деятельность банка и иной кредитной организации полностью совпадает с их деятельностью, которую они призваны осуществлять в рамках специальной правоспособности, иной - они заниматься не имеют права. Унитарные предприятия могут осуществлять как лицензируемые, так и не лицензируемые виды деятельности.

2. Деятельность кредитных организаций осуществляется главным образом за счет привлеченных денежных средств и направлена, в первую очередь, на извлечение прибыли, а не на защиту наиболее социально уязвимых слоев населения и обеспечение безопасности государства, как это обстоит у унитарных предприятий.

Лицензирование банковской и иной кредитной деятельности является не способом ограничения правоспособности, а формой государственного контроля. Посредством лицензирования создаются гарантии для каждой кредитной организации в отдельности, для их клиентов, акционеров и вкладчиков. Правоспособность кредитных организаций носит исключительный характер, так как они занимаются исключительно теми видами деятельности, которые предусмотрены лицензией.

Если сравнить специальную правоспособность унитарных предприятий и некоммерческих организаций, то следует отметить, что вся деятельность некоммерческих организаций (в том числе предпринимательская) направлена на осуществление целей, для осуществления которой они созданы (социально-культурной, образовательной и т.п.). Освобождение такой организации от любых уставных ограничений, представление ей полной свободы действий привело бы к игнорированию интересов учредителей. Основная цель их деятельности - достижение общественных, культурных, общеобразовательных и т.п. целей. Чем же их правоспособность отличается от правоспособности унитарных предприятий? Имеются несколько существенных различий.

1. Законодатель все же относит унитарные предприятия к коммерческим организациям, т.е. целью унитарного предприятия является наряду с защитой интересов общества извлечение прибыли от осуществления деятельности.

2. Группы лиц учредителей, например, культурного фонда, руководствуются удовлетворением интересов группы лиц, которые сами проявляют инициативу в создании такой организации. Унитарные предприятия, в широком смысле этого выражения, заняты обслуживанием наиболее социально уязвимых групп населения или обеспечением национальной безопасности, т.е. цели у унитарных предприятий более масштабны;

3. У некоммерческих организаций в ходе реализации их деятельности происходит удовлетворение интересов, в основном, нематериального характера. Исключением являются потребительские кооперативы, которые не совсем удачно включены законодателем в группу некоммерческих организаций. Если некоммерческие организации и занимаются предпринимательством, то исключительно для достижения целей, закрепленных в уставе. Например, продажа религиозными организациями соответствующей литературы. Результаты деятельности унитарных предприятий всегда материальны: товар, работа, услуга (имеют материальные свойства).

Таким образом, специальная правоспособность некоммерческих организаций имеет особый, отличный от правоспособности коммерческих организаций характер.

Исходя из сказанного можно сделать вывод о том, что специальная правоспособность, присущая различным группам субъектов, неоднородна. Целевая правоспособность государственных и муниципальных унитарных предприятий сильно отличается в силу общественно полезной значимости их деятельности для государства, субъекта Федерации или муниципального образования как от исключительной правоспособности других коммерческих, так и особой правоспособности некоммерческих организаций.

Все рассмотренные виды организаций отнесены законодателем к группе субъектов со специальной правоспособностью. Специальная правоспособность в данном случае противостоит общей, т.е. несмотря на неоднородность правомочий, которые входят в это понятие в том или ином случае, под термином "специальная" понимается ограниченная законодателем по сравнению с общей правоспособностью иных юридических лиц.

Лицензированию подлежит как деятельность субъектов со специальной правоспособностью (унитарные предприятия), так и с общей правоспособностью, если таковая деятельность требует наличия лицензии. Например, лицензированию подлежит деятельность по оказанию населению лекарственной помощи.

И, неважно, кто ее осуществляет: унитарное предприятие со специальной правоспособностью или общество с ограниченной ответственностью с общей правоспособностью. Если хозяйствующий субъект обладает общей правоспособностью, то он может осуществлять различную деятельность, в том числе и лицензируемую. Таким образом, лицензирование - это не ограничение правоспособности (общей или специальной), а дополнительные требования к ведению наиболее значимых видов деятельности. В пользу того, что лицензирование не является ограничением правоспособности, говорит то, что субъекты, имеющие общую правоспособность, могут осуществлять помимо подлежащей лицензированию иную деятельность, не запрещенную законом.

С. Якушева,

старший преподаватель Калужского филиала

Российской правовой академии Минюста России

"Российская юстиция", N 11, ноябрь 2003 г.