Предоставление и возврат бюджетных кредитов (И. Аверин, "Российская юстиция", N 1, январь 2004 г.)

Предоставление и возврат бюджетных кредитов

В Бюджетном кодексе РФ, вступившем в силу 1 января 2000 г., имеется ряд норм, посвященных кредитованию участников бюджетного процесса за счет средств бюджетов. Бюджетный кредит определяется как форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе. Следует учитывать, что предметом бюджетного кредита можно рассматривать исключительно денежные средства, так как по определению (ст.6 БК РФ) бюджет есть форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Кредит же, где предметом кредитования являются материальные ценности (товары, продукция и т.п.), хотя и приобретенные за счет средств бюджета, не подпадает под определение бюджетного кредита, и правоотношения, связанные с порядком его предоставления, возврата, применения мер ответственности за нарушение сроков его возврата, нецелевое использование, и прочие условия регулируются гражданским законодательством Российской Федерации (гл.42 ГК РФ). Бюджетный кредит является одной из форм расходов бюджетов, при этом следует отметить, что в случае направления средств, предоставленных юридическому лицу в виде бюджетного кредита, на инвестиционные цели, указанные средства относятся к капитальным расходам бюджетов. Возврат же средств, предоставленных как бюджетные кредиты, доходом бюджетов не является, и отражается в составе расходов бюджетов со знаком "минус". Срок, на который может быть предоставлен бюджетный кредит, не ограничен финансовым годом и определяется соглашением сторон на основании решения органа исполнительной власти (местного самоуправления), уполномоченного соответствующим нормативным актом предоставлять бюджетные кредиты в пределах лимитов, предусмотренных соответствующими бюджетами. Поскольку получателями бюджетных кредитов могут являться юридические лица и бюджеты другого уровня бюджетной системы России, следует рассмотреть особенности финансирования указанных расходов бюджетов в зависимости от получателя бюджетных средств. Условия и порядок предоставления бюджетных кредитов бюджетам другого уровня бюджетной системы Российской Федерации Бюджетным кодексом РФ не регламентируется и может быть определен либо отдельным нормативным актом соответствующего уровня, либо в составе нормативного акта о бюджете на очередной финансовый год России (субъекта Российской Федерации, муниципального образования).

Кредиты, предоставляемые за счет средств бюджетов юридическим лицам, можно разделить на два вида в зависимости от организационно-правовой формы юридического лица. Это бюджетный кредит, предоставляемый юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (ст.76 БК РФ), и кредиты, предоставляемые государственным и муниципальным унитарным предприятиям (ст.77 БК РФ).

Основным различием в условиях предоставления бюджетного кредита для указанных видов юридических лиц является возможность получения кредита государственным или муниципальным унитарным предприятием без уплаты процентов за пользование бюджетными средствами (беспроцентный кредит), а также отсутствие требований о предоставлении обеспечения обязательства по возврату бюджетного кредита. Учитывая, что государственные и муниципальные унитарные предприятия представляют собой имущественные комплексы, входящие в состав соответственно государственной и муниципальной собственности, а также решением собственника таких предприятий для них может быть установлена обязанность отчисления части полученной прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в соответствующий бюджет, такие условия предоставления бюджетного кредита можно считать обоснованными. Кроме того, поскольку на практике основным видом обеспечения возврата бюджетного кредита является залог, то передача в залог имущества, являющегося собственностью кредитора и находящегося у заемщика во владении на праве хозяйственного ведения, представляется невозможной.

Нерешенным на сегодняшний день остается вопрос о возможности предоставления бюджетного кредита за счет средств бюджета государственному (муниципальному) унитарному предприятию, не являющемуся собственностью кредитора - Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. И хотя норма права формально позволяет предоставить беспроцентный кредит, например за счет бюджетных средств субъекта Российской Федерации федеральному государственному унитарному предприятию, считаю, что положения ст.77 БК РФ подлежат уточнению.

Общий порядок и условия предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, определяется в соответствии со ст.76 БК РФ, однако с учетом определенной главой 2 указанного Кодекса компетенцией органов власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений, порядок и условия предоставления кредитов за счет средств конкретного бюджета определяется правовым актом соответствующего органа власти (местного самоуправления). Такие порядки будут иметь различия, но должны учитывать все требования и не вступать в противоречие с нормами Бюджетного кодекса РФ.

