Введение административного судопроизводства - конституционный долг законодателей (П. Серков, "Российская юстиция", N 12, декабрь 2003 г.)

Введение административного судопроизводства -
конституционный долг законодателей

Десять лет назад была принята Конституция Российской Федерации. Она закрепила основы новой политической системы, социально-экономической жизни общества, провозгласила Россию правовым демократическим государством.

За прошедшие годы получили развитие многие правовые институты. Вместе с тем еще не все конституционные положения реализованы. Так, согласно части 2 ст.118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Все эти виды судопроизводства являются равноценными и призваны в своей совокупности обеспечивать реальную защиту прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ. В настоящее время успешно идет работа по совершенствованию норм конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства.

А вот в отношении административного судопроизводства этого сказать нельзя. Иначе говоря, введение полноценного административного судопроизводства в стране остается конституционным долгом законодателей.

Под административным судопроизводством принято считать судебную процедуру по проверке законности действий должностных лиц, органов управления и местного самоуправления, а также актов, принимаемых ими.

В судах общей юрисдикции рассматривается большое количество заявлений, в которых ставятся вопросы о том, что те или иные действия и акты публичной власти не отвечают требованиям закона и ущемляют права и интересы заявителей.

Так, по данным судебной статистики за 2002 год судами общей юрисдикции рассмотрено 4 987 746 гражданских дел, из них 403 825 дел, или 8%, вытекают из публично-правовых отношений. Причем, если динамика роста оконченных гражданских дел по сравнению с 2001 годом составила 3,1%, то этот показатель по делам, вытекающим из публично-правовых отношений, равен 10,2%.

Тенденция роста дел данной категории сохраняется и в 2003 году. Так, за первое полугодие рассмотрено 2 554 443 гражданских дела, из них 229 509 дел, что составляет 8,9%, связаны с публично-правовыми отношениями.

Интересны данные статистики и в части результатов рассмотрения этих дел. Так, в 2002 году по 81,3% дел заявления были удовлетворены. В первом полугодии текущего года удовлетворено было уже 87,5% обращений в суд. Таким образом, ситуация с законностью в сфере деятельности публичной власти не только тревожная, но и ухудшается.

И тем не менее в действующем законодательстве не имеется единой процедуры рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений.

В настоящее время суды общей юрисдикции в основном руководствуются КоАП РФ и ГПК РФ. Эти нормативные акты не решают многих процессуальных ситуаций.

Так, в особенной части КоАП РФ содержится свыше 400 составов. Из них свыше половины подведомственны судам, а другие - различным должностным лицам и органам. Согласно главе 29 данного кодекса суды и другие органы должны рассматривать дела по единым правилам. Такое объединение более чем спорно само по себе. Кроме того, весь процесс прописан лишь в 12 статьях. Для сравнения: только раздел второй ГПК РФ, регламентирующий производство в суде первой инстанции, содержит 198 статей, в УПК РФ - 88 аналогичных статей. Но даже их недостаточно, чтобы урегулировать все процессуальные вопросы. Весьма куцый и схематичный подход у КоАП РФ и в вопросах пересмотра вынесенных постановлений.

Нормы ГПК РФ по существу пытаются решить две задачи: определить процедуру рассмотрения не просто разных категорий дел, а разных концепций в защите прав и свобод, провозглашенных Конституцией РФ. Одна концепция - исковое производство по защите частного права, вторая - производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Гражданское судопроизводство строится на принципах диспозитивности, состязательности и процессуального равенства сторон. В административно-правовых же спорах одна сторона всегда представлена государственным органом или должностным лицом, то есть является властной. Фактически положение заявителя более уязвимо, и добиваться справедливости ему сложней. Поэтому судопроизводство должно проходить таким образом, чтобы максимально уравнять "весовые категории". Кроме того, специфика имеется и в предмете исследования.

Таким образом, даже на уровне постановки проблем нет полного совпадения.

Тем более не может совпадать методология достижения целей по правовому регулированию возникающих отношений.

Распыление процессуальных норм по двум кодексам, их пробельный характер неоправданно усложняет работу, создает условия различного толкования и применения этих норм и, как следствие, ведет к усугублению проблем в сфере защиты прав и свобод, провозглашенных в Конституции РФ.

Для разрешения споров, одной из сторон в которых являются органы государственной власти или местного самоуправления, конечно же, требуется знание управленческих норм и процедур, применяемых органами публичной власти. Это обстоятельство и отмеченные выше существенные особенности административных дел требуют и особой судейской квалификации. Такой подход создает дополнительные гарантии справедливого правосудия.

Административное производство будет востребовано и в ходе предстоящей административной реформы. Есть все основания полагать, что наличие административного судопроизводства является своеобразным гарантом эффективности этой реформы.

И последнее. Конституция РФ, закрепляя положения об административном судопроизводстве, несомненно учла зарубежный опыт. Ведь административная юстиция (в разных моделях) является неотъемлемой частью многих и многих национальных правовых систем. Более того, ее наличие или отсутствие является характеристикой соответствия международным стандартам. Это оправданно, поскольку речь идет об очень чувствительной сфере, об эффективной защите прав и свобод огромного количества лиц от посягательств самого государства.

П. Серков,

заместитель Председателя Верховного Суда

Российской Федерации, кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 12, декабрь 2003 г.