Правовая природа квалификационных коллегий судей (Т. Машкина, Н. Морозова, "Российская юстиция", N 12, декабрь 2003 г.)

Правовая природа квалификационных коллегий судей

Статьей 29 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено, что для выражения интересов судей как носителей судебной власти в установленном законом порядке формируются органы судейского сообщества. Это же положение повторено в п.1 ст.3 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации".

В приведенных нормах и в других законах не содержится ответа на вопрос: что представляют собой органы судейского сообщества, к которым согласно п.2 ст.3 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" отнесены Высшая квалификационная коллегия судей и квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации?

Какова их правовая природа? Между тем данные вопросы представляются очень важными.

Концепция судебной реформы 1991 года рассматривала как одно из проявлений кризиса судебной системы отсутствие сплоченной и независимой судейской корпорации, имеющей вес в государственной деятельности и сознательно реализующей интерес права. Создание независимой и влиятельной судейской корпорации, прерогативой которой должно быть представление кандидатур на судебные должности, постановка вопроса об освобождении судей от должности, как и перемещение их, рассматривалось в качестве одного из важнейших направлений судебной реформы. Такая корпорация, названная в законе судейским сообществом, была создана. Однако отсутствие в законодательстве четкого определения его статуса ведет к тому, что иногда становится затруднительным определить точно полномочия его органов, что, в свою очередь, может привести к уменьшению результативности деятельности органов судейского сообщества.

И хотя квалификационные коллегии судей являются важнейшим звеном в системе органов судейского сообщества, в научной литературе почти нет работ по данной теме. А в немногочисленных публикациях, посвященных квалификационным коллегиям судей, авторы, как правило, не уделяют внимания вопросу их правовой природы, ограничиваясь изложением их полномочий. Приведу одно из таких высказываний, где констатируется, что квалификационные коллегии "играют важную роль в укреплении судебной власти, ее независимости и совершенствовании правосудия в целом. Эта роль выполняется путем формирования и совершенствования судейского корпуса, так как именно квалификационные коллегии проводят важную по содержанию и большую по объему работу, связанную с отбором профессионально подготовленных и имеющих необходимые моральные и деловые качества кандидатов на судебные должности. Важное значение имеет деятельность коллегий по рассмотрению жалоб на действия судей и материалов о приостановлении и прекращении их полномочий, так как определение позиций судейского сообщества к нарушениям судьями этических норм поведения ипроступкам является непременным условием обеспечения чистоты судейских кадров и повышения авторитета судебных органов в российском обществе" (Судоустройство и правоохранительные органы / Под ред. Ю.К. Орлова, В.И. Швецова. М., 2000. С.201).

Иногда квалификационные коллегии судей рассматриваются как общественные организации, иногда как государственные органы, некоторые авторы называют их квазисудебными органами. При этом не делается попыток обосновать их отнесение в ту или иную группу.

Поскольку квалификационные коллегии судей действуют в области публичного права, а именно: устройства государственной власти, поэтому закономерным, на наш взгляд, будет попытка подойти к решению вопроса об их правовой природе с точки зрения административного права.

Традиционно в отечественной науке административного права все субъекты административного права делятся на властные и невластные, которые различаются, прежде всего, по наличию или отсутствию государственно-властных полномочий. Властными субъектами являются органы государственной власти, которые так же традиционно разделяются на органы законодательной, исполнительной и судебной власти. В отношении классификации невластных субъектов административного права подходы ученых менее единодушны, но одним из видов классификации является разделение их на коммерческие и некоммерческие - по целям деятельности. Следовательно, при определении правовой природы квалификационных коллегий судей следует определить, являются ли квалификационные коллегии судей государственными органами или общественными организациями либо они вообще не могут быть отнесены ни к одной из этих групп?

Представляется, что квалификационные коллегии судей как органы судейского сообщества не могут быть отнесены к общественным организациям. Этот вывод основывается на следующих аргументах.

Как известно, одним из основных отличительных признаков общественных организаций является добровольность их формирования гражданами. Добровольная основа общественных объединений в силу ст.3 Федерального закона "Об общественных объединениях" включает в себя как право создавать общественные объединения на добровольной основе, так и правобеспрепятственно выходить из общественных объединений. В отличие от этого членство в судейском сообществе приобретается на основании закона. Статья 2 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" предусматривает, что судьи федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации являются членами судейского сообщества с момента принесения ими присяги судьи. Судьи, пребывающие в отставке в связи с почетным удалением или почетным уходом судьи в отставку, сохраняют свою принадлежность к судейскому сообществу. Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" устанавливает, что судья остается членом судейского сообщества до момента вступления в силу решения о прекращении его полномочий. Следовательно, речи о беспрепятственном выходе, как это свойственно общественной организации, из судейского сообщества быть не может.

