Административная юстиция: российский опыт (А. Ярцев, "Российская юстиция", N 1, январь 2004 г.)

Административная юстиция: российский опыт

В последнее время в юридической литературе, в том числе и на страницах "Российской юстиции", возникла дискуссия вокруг проекта закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", внесенного Верховным Судом РФ на рассмотрение Государственной Думы. К сожалению, исследователи мало обращаются к более чем полувековому опыту административной юстиции в дореволюционной России. Между тем в этом опыте было много поучительного.

Буржуазные реформы Александра II сделали существенный шаг на пути становления правового государства и гражданского общества. Судебная (1864 г.), земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы придали Сенату статус высшего судебного органа, который в окончательной инстанции в числе других дел разрешал и административно-правовые конфликты.

В начале 90-х гг. XIX в. в систему административной юстиции были внесены коррективы, и в таком виде она просуществовала без серьезных изменений вплоть до 1 мая 1917 г., когда Временное правительство утвердило думский законопроект. События Октября 1917 года лишили нас возможности оценить практику обновленной модели административной юстиции России.

Система административной юстиции в дореволюционной России в большей своей части соответствовала ряду западноевропейских образцов, особенно прусскому, но обладала и собственной спецификой. Законодатель сделал ставку на разрешение как можно большего количества административных споров на местах, что способствовало экономии не только времени, но и значительных денежных средств. Большая часть этих административных споров происходила между органами самоуправления, с одной стороны, и губернаторами и частными лицами - с другой. Положения 1864 и 1870 гг. создавали на уровне уезда и губернии земские и городские органы самоуправления. Земские и городские собрания являлись распорядительными органами, земские управы и городские думы - исполнительными.

Практически все местное хозяйство (дорожное дело, начальное и среднее образование, медицина и ветеринария, почтовое дело, страхование от огня и многое другое) было передано в их руки. Должность гласного (депутата) исполнялась безвозмездно, ему не предоставлялось также никаких льгот, что резко контрастирует с современным положением вещей.

Губернатор являлся представителем государственной власти. Начальнику губернии вменялось в обязанность наблюдать за законностью действий и решений различных ведомств на местах главным образом земских и городских органов самоуправления. Ряд постановлений земских собраний подлежал утверждению губернатора: об изменении направлений дорог, установлении дорожных сборов и штрафов, открытии ярмарок. По остальным постановлениям, которых было большинство, он должен был протестовать. Важно, что при этом губернатор нес личную административную ответственность перед правительством, если допускал незаконные действия земских учреждений.

Непосредственно вторгаться в деятельность этих органов он не имел права. Поэтому большинство дореволюционных правоведов полагали, что губернаторский контроль носил в этом случае характер прокурорского надзора.

В упрощенном виде система согласований споров земств с губернатором по модели 1864 года выглядела так. Если начальник губернии не соглашался с решением, например земского собрания или его управы, он вносил "мотивированный протест" (обязательное наличие ссылок на нарушения закона) в управу, которая рассылала копии протеста гласным для предварительного ознакомления.

Каждая сессия начиналась прежде всего с заслушивания протестов губернатора и образования "протестной комиссии" из числа гласных для подготовки проекта ответа. Только после этого собрание переходило к обсуждению других вопросов. Председатель протестной комиссии зачитывал в собрании подготовленный проект, который дорабатывался уже силами всего земского собрания. Если кто-либо из гласных не соглашался с большинством, к решению обязательно прилагалось "мнение" этого гласного в письменном виде. Земские собрания издавали стенограммы своих заседаний.

Такая гласность еще более способствовала соблюдению обеими сторонами законности. Практика показала, что губернаторы внимательно изучали земские постановления на предмет законности, их протесты всегда серьезно мотивировались. Поэтому в большинстве случаев органы самоуправления удовлетворяли протесты губернатора или же спор решался компромиссными уступками. Если принятое собранием решение вновь не удовлетворяло губернатора, он апеллировал в Первый (административный) департамент Сената, который фактически являлся высшим административным судом.

В 1890-1891 гг. эта система была изменена. Во-первых, расширились полномочия губернатора. Статья 87 Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 г. излагалась в иной редакции: "Губернатор останавливает исполнение постановления земского собрания в тех случаях, когда усмотрит, что оно: 1) не согласно с законом или постановлено с нарушением круга ведомства, пределов власти или порядка действий земских учреждений или 2) не соответствует общим государственным пользам либо явно нарушает интересы местного населения". Таким образом, согласно второму пункту губернатор получил право оспаривать решения органов самоуправления не только по закону, но и, как тогда упрощенно писалось в юридической литературе, "по целесообразности", т.е. в соответствии с собственными представлениями о полезности этих постановлений государству и местному населению. Однако практика предшествовавших двадцати шести лет создала традицию в земско-губернаторских отношениях, когда губернатор обращал внимание только на нарушения закона. Вплоть до 1917 года протесты губернаторов, инициированные по целесообразности, были редчайшим явлением.

