Совершенствование нормативной базы государственного финансового контроля в Российской Федерации (В.В. Бурцев, "Законодательство и экономика", N 2, февраль 2004 г.)

Совершенствование нормативной базы государственного финансового
контроля в Российской Федерации

Реализация принятых в ходе государственного управления решений так или иначе обусловливает финансовые потоки. Например, денежные потоки, как один из элементов финансовых потоков, возникают в процессе реализации управленческих решений по образованию и использованию фондов денежных средств государства. Управленческие решения во многом реализуются в процессе финансово-хозяйственной деятельности как государственных, так и негосударственных организаций (например, исполнение ими своих налоговых и иных финансовых обязательств перед государством, использование государственных ресурсов в процессе реализации тех или иных государственных программ и т.д.). При этом государственный финансовый контроль (далее - ГФК) обеспечивает выявление отклонений от базовых правил и нормативных требований к процедурам управления государственными финансовыми потоками и инициирующей их финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов, от параметров его законности, эффективности и целесообразности (при наличии же таких отклонений ГФК обеспечивает принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер). Любые государственные программы по реформированию и развитию областей экономики для их успешной реализации должны предусматривать действенную систему ГФК. От того, насколько качественной будет информация, предоставляемая системой ГФК, во многом зависит обоснованность решений, затрагивающих различные сферы как государственной финансово-экономической политики, так и финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства. А это, как известно, является основной предпосылкой устойчивости хозяйственного и, как следствие, социально-политического развития страны в целом. Иными словами, эффективность ГФК - один из важнейших факторов финансово-экономического и социально-политического благополучия нации.

Вопросы ГФК в Российской Федерации в той или иной мере затрагивают отдельные, не связанные друг с другом нормативно-правовые акты. Одни из них освещены, например, в соответствующих нормах налогового, бюджетного, таможенного, валютного и страхового законодательства, другие - в соответствующих положениях иных нормативно-правовых актах разного уровня. Такая разрозненность, порой их противоречивость, несоответствие требованиям времени (изменяющимся условиям) не приближают, а лишь отдаляют формирование правовой концепции ГФК.

Действенная нормативная база ГФК - одно из ключевых условий его системности, она обеспечивает его легитимность и целостность, взаимосвязь элементов. В современных же условиях несовершенство нормативно-правовых актов, освещающих лишь отдельные вопросы ГФК, порождает правовой нигилизм контролируемых и, как следствие, многочисленные нарушения. Существующая нормативная база ГФК не отвечает масштабам и глубине процессов управления финансовыми потоками государства в условиях многоукладной экономики, характеризуется отрывочностью и бессистемностью, имеет принципиальные изъяны и упущения. Между тем сегодня как никогда четко проявляется зависимость эффективности контрольных процедур от качества соответствующего нормативно-правового обеспечения.

Проблема правовой неурегулированности ГФК высвечивает ряд причин, ее обуславливающих: нечеткость формулировок, ведущая к неправильному толкованию правовых норм, касающихся ГФК; несогласованность нормативно-правовых актов; отсутствие актов, принятие которых диктуется практикой (тогда как существующая нормативная база все более устаревает). Достаточно отметить, что ни в одном нормативно-правовом акте не закреплено даже определения самого понятия ГФК. Наряду с этим следует признать, что за последние годы правовая база ГФК несколько расширилась, отдельные его стороны освещают Бюджетный, Налоговый и Таможенный кодексы Российской Федерации, законодательные акты о контрольных органах. Однако некоторым вопросам, которые нашли отражение, например, в Бюджетном кодексе, придан весьма широкий смысл, в то время как другие не получили должной проработки. Серьезно настораживает то обстоятельство, что в связи с внесенными в Бюджетный кодекс изменениями и дополнениями в соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ из всех частей, глав и статей Кодекса последовательно исключено упоминание о ревизии как контрольном мероприятии в сфере использования бюджетных средств. И все же, при всех недостатках, Бюджетный кодекс фактически положил начало законодательному закреплению основ ГФК в широком смысле (т.е. не касаясь отдельных структур, отдельных специфических вопросов) в современных условиях, хотя и затрагивает, естественно, лишь один из типов - ГФК финансово-бюджетный.