Создание общественных объединений возможно лишь по инициативе граждан.

Судейское сообщество образуется на основании закона, от инициативы судей вопрос создания органов судейского сообщества не зависит.

Закон "Об общественных объединениях" требует государственной регистрации последних. Подобных требований в отношении органов судейского сообщества в действующем законодательстве не содержится.

Положения, касающиеся условий и порядка приобретения, утраты членства в общественных объединениях, деятельности, содержатся в их уставах.

Органы судейского сообщества формируются и действуют в соответствии с Федеральными конституционными законами и Федеральными законами.

Никаких уставов либо других учредительных документов для деятельности этих органов не требуется.

Есть еще один серьезный критерий, отличающий судейское сообщество и его органы от общественных объединений. Если имущество общественных объединений формируется на основе вступительных и членских взносов, добровольных взносов и пожертвований, то в отношении органовсудейского сообщества предусмотрен совсем иной порядок финансирования ихдеятельности.

Согласно ст.28 Закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" создание надлежащих условий для деятельности органов судейского сообщества, в том числе для содержания их аппарата, учреждения печатных изданий органов судейского сообщества, финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности органов судейского сообщества возлагаются на Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации и входящие в его систему органы. В свою очередь Судебный департамент финансируется за счет средств федерального бюджета. Таким образом, в отличие от общественных организаций органы судейского сообщества финансируются государством.

Можно провести отличие между органами судейского сообщества и общественными организациями еще по одному признаку. Последние могут быть субъектами права собственности на имущество общественной организации. Органы судейского сообщества не могут быть субъектами права собственности.

Приведенный перечень отличий между органами судейского сообщества и общественными организациями является далеко не полным. Однако он позволяет с уверенностью сделать вывод о том, что органы судейского сообщества, в том числе и квалификационные коллегии судей, не являются общественными организациями (подчеркнуто нами. - Авт.), хотя и обладают некоторым внешним сходством - некоммерческий характер деятельности, частичная направленность деятельности нареализацию интересов судейского сообщества.

В таком случае является логичным предположить, что органы судейского сообщества, в частности квалификационные коллегии судей, являются органами государственной власти (подчеркнуто нами. - Авт.).

В пользу такого предположения говорит способ их создания, формирование этих органов, финансирование их деятельности, а также их функции.

В главе II Закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" законодатель определил полномочия квалификационных коллегий судей. Некоторые полномочия квалификационных коллегийсудей предусматриваются иными законами, в частности Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", Федеральным конституционным законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации", Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" и некоторыми другими.

В самом общем виде полномочия квалификационных коллегий судей сводятся к тому, что они:

- осуществляют отбор кандидатов на должность судьи,

- дают согласие на назначение лица на должность судьи,

- организуют проверку достоверности биографических и иных сведений, представляемых кандидатами в судьи,

- рассматривают заявления претендентов на должность судьи и принимают решение о рекомендации одного из претендентов,

- прекращают полномочия судей,

- приостанавливают и возобновляют полномочия судей,

- привлекают судью, находящегося в отставке, к исполнению обязанностей судьи,

- прекращают отставку судьи,

- проводят аттестацию судей и присваивают им квалификационные классы,

- налагают дисциплинарные взыскания на судей,

- осуществляют иные полномочия.

Почти все перечисленные выше полномочия и дают основания отнести квалификационные коллегии судей к органам государственной власти, так как, решая вопросы, входящие в компетенцию квалификационных коллегий судей, последние по существу осуществляют государственно-властные полномочия.

Однако анализ Закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" позволяет сделать вывод о том, что наделение квалификационных коллегий судей государственно-властными полномочиями не вписывается в цель создания этих органов, обозначенную в законе. Законом устанавливается, что органы судейского сообщества создаются для выражения интересов судей как носителей судебной власти. Осуществляя такие функции, как проведение конкурсов на замещение вакантных должностей судей, квалификационная аттестация судей, прекращение полномочий судей, квалификационные коллегии выходят за рамки обозначенной для них законом цели создания и действуют здесь не только и не столько в интересах судей.

