Регламентное регулирование статуса парламента (сравнительный анализ) (О. Булаков, "Российская юстиция", N 1, январь 2004 г.)

Регламентное регулирование статуса парламента
(сравнительный анализ)

Нормативное регулирование правового статуса Федерального Собрания РФ включает в себя законы и подзаконные акты. К последним с уверенностью можно отнести и акты палат Федерального Собрания РФ. Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты.

Регламент является средством самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также для всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур, наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.

Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ, утвержденного постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г.

Регламент законодательного (представительного) органа государственной власти (его палат) - это совокупность правил, устанавливающих порядок осуществления этим органом (органами) своих полномочий. Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти, круг субъектов, участвующих в его деятельности, а также содержание правоспособности данного органа закрепляется, как правило, в конституции либо в конституционном акте. На долю же регламента остается лишь их раскрытие, детализация, установление такого порядка деятельности парламента, при котором он мог бы полноценно осуществлять свои полномочия.

Чаще всего регламенты принимаются постановлением палаты (Франция, Россия). Однако возможен вариант, при котором регламент, принимаемый в форме обычного постановления палаты, приобретает статус так называемого парламентского закона (Румыния, Польша, Испания) или изначально имеет статус закона (Италия, Чехия). В одних странах регламент палаты должен соответствовать только конституции (Польша, Италия, Румыния), в других - не только конституции, но и законам (Хорватия, Швейцария).

Следует отметить, что специфический статус регламента во многих парламентах мира заставляет принимать его несколько иным способом, чем обычные законы. Например, в Италии, Польше, Хорватии регламент принимается квалифицированным, а не простым большинством голосов. Регламент же верхней палаты кое-где обладает статусом более высоким, чем регламент нижней палаты или даже закон. А в Канаде, например, положения регламента имеют приоритет также над обычным правом.

Большинство парламентских норм органично находит свое отражение в самих регламентах палат, однако имеет место практика закрепления некоторых регламентных по своей сущности норм специальными законами или даже указами президента (Казахстан). Регулирование парламентской деятельности осуществляется также специальными регламентами совместных комиссий (Швейцария, Италия) или совместных сессий палат (Румыния). В США, Канаде и Великобритании существуют также регламенты отдельных парламентских процедур.

Регулирование парламентской деятельности может осуществляться как отдельными регламентами, принятыми каждой палатой самостоятельно (Германия, Польша, Швейцария, Румыния, Италия, Франция, Хорватия, Россия), так и единым, общим для всего парламента регламентом (Швейцария).

Согласно главе 32 Регламента Совета Федерации Регламент принимается на заседании большинством голосов от общего числа членов палаты и оформляется постановлением Совета Федерации.

Разъяснения положений Регламента даются Комиссией палаты по Регламенту и организации парламентской деятельности и по решению палаты могут быть утверждены постановлением палаты.

При анализе правовой природы регламентов палат, как и любого другого акта, важно определить, чем юридически связаны палаты, устанавливая свой регламент, какова мера их самостоятельности. Такой правовой основой для регламентов является прежде всего Конституция РФ. Именно в ней закреплены основные правовые положения о структуре палаты, о законодательном процессе, о правовых актах палат, о вопросах их ведения. Нормативная конкретизация этих конституционных положений и составляет главное функциональное назначение регламентов, содержание которых должно строго соответствовать духу и букве Конституции РФ и не может ей противоречить.

В регламентных нормах не только получают конкретизацию достаточно многочисленные конституционные нормы, определяющие порядок деятельности и внутреннюю структуру палат Федерального Собрания, порядок законотворческого процесса, но и все конституционные принципы, касающиеся основ конституционного строя, основ правового статуса личности, федеративного устройства, системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Помимо Конституции РФ правовой основой регламентов палат Федерального Собрания являются федеральные конституционные и федеральные законы.

Нормы регламентов не могут им противоречить. Федеральные законы воздействуют на содержание регламентов не только в юридическом плане, но и с позиций направлений внутренней политики, воплощаемых в законодательстве.

Таким образом, первым требованием к Регламенту палаты является точность терминов и не противоречие законодательству. В этой связи представляется неправомерным включение в Регламент Совета Федерации ст.1 "Статус Совета Федерации". Палата не может сама определять свой статус, это вопрос конституционной регламентации. Так, в ч.7 ст.4 вопреки ч.1 ст.100 Конституции РФ, где установлено, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно, говорится о совместных заседаниях палат Федерального Собрания. Эта норма, на наш взгляд, исходит из неправильной трактовки ч.3 ст.100 Конституции РФ, в которой сказано, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Как известно, эти мероприятия проходят по особому протоколу, не свойственному заседаниям палат. В подобных случаях не предусматривается совместного обсуждения, голосования, права задавать вопросы.

Следующим требованием к регламенту, думается, является соблюдение соответствия содержащихся в нем установлений предмету его регулирования, его целевому назначению. Нет необходимости включать в регламенты многие конституционные нормы, повторять различные нормы федеральных законов, особенно без каких-либо ссылок на первичные правовые нормы и акты, их устанавливающие.

Регулирование регламентными нормами реально существующих отношений - естественное требование. Они не могут затрагивать вопросы, связанные с деятельностью органов, которые пока еще не образованы. Однако в Регламенте Совета Федерации содержатся предписания, касающиеся Парламента Союзного государства (п."е" ст.27, п."п" ст.18), который, как известно, еще не существует.