Известно, что финансовые интересы государства несколько шире чисто бюджетных (в его прямой интерпретации). Это говорит о том, что необходим документ, комплексно и системно решающий все основные вопросы ГФК, правовое обеспечение которых в действующих нормативно-правовых актах отсутствует либо разработано лишь частично. Без такого документа правовая база финансовых и хозяйственных отношений в государстве всегда будет неполной. Последствия такой неполноты вполне очевидны. Более того, даже отсутствие правового определения понятия ГФК негативно сказывается на его организации. Отсутствие действенной нормативно-правовой базы по контролю, кроме всего прочего, способствует возникновению кадровых проблем, а кадровый фактор - важнейший для обеспечения эффективности ГФК. Многие работники государственных контролирующих органов обладают слабой профессиональной подготовкой как в вопросах теории госконтроля, так и в использовании современных практических наработок (в частности, процедур контроля), имеют весьма смутное представление о роли, значении и задачах своей деятельности, не умеют пользоваться предоставленными им правами, подвержены правовому нигилизму, а иногда допускают прямой произвол в отношении контролируемых. И хотя руководство страны предпринимает шаги к решению проблемы контроля, но в целом формирование нормативно-правовой базы ГФК неоправданно затягивается.

Отсутствие общей для всех ветвей власти единой концепции ГФК Российской Федерации, неразработанность основных направлений формирования методологической базы и методического обеспечения контроля, неурегулированность многих организационных вопросов взаимодействия и координации контрольных органов, неразработанность основных направлений развития внутреннего, ведомственного и регионального контроля (контроля на региональном уровне), отсутствие единого подхода к основным понятиям ГФК - все это и многое другое (в том числе межведомственные споры по поводу определения основных субъектов ГФК и отсутствие концепции стандартизации ГФК) не позволяет придать нормативному обеспечению ГФК в системе исполнительной власти цельный, системный и завершенный характер.

Многие из существующих весьма важных нормативно-правовых актов ГФК нуждаются в корректировке. В них наблюдается некоторая несогласованность даже по такому важному вопросу, как определение нецелевого использования бюджетных средств, что резко повышает и без того высокий риск злоупотреблений и других нарушений в использовании государственных финансов. В этом плане требует доработки Бюджетный кодекс, в существенных дополнениях и поправках нуждается Закон "О Счетной палате Российской Федерации" и многие другие нормативно-правовые акты, затрагивающие сферу ГФК (например, регулирующие деятельность контрольно-ревизионных управлений Минфина России в субъектах Российской Федерации). В этих актах должны быть усилены положения о привлечении к ответственности за те или иные нарушения финансовой дисциплины, четко и однозначно прописан порядок исполнения решений органов ГФК по результатам контроля (вместе с тем соответствующим контрольным органам должны быть предоставлены права наложения санкций).

В общем и целом необходима качественная переработка действующих правовых норм ГФК, устранение несогласованностей и противоречий правового регулирования ГФК, восполнение пробелов и отмена устаревших норм. Несомненно, принятие новых нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы ГФК, должно сопровождаться внесением соответствующих изменений в действующие (для приведения в соответствие с вновь вводимыми нормами). Иначе говоря, принятие нового акта в отрыве от различных отраслей права естественным образом приведет к многочисленным коллизиям в законодательстве, нарушит целостность системы законов.

При подготовке номативно-правовых актов ГФК, конечно же, необходимо учесть конституционные основы Российской Федерации, существующее положение (специфику оргструктуры, сложившуюся практику и т.п.) ГФК, особенности действующего законодательства. Наряду с этим должен учитываться и накопленный за годы реформ опыт функционирования контрольных органов. В принципе, главная предпосылка организации государственной системы контроля - это формирование круга задач, общих для всех контрольных органов, независимо от их уровня в системе государственной власти, от их принадлежности к федеральному или региональному уровню. И все это должно быть отражено в едином правовом акте, представляющем свод различных положений ГФК.