По первому и второму пунктам устанавливалась разная система апелляций. В случае нарушения закона (первый пункт) земским собранием или земской управой губернатор приносил протест во впервые создаваемый орган - губернское по земским и городским делам присутствие. Система присутствий существовала в России и раньше, в них рассматривались спорные моменты, возникавшие между государственными ведомствами на местах. Это были не административные суды, а своего рода согласительные комиссии, в которые входили представители противоборствующих сторон и губернский или окружной прокурор. К концу XIX в. существовало уже более десятка таких присутствий (кроме земского и городского - крестьянское, фабричное, по воинской повинности и другие). Собирались эти присутствия не регулярно, а по мере накопления дел.

В состав присутствия по земским и городским делам входили со стороны местной администрации губернатор, вице-губернатор и начальник казенной палаты. Со стороны самоуправления - руководство исполнительных органов (председатель губернской земской управы и городской голова), делегат от земского собрания (если разбирались городские вопросы, последний заменялся на депутата от городского собрания) и предводитель местного дворянства. Также членом присутствия являлся представитель судебной власти - окружной (на три-четыре губернии) прокурор, который законом был поставлен в достаточно независимое положение от любых властей.

Единственной постоянной штатной и оплачиваемой единицей этого присутствия был "непременный член", которому также предоставлялось право решающего голоса. В менее значимых присутствиях полагался один непременный член на два и более присутствий. Он разбирал существо возникшего спора и справлялся с действующим законодательством. Непременный член был обязан представить на заседание все имеющиеся в законодательстве нормы, включая последние "мнения" Госсовета (высший законодательный орган), которые могли относиться к рассматриваемому делу. Дело считалось плохо подготовленным, если непременный член не предлагал к вниманию какие-либо решения Сената, которые рассматривались в качестве юридических прецедентов.

На этой стадии большую часть споров также удавалось уладить. Этому способствовало то, что вопросы разбирались в более узком составе лиц, с участием прокурора как эксперта по законодательству. Кроме того, и качество подготовленного дела было более высоким благодаря усилиям непременного члена, специалиста именно в этой области права. Решение принималось открытым голосованием. При равенстве голосов голос председателя присутствия (губернатор) являлся решающим. Стороны могли не согласиться с решением присутствия и подать апелляцию в Первый департамент Сената.

Протест губернатора по второму пункту (по целесообразности) на решение уездного земского собрания сначала рассматривался в губернском земском собрании. В случае отказа гласных удовлетворить протест губернатор обращался в губернское присутствие. Таким образом, в этом случае протест проходил две согласительные инстанции. Протест по целесообразности на решение губернского собрания сразу же передавался в присутствие.

Однако в окончательной инстанции законодатели обязали решать такого рода дела не Сенат, а министра внутренних дел, который в те годы функционально являлся премьер-министром. Создавался еще более опасный прецедент, когда руководитель правительства, как и губернаторы, получил возможность вторгаться в деятельность органов самоуправления исходя из собственных представлений о полезности их действий для государства или населения.

На деле этого не произошло. Представления о законности настолько укоренились в общественном сознании и в чиновничьем мире, что не только губернаторы практически не инициировали подобные дела, но и министры внутренних дел с большой неохотой занимались их рассмотрением.

На всех стадиях подачи протестов и ответов на них Положения 1864 и 1890 гг. устанавливали жесткие временные сроки, которые особенно в первые десятилетия постоянно нарушались. Поэтому в 60-70-е гг. XIX в. значительное число протестов отклонялось за пропуском срока обжалования, а лица, виновные в волоките при ответе на протесты, привлекались к административной ответственности. Однако к концу XIX в. такие случаи были уже крайне редки.

Как можно предположить, до Сената доходили наиболее острые, принципиальные споры, где ни одна из сторон не хотела уступать. Причины этой неуступчивости, как правило, определялись серьезностью оспариваемого вопроса. С другой стороны, многие дела попадали в Сенат из-за туманности, размытости или противоречивости законодательных норм вообще. Поэтому нередко сенаторам приходилось рассматривать много мелких, непринципиальных споров, где иногда интрига и сам факт противодействия были важнее существа спора. Тем не менее любое дело "о выеденном яйце", рассмотренное в Сенате, носило общероссийский прецедентный характер.

Это обстоятельство оправдывало иногда значительные затраты времени и средств на его рассмотрение.

В самом Сенате была установлена весьма сложная система рассмотрения протестов, которая обусловливалась вескими обстоятельствами.

Во-первых, ответственность Сената была намного выше, нежели губернского присутствия, так как дело решалось в окончательной инстанции. Во-вторых, не только правоведы, но и общество, чиновничество, пресса пристально следили за его деятельностью (интерес к сенатским решениям даже в обычных, неспециализированных журналах в те годы был огромным). Ошибка или предвзятость сенатских решений крайне болезненно воспринимались прогрессивным обществом, особенно когда рост правосознания граждан осуществлялся в тесных рамках самодержавия, и сенаторы прекрасно понимали это. Наступил интересный цикл в истории, когда авторитет и значимость судов становились чрезвычайно высоки. При отсутствии парламентаризма Сенат, помимо осуществления судебной деятельности, также брал на себя и значительную часть законотворческой функции.