Регламент Федерального Собрания РФ должен отражать специфику палаты. В частности, в Регламенте Совета Федерации закреплено, что в этой палате "не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений". Положения Регламента Совета Федерации, которые предусматривают, что представители от одного субъекта Российской Федерации не могут быть одновременно избраны на должности председателя и заместителя (или заместителей); что проводится день Совета Федерации в субъектах Российской Федерации; что десять дней каждого месяца отводятся члену палаты для работы в своем субъекте Российской Федерации, безусловно, отражают специфику палаты.

Тем не менее специфика палаты могла бы найти более полное отражение в порядке формирования ее внутренних руководящих органов. В регламентных нормах по этому вопросу ни в какой мере не отражен принцип федерализма, равноправия субъектов Российской Федерации.

Разумеется, при таком количестве субъектов Российской Федерации даже гипотетически исключается вариант формирования руководящих органов палаты, какой применяется, к примеру, в австрийском парламенте. В его палате представительства земель - Федеральном Совете - место председательствующего занимают по очереди представители разных земель в алфавитном порядке названия земель по полгода.

В такой федерации, как Бельгия, на каждой сессии обе палаты парламента назначают председателя палаты, его заместителей и бюро путем тайного голосования. Думается, что в Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ можно было бы предусмотреть порядок, при котором заместителями председателя палаты избирались представители от различных групп субъектов Российской Федерации, к примеру, расположенных на территории федеральных округов. По действующему Регламенту не исключается возможность избрания всех заместителей председателя от субъектов, расположенных, например, в границах одного Центрального федерального округа. Причем кандидатуры первого заместителя и заместителей предлагает председатель палаты. Однако Регламент не содержит никаких норм о том, какие критерии должны быть положены в основу подбора кандидатур председателем. Можно было бы также ввести для заместителей председателя периодическую их сменяемость и замену их представителями от других субъектов; предусмотреть какие-либо формы отражения федерального принципа формирования комитетов и комиссий палаты; закрепления права субъекта Российской Федерации потребовать созыва внеочередного заседания палаты, рассмотрения какого-либо закона, принятого Государственной Думой на заседании Совета Федерации, а не путем "молчаливого" согласия палаты.

Следующим требованием к Регламенту Совета Федерации, как и к любому нормативному акту, думается, должны быть логичность и завершенность как структуры акта, так и регламентации содержащихся в нем процедур.

Неудачно, что в Регламенте Совета Федерации подробное изложение порядка деятельности Совета палаты, комитетов "опережает" положения о порядке деятельности самого Совета Федерации. Можно было бы более логично скомпоновать эти положения, чтобы главенствующая роль заседания палаты была бы определена как основная форма работы палаты.

В Регламенте Совета Федерации присутствует немало процедурных пробелов. Так, при выборах руководящих органов не получает никакого отражения факт близкого срока истечения полномочий члена Совета Федерации (например, через два-три месяца). Не сказано, по какому принципу формируются комитеты и комиссии. Очевидно, по выбору самих членов Совета Федерации, но об этом следовало упомянуть. В Регламенте предусмотрены ежегодные отчеты комитетов перед палатой. Не говоря уже о том, что это едва ли целесообразно и технически возможно (количество комитетов очень велико), также не определена процедура отчетов: следует ли за ними принятие какого-либо решения, могут ли быть сделаны какие-либо выводы, как они оформляются. Нет ответа на вопрос, по чьей инициативе Председатель Совета Федерации созывает внеочередное заседание палаты. В ст.29 неясно, по чьей инициативе может быть поставлен на голосование вопрос об освобождении председателя комитета палаты.

Регламентными нормами палата лишь определяет условия своей деятельности, порядок, на основе которого она вступает в контакты с другими органами, устанавливает, какие действия других органов необходимы ей для осуществления ее функций в соответствии с нормами Конституции и ее принципами. Это право палаты, а не обязанность другого органа, которая установлена палатой. Разумеется, государственный и правовой порядок предполагает, что все государственные органы взаимно признают правила, правомерно установленные каждым из них, необходимыми для соблюдения.

Ввиду того что проект федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации" преимущественно включает регламентные нормы, трудно согласиться с самой идеей о необходимости и правомерности его принятия.

Кроме того, как известно, Конституция РФ не предусматривает принятия закона о Федеральном Собрании. Вопросы правового статуса палат и организация работы Федерального Собрания составляют предмет конституционной регламентации и принимаемых на ее основе регламентов палат.

Конституция и регламенты - это необходимая и достаточная правовая основа для регулирования статуса и деятельности палат парламента. Анализ содержания проекта Федерального конституционного закона о Федеральном Собрании показывает, что в нем воспроизводятся конституционные нормы и нормы регламентов палат. А это ведет к необоснованному и немотивированному дублированию нормативных установлений, к неправомерному разделению регламентных норм без видимого логического основания на два вида - закрепляемых в законе и устанавливаемых в регламенте палаты, к снижению уровня самостоятельности палат в решении вопросов своей внутренней организации и порядка деятельности.

О. Булаков,

заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин

Московской гуманитарно-социальной академии,

кандидат юридических наук, доцент

"Российская юстиция", N 1, январь 2004 г.