Основными требованиями, предъявляемыми к бюджетному кредиту, предоставляемому юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, как к форме бюджетного финансирования, являются его возвратность и возмездность. Возмездность в данном случае заключается в уплате заемщиком кредитору процентов за пользование бюджетными средствами.

Размер процентов (платы) за пользование бюджетными средствами не регламентируется Бюджетным кодексом и устанавливается правовыми актами органов власти (местного самоуправления) и может различаться в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Однако представляется, что поскольку целью кредитования юридических лиц за счет средств бюджетов не является получение прибыли, размер процентов (платы) должен быть не более учетной ставки рефинансирования Банка России.

Бюджетный кредит предоставляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации и учетом положений бюджетного законодательства. В п.3 ст.2 "Отношения, регулируемые гражданским законодательством" ГК РФ установлено, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. В связи с этим в ходе взыскания в арбитражных судах задолженности по предоставленным бюджетным кредитам, плате за пользование бюджетными средствами, а также пени за несвоевременный возврат бюджетных средств в условиях отсутствия единой общероссийской практики в области применения бюджетного законодательства возникают затруднения при вынесении решений относительно возможности применения к взаимоотношениям сторон договора норм гражданского законодательства.

В частности, в ходе рассмотрения дел в арбитражных судах в ряде случаев неоднозначно решается вопрос о применении положений ст.333 "Уменьшение неустойки" и ст.401 "Основания ответственности за нарушение обязательства" ГК РФ. Так, в ст.ст.290 и 291 БК РФ в случаях невозврата либо несвоевременного возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также неперечисления либо несвоевременного перечисления процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, предусмотрено взыскание с заемщика пени в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки. В отдельных случаях должники в ходе судебного разбирательства ходатайствуют перед судом о снижении размера неустойки в соответствии со ст.333 ГК РФ.

Исходя из того, что принятие решения об уменьшении неустойки (штрафа, пени) на основании ее несоразмерности последствиям нарушения обязательства, как и оценка неустойки как несоразмерной, основывается на внутреннем убеждении суда, суд нередко принимает решение об уменьшении неустойки (пени), предусмотренной положениями бюджетного законодательства. Также нередко судом применяется ч.3 ст.401 ГК РФ как основание для освобождения от ответственности за нарушение обязательств по договорам бюджетного кредита вследствие обстоятельств непреодолимой силы.

Неодинаковое применение норм права гражданского законодательства к бюджетным правоотношениям, в частности отношениям сторон, возникающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, объясняется как отсутстствием сколько-нибудь значительных научных исследований данного вопроса, так и малочисленностью и противоречивостью судебной практики, а также практически полным отсутствием практики Высшего Арбитражного Суда РФ. При этом довольно часто в арбитражном суде при рассмотрении дела по первой и апелляционной инстанциям выносятся полно исследованные и правильно мотивированные решения, которые, на мой взгляд, могут быть взяты за основу при формировании практики Высшего Арбитражного Суда РФ и использованы при подготовке постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ по рассматриваемой проблематике, необходимость принятия которого уже давно назрела.

В чем же выражается позиция ряда судей и других юристов, специализирующихся в области бюджетного права, которой придерживаюсь и я, в вопросе применения норм гражданского законодательства к правоотношениям, возникающим у сторон договора бюджетного кредита?

Во-первых - это смешанная природа правоотношений. Утверждения, что бюджетный кредит регулируется только нормами бюджетного права, тем более Бюджетного кодекса, так же неверны, как и утверждения тех, кто отстаивает исключительно гражданско-правовую договорную природу рассматриваемых правоотношений. Ссылка законодателя, что договор о предоставлении бюджетного кредита заключается в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, относится, на мой взгляд, к форме договора и говорит о том, что при его заключении, изменении и расторжении стороны должны руководствоваться положениями подраздела 2 раздела 3 "Общие положения о договоре", а также условиями главы 42 "Заем и кредит" ГК РФ. Содержательное же наполнение договора бюджетного кредита в основном регулируется бюджетным законодательством - Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах Российской Федерации на соответствующий год, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных законов и нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Так существенные условия договора, такие, как размер кредита, срок его предоставления, размер процентов (платы) и порядок ее перечисления, определяются уполномоченным органом власти (местного самоуправления) на основании нормативного акта. На уровне субъекта Российской Федерации помимо Бюджетного кодекса РФ такими актами являются закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год, а также, как правило, нормативные акты, определяющие компетенцию законодательных либо исполнительных органов власти определять порядок и условия предоставления бюджетных кредитов и регламентирующие такие порядок и условия.