При каждом департаменте Сената существовала канцелярия, которая занималась предварительной подготовкой дела. Чиновники канцелярии - профессиональные юристы составляли так называемую "записку", в которой подробно излагались обстоятельства дела, мнения сторон и относящееся к делу законодательство. Записка докладывалась на заседании соответствующего департамента. Составление записки было весьма трудоемким делом, так как необходимо было представить все законодательные нормы, прямо или косвенно относящиеся к рассматриваемому вопросу, а также все похожие прецеденты, разрешенные указами Сената или мнениями Госсовета. Если дело выглядело однозначным, бесспорным, канцелярия предлагала на суд сенаторов и проект решения. Если в рассматриваемом протесте затрагивались интересы какого-либо министерства, дело передавалось для согласования соответствующему министру, который обязывался в течение двухмесячного срока предоставить свой отзыв. В случае большой важности дела министр или товарищ министра приглашались на само заседание департамента.

Нередко министерство затягивало написание отзыва, что побуждало канцелярии Сената входить в переписку с министерством об ускорении дела.

Работники канцелярии не подчинялись сенаторам, а находились в юрисдикции обер-прокурора департамента. Тот в свою очередь подчинялся генерал-прокурору (он же - министр юстиции). Такая норма устанавливалась в целях защиты самостоятельности и беспристрастности действий канцелярских работников от возможного давления со стороны сенаторов (прямого или силой авторитета). Более того, карьерный путь большинства из них не был напрямую связан с департаментами Сената. Как правило, юристы канцелярии продвигались по должности в министерстве юстиции, назначались судьями или прокурорами в губернии и округа.

Обер-прокурор как руководитель департамента назначал свободных сенаторов для рассмотрения дела. На заседаниях департаментов сенаторы заслушивали сам протест, записку канцелярии и проект решения, если он был. Иногда, если дело было важным или юридически запутанным, канцелярия присылала его сенаторам на дом для предварительного ознакомления. Прения, как правило, не были длинными. Подавляющее большинство дел решалось на основании действующего законодательства. В случае двусмысленности или противоречий в законодательстве решения принимались по имевшимся сенатским прецедентам. При отсутствии прецедентов сенаторы решали дело по целесообразности. В последнем случае Сенат обязательно согласовывал свое решение с Кодификационным департаментом Госсовета, который, если полагал нужным, вносил соответствующие дополнения в законодательство.

Сенаторы могли вернуть дело на доработку в канцелярию, если считали, что канцелярские работники недостаточно добросовестно подготовили его. Для решения требовалось простое большинство голосов. Если решение касалось сметных вопросов, то требовалось большинство в 2/3. Решение окончательно утверждалось обер-прокурором департамента.

В случае несогласия с решением департамента обер-прокурор передавал дело на рассмотрение Первого общего собрания, куда входили представители от Первого, Второго департаментов и департамента Герольдии.

Первое общее собрание решало дело большинством в 2/3. Если генерал-прокурор сомневался в законности или справедливости решения или дело не получало требуемого большинства, он передавал это дело на заключение Госсовета, но число таких случаев было ничтожно мало.

В отличие от судебных департаментов Сената публика на заседания Первого административного департамента не допускалась. Дореволюционные правоведы находили такой порядок правильным, так как большинство этих дел были весьма мелочными, решения по ним не являлись уголовными наказаниями.

Не было установлено и состязательного процесса как, например, в мировых или уголовных судах. Эти недостатки компенсировались высоким уровнем гласности. Помимо гласности в прессе практически все решения Сената разбивались канцеляриями по тематике и издавались в соответствующих ежегодниках.

Большинство современных ученых-правоведов склоняются к созданию особых административных судов четырех уровней. Дореволюционная практика делала упор на досудебное рассмотрение дел: протестные комиссии в органах самоуправления, система специализированных присутствий, что позволяло разбирать административные споры более оперативно, разгрузить суд и, таким образом, удешевить весь процесс. Контроль над местным нормотворчеством на предмет соответствия его действующему законодательству оказался достаточно эффективным. Механизм рассмотрения дел в Сенате хотя и был сложным, но способствовал качественному рассмотрению дел.

Даже современные немецкие исследователи - правоведы дают высочайшие оценки деятельности Сената вообще и в области осуществления административной юстиции в частности.

Думается, что отечественным ученым пора взглянуть на этот опыт более пристально - с учетом его пользы для сегодняшнего дня.

А. Ярцев,

докторант кафедры истории России и зарубежных стран

Республиканского гуманитарного института при СПбГУ,

кандидат исторических наук

"Российская юстиция", N 1, январь 2004 г.