Таким образом, можно сделать следующий вывод: законодатель недостаточно последовательно, а возможно, неполно определил задачу создания квалификационных коллегий судей как органов судейского сообщества, в противовес тем функциям, которые он на них возложил.

Помимо существования указанных противоречий, есть и более серьезная причина, не позволяющая отнести квалификационные коллегии судей к органам государственной власти. Прежде всего, отнесение их к органам государственной власти невозможно в связи с тем, что ни в Конституции Российской Федерации, ни в законах органы судейского сообщества не названы в числе органов власти. Более того, говоря о том, что органы судейского сообщества - это органы власти, следует определить, к какой из ветвей власти они относятся. Судебная власть состоит из судов. Исполнительная власть состоит из органов исполнительной власти, характеризуется строгой иерархичностью и возглавляется Правительством Российской Федерации.

Очевидно, что квалификационные коллегии судей не относятся ни к одному из действующих в Российской Федерации виду органов государственной власти.

Таким образом, мы приходим к выводу, что квалификационные коллегии судей обладают сложной правовой природой. Они, с одной стороны, наделены государственно-властными полномочиями, с другой стороны, не обозначены в числе органов власти. Для решения поставленного вопроса - о правовой природе квалификационных коллегий судей как органов судейского сообщества - следует исследовать также вопрос о природе самого судейского сообщества.

Согласно ст.1 Федерального закона "Об органах судейского сообщества" судейское сообщество в Российской Федерации образуют судьи федеральных судов всех видов и уровней, судьи судов субъектов Российской Федерации, составляющих судебную систему Российской Федерации.

Отличия судейского сообщества от общественных объединений были проанализированы нами ранее. На основании вышеизложенного можно сказать, что судейское сообщество - это сообщество, сформированное по профессиональному признаку, органы которого наделены государством властными полномочиями по отношению к его членам.

В зарубежном праве, в частности в административном праве Германии, существуют такие коллективные субъекты, как публично-правовые корпорации.

Они создаются для определенных целей - организации деятельности в какой-либо области, координации работы и обеспечения защитыинтересов людей, работающих в данной области, и исполняют некоторые управленческие задачи, для чего наделяются властными полномочиями. "Корпорации (юридические лица) публичного права, - пишет в своей работе "Основы административного права Германии" Л.А. Мицкевич (Красноярск, 2002. С.41), - выступают, с точки зрения права, самостоятельными субъектами, осуществляющими государственное (публичное) управление, и представляют собой основанные на членстве объединения физических лиц (в исключительных случаях - юридических лиц). Признаками корпорации являются, во-первых, наличие специального органа, формирующего и выражающего волю корпорации вовне, во-вторых, независимость от изменения состава членов корпораций их состояния. Типичные примеры публично-правовых корпораций - палаты адвокатов, палаты врачей, аудиторов, торгово-промышленные палаты. Членство в корпорациях во всех случаях возникает в силу закона (в том числе возможно и обязательное членство)".

Представляется возможным отнести судейское сообщество, существующее в Российской Федерации, на основании некоторых выделенных признаков, как раз к таким публично-правовым корпорациям. Это объясняет способ его формирования и наделение его органа - квалификационной коллегии судей государственно-властными полномочиями. К сожалению, ни в отечественной науке, ни в законодательстве не разрабатывалась такая конструкция, как "публичная корпорация". Хотя в реальности они создаются и действуют: это рассматриваемые нами органы судейского сообщества; адвокатура (ч.1 ст.3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"); нотариат (Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, утв. Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. N 4462-1); саморегулируемые организации арбитражных управляющих (Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)").

Приведенное определение квалификационных коллегий судей как органов публичной корпорации позволяет объяснить противоречие между тем фактом, что органы судейского сообщества создаются для выражения интересов судей и в то же время могут лишать их полномочий и привлекать к дисциплинарной ответственности.

Возможно, что данная статья послужит цели введения конструкции публичной корпорации и понятия ее органов в науку и право в Российской Федерации, а также поможет разрешить некоторые из сложностей, возникающих во взаимоотношениях квалификационных коллегий судей с членами органов судейского сообщества, органами государственной власти, гражданами и т.д., или по крайней мере привлечет внимание законодателя к той проблеме, что Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" требует доработки в части затронутых в настоящей статье вопросов.

Т. Машкина,

председатель Арбитражного суда Красноярского края,

член Высшей квалификационной коллегии судей РФ

Н. Морозова,

помощник судьи Арбитражного суда Красноярского края

"Российская юстиция", N 12, декабрь 2003 г.