Без специального правового акта (будь то закон или положение, полностью посвященные ГФК), определяющего сущность, методологию, организацию и совершенствование ГФК, решение задач экономических реформ, финансовой и, как следствие, любой другой государственной политики встречает реальные препятствия. Но наивно было бы думать, что достаточно издать хороший законодательный акт и проблема ГФК будет исчерпана. Сами по себе законы и положения не могут разрешить сложившуюся негативную ситуацию с контролем. Да, они представляют собой базу ГФК, формируют адекватный нормативно-правовой механизм, обеспечивают саму возможность формирования и функционирования системы. Но к ним необходимо разработать инструктирующие и регламентирующие материалы, принять соответствующие организационные меры по их реализации. Без надежных механизмов реализации принятого законоположения будет не только тормозиться его реальное исполнение, но и велика вероятность, что оно вообще останется лишь на бумаге.

В целом система нормативно-правовых актов ГФК (или его нормативная база) представляется четырехуровневой:

1-й уровень - законы, положения, указы, приказы, распоряжения и постановления по вопросам ГФК (предполагается, что акты этого уровня будут содержать как принципиальные (базовые) нормы, исходя из которых будут формироваться положения нормативных актов нижестоящих уровней, так и определенные императивные правила (кроме стандартов), регулирующие правоотношения в сфере ГФК. Отметим, что указанные акты отнюдь не равнозначны. Как известно, нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической соподчиненности, от которой зависит их юридическая сила, определяемая компетенцией и статусом издавшего их органа, а также характером самих актов);

2-й уровень - профессиональные стандарты (правила) и этический кодекс ГФК (следует уточнить, что этический кодекс, включая в себя свод норм профессионального поведения работников сферы ГФК (государственных контролеров), затрагивает не только аспекты права (и с этой точки зрения может быть рассмотрен в свете конкретных правовых норм или установленных государством, в данном случае - органами ГФК, и обеспечиваемых его принудительной силой правил, регулирующих в нашем случае вполне конкретные аспекты проведения контрольных мероприятий), но и аспекты морали, хотя и сугубо профессиональной (и с этой точки зрения может быть рассмотрен в аспекте более абстрактных моральных норм). Тем не менее правовые аспекты в нем имеют преобладающее значение. Нормы профессионального поведения, отраженные в этическом кодексе, должны регламентироваться и быть обеспеченными именно государственным принуждением (т.е. они разрабатываются и обеспечиваются принуждением к исполнению именно со стороны самих органов ГФК). Чисто моральные же требования, как известно, выражены в стихийно сформировавшихся и общепризнанных предписаниях и оценках, т.е. они имеют форму безличного должествования или равно обращенного ко всем и ни от кого не исходящего повеления;

3-й уровень - разъяснения к актам 1 и 2-го уровней, инструкции, методические рекомендации по их применению в конкретных сферах деятельности или видах организаций и др. (к данному уровню относятся интерпретационные акты, носящие рекомендательный, разъясняющий и уточняющий характер по отношению к актам 1 и 2-го уровней (устанавливающие правила применения установленных ранее норм). Такие интерпретационные акты, полагаем, по своей сути также можно отнести к нормативным);

4-й уровень - внутренние документы (регламенты) органов ГФК.

В принципе, законодательство о ГФК приобретает свое начало в соответствующих нормативно-правовых актах об органах ГФК, но это именно начало, так как данные акты, имеющие по сути локальный характер, формируют саму возможность разработки некой интегративной правовой базы общей системы ГФК (объединяющую и справедливую для органов финансового контроля всех ветвей власти), обеспечивающей ее реформирование и развитие. Безусловно, логичнее было бы сначала разработать общий нормативно-правовой документ, а затем на его основе акты об отдельных контрольных структурах. Но поскольку создание отдельных контрольных органов в стране происходило, в основном, можно сказать, стихийно, без четкой и глубоко продуманной концепции всей системы, то и начинать придется "от достигнутого". Конечно же, необходимо будет изменить структуру и назначение отдельных органов ГФК, создать дополнительные (изменив при этом существующие и разработав новые соответствующие положения об органах).