Во-вторых, договор о предоставлении бюджетного кредита является реальной сделкой, заключенной на основании добровольного волеизъявления сторон, где кредитором выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование в лице уполномоченных органов (финансовых органов), а заемщиком является юридическое лицо. Таким образом, являясь одной из форм бюджетного финансирования, кредитование юридических лиц за счет средств бюджетов отличается тем, что государственно-правовая составляющая присутствует только у одной стороны правоотношения - кредитора. Действия кредитора при предоставлении юридическому лицу бюджетного кредита регламентируются как лимитами бюджетных средств, предусмотренных на данные цели, так и решением органа власти (местного самоуправления), санкционирующего правовым актом размер, сроки возврата и плату за пользование бюджетными средствами. Заемщик же свободен в своем волеизъявлении на получение бюджетного кредита.

В-третьих, в отличие от вышеизложенного ряд положений договора бюджетного кредита императивно закреплены нормами бюджетного законодательства и к ним, на мой взгляд, недопустимо применение гражданского права. Такими положениями договора бюджетного кредита являются условие договора об уплате процентов за пользования денежными средствами и условия об ответственности заемщика. Размер платы за пользование бюджетными средствами определяется нормативным актом бюджетного законодательства и может быть дифференцированным; так, например, при предоставлении кредита за счет средств бюджета Краснодарского края законом края о краевом бюджете на очередной финансовый год устанавливается размер (плата) за пользование бюджетными средствами в доле к ставке рефинансирования ЦБ РФ. Законом Краснодарского края "О краевом бюджете на 2003 год" (ст.ст.41, 43) плата за пользование средствами краевого бюджета устанавливается в размере одной четвертой ставки рефинансирования ЦБ РФ, бюджетные кредиты государственным унитарным предприятиям могут предоставляться без взимания платы за пользование денежными средствами, при пролонгации юридическим лицам сроков возврата бюджетных кредитов может быть установлена повышенная плата за пользование бюджетными средствами в размере одной второй ставки рефинансирования ЦБ РФ.

Кроме того, решением законодателя отдельным категориям заемщиков может быть установлен иной размер платы по бюджетному кредиту. Например, в связи с необходимостью обеспечения мероприятий, связанных с ликвидацией последствий паводка, произошедшего в июне-июле 2002 года на территории Краснодарского края, Законом края от 7 августа 2002 г. "О внесении изменений в Закон Краснодарского края "О краевом бюджете на 2002 год" предусмотрено предоставление отдельным предприятиям топливно-энергетического комплекса края бюджетных кредитов на условиях уплаты процентов за пользование бюджетными средствами в размере одной тысячной ставки рефинансирования (учетной ставки) ЦБ РФ. Установление же оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации относится ст.7 БК РФ к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, то есть составы правонарушений в бюджетной сфере могут быть установлены только федеральным нормативным актом. При этом следует отметить, что на сегодняшний день составы правонарушений в бюджетной сфере установлены в части IV Бюджетного кодекса РФ (18 составов). Кроме того, Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2003 год" в ст.73 устанавливает дополнительную санкцию к составу правонарушения, установленному в ст.289 БК РФ "Нецелевое использование бюджетных средств", ограничивая, однако, круг субъектов правонарушения исключительно юридическими лицами, допустившими нецелевое использование бюджетных средств, полученных в виде бюджетных кредитов (аналогичные статьи присутствовали в законах о федеральном бюджете за ряд прошлых лет).

Являясь федеральным нормативным актом, закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год может устанавливать как новые основания привлечения к ответственности за совершение правонарушений в бюджетной сфере, так и дополнять положения существующих норм, однако следует учесть, что дополнительная мера ответственности, установленная статьей закона о федеральном бюджете с учетом специфики данного закона и общего контекста статьи, применяется только к получателям бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета. С учетом изложенного выше представляется неправомерным включение аналогичных статей, предусматривающих дополнительные санкции по отношению к тем, которые установлены Бюджетным кодексом в закон о бюджете субъекта Российской Федерации, нормативный правовой акт о местном бюджете.

И. Аверин,

начальник юридического отдела департамента по финансам,

бюджету и контролю Краснодарского края

"Российская юстиция", N 1, январь 2004 г.