При формировании нормативной базы ГФК надлежит решить несколько важных задач:

- определить терминологию и понятийный аппарат ГФК;

- разработать методологию ГФК (цели, задачи, принципы и т.д.);

- определить организационную структуру системы ГФК;

- органы правового регулирования ГФК, их права и обязанности;

- субъектов права ГФК;

- предмет, отношения регулирования, цели и задачи системы нормативно-правовых актов (законодательства) ГФК;

- основные источники права ГФК (нормативно-правовые акты) и уровни нормативно-правового регулирования;

- порядок построения системы нормативно-правовых актов ГФК, их структуру (части, разделы, подразделы и т.д., расположение в определенной последовательности) и содержание;

- разработать порядок систематизации нормативно-правовых актов ГФК (учет, инкорпорация - издание сборников и т.д., консолидация);

- обозначить основные аспекты взаимосвязи правовых актов ГФК с актами иных подотраслей (сфер) финансового права, а также с другими отраслями права.

При этом система нормативно-правовых актов ГФК должна строиться с учетом следующих основных требований:

- эти акты не должны иметь противоречий (в том числе несоответствие в названиях, терминологии и т.д.), дублировать друг друга (то же самое относится и к правовым актам, регулирующим иные сферы государственного управления и финансов). Выполнение этого принципа должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования ГФК;

- должно быть четко определено, какие конкретные вопросы ГФК рассматривает тот или иной уровень нормативного регулирования, как он взаимодействует с иными уровнями (не допустимы повторения, а тем более противоречия в положениях разных нормативных актов ГФК), какие виды нормативно-правовых актов входят в тот или иной уровень;

- необходимо четко установить обязательность применения, порядок разработки и согласования нормативно-правовых актов ГФК.

Одним из важнейших вопросов формирования нормативной базы ГФК является разработка и принятие основополагающего нормативно-правового акта, который должен стать своего рода системообразующим звеном общей системы нормативно-правовых актов ГФК. Им мог бы быть закон о системе государственного финансового контроля. Его принятие ознаменовало бы собой, по сути, начало формирования комплексной системы нормативно-правовых актов ГФК в современных условиях построения развитого демократического правового государства. Между тем в августе 2000 г. на совещании в Правительстве РФ (с участием представителей некоторых контрольных органов) было принято решение о нецелесообразности продолжения работы над проектом закона "О государственном финансовом контроле в Российской Федерации"*(1), которое представляется весьма оспешным и не совсем продуманным. Ведь, как отмечалось, ни Бюджетный, ни Налоговый кодексы, ни существующие нормативные акты, в той или иной мере касающиеся ГФК, не решают в полной мере проблему низкого качества нормативно-правовой базы ГФК в целом, не затрагивают многие животрепещущие вопросы построения его действенной системы. Те варианты законопроекта, которые рассматривались и не были одобрены, характеризовались низким качеством (принятие такого законопроекта породило бы лишь межведомственные конфликты).

Поэтому потребность в качественном законе по-прежнему сохраняется. Такой закон должен как минимум обеспечить "уравнивание в правах" норм ГФК с нормами других отраслей права (например, финансового), повысить статус норм ГФК, поставить правовые акты ГФК на одну ступень с иным законодательством (т.е. правовыми актами иных сфер государственного управления, которые изначально формировались на основе федеральных законов). Это обстоятельство имеет очень важное значение и при разрешении правовых коллизий, противоречий действующего законодательства, споров с участием органов ГФК (например, в отношении вынесенных ими решений по проверкам). Но особо следует подчеркнуть, что закон, очерчивая в достаточной степени концептуально правовое пространство ГФК, должен в полной мере учитывать все экономические и социально-политические условия, сложившиеся в стране к настоящему моменту, полностью отвечать требованиям нынешнего этапа государственного строительства и проводимой политике в области финансово-экономической стабилизации в обществе.

Итак, отстаивая необходимость скорейшей разработки закона, который положил бы правовое начало развитию отечественного ГФК, переходу его на качественно иной уровень, отвечающий потребностям современного государственного управления и установкам государственной политики, отражал бы вопросы, требующие своего незамедлительного решения, предлагаем свое видение краткой структуры такого закон с указанием основных вопросов, которые должны быть освещены в отдельных его статьях. Но прежде обозначим основную цель закона - установление нормативной основы (фундамента) функционирования, развития и совершенствования системы ГФК в Российской Федерации и ее субъектах, обеспечивающей сохранение и эффективное использование национальной собственности и роста благосостояния граждан.

Структура закона о системе государственного финансового контроля

Глава I. Общие положения

Цели и задачи закона, определение основных понятий (ГФК, его отдельных видов и др.), сущность, значение, функции, цели и задачи, элементы системы ГФК.

Глава II. Принципы ГФК

Принципы, требования, критерии эффективности ГФК.

Глава III. Классификация видов ГФК

Виды ГФК в разрезе следующих его классификационных признаков: типы, формы (в том числе определение понятий ревизии, проверки и т.д.), методы (методические приемы), субъекты, объекты, предметы, органы и т.д. (перечень).

Глава IV. Финансово-бюджетный и финансово-хозяйственный
государственный контроль

Субъекты, объекты, предметы (их расширенное описание).

Глава V. Органы ГФК

Органы ГФК (в том числе по координации) федерального и регионального уровня, их статус, правовые основы деятельности, порядок образования (создания), реорганизации и ликвидации, порядок финансирования; сферы деятельности (направленность) основных органов ГФК, их структура, взаимоотношения, регламентация, образуемые ими объединения, права (полномочия), обязанности и ответственность (обобщенно); порядок назначения руководителей основных органов ГФК; основные моменты (параметры) взаимодействия с органами власти и управления (в том числе с иными контролирующими и правоохранительными органами, органами государственной безопасности и т.д.), органами иных государств и международными организациями (в плане рабочих контактов), аудиторскими организациями, системами внутреннего (в том числе ведомственного) контроля хозяйствующих субъектов, общественными организациями и гражданами; права и обязанности организаций и должностных лиц по взаимоотношениям с органами ГФК (право обжалования выводов контролеров в соответствующих инстанциях, обязанность давать письменные отзывы на выводы контролеров, предоставлять отчеты о принятых мерах по устранению нарушений, ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение требований органов ГФК или их должностных лиц и др.).

Глава VI. Нормативно-правовое обеспечение ГФК

Система нормативно-правовых актов, ее уровни, принципы формирования содержания и порядок утверждения актов разных уровней, характер обязательности выполнения и т.д.

Глава VII. Стандартизация ГФК

Система процедур ГФК, кодекс профессиональной этики (здесь также должна быть отмечена обязательность разработки и принятия конкретными органами ГФК внутренних документов, устанавливающих этические нормы и принципы профессиональной деятельности). Цель и задачи профессиональных стандартов и этических правил (правил поведения), порядок их разработки, введения в действие и обеспечения соблюдения, структурированное (по разделам и т.п.) перечисление стандартов и этических правил, организационные и методологические вопросы осуществления контроля. Требования к порядку проведения, периодичности, срокам контроля.

Глава VIII. Информационные системы ГФК

Информационные системы, технологии передачи данных, коммуникации, техническое и прочее обеспечение и т.д.

Глава IX. Социально-правовые гарантии работников ГФК

Социально-правовой статус, оплата труда, социальное обеспечение, обеспечение безопасности (охрана, оргмероприятия, технические средства защиты), профессиональная защищенность и т.д.

Глава X. Научно-исследовательская база ГФК

НИИ, новейшие технологии ГФК, научная инфраструктура.

Глава XI. Учебная база и кадры ГФК

Учебные заведения, подготовка и переподготовка кадров, профессиональное развитие, самосовершенствование, обмен кадрами и т.д.

Глава XII. Ответственность

Гражданская, административная, уголовная ответственность руководителей подконтрольных объектов, государственных финансовых контролеров, третьих лиц за невыполнение требований закона и т.д.

Иные главы

В закон целесообразно включить, например, а) главу, посвященную вопросам ответственности за нецелевое и неэффективное использование государственных средств; б) главу, посвященную основным аспектам финансовой безопасности Российской Федерации (но при этом следует учесть, что финансовой (экономической) безопасности, в силу ее особой важности в современных условиях и большого спектра входящих в нее вопросов, должен быть посвящен отдельный нормативно-правовой акт). Конечно, должен быть освещен и порядок введения в действие закона и иные процедурные вопросы его реализации.

Добавим, что в законе должны учитываться особенности финансового контроля как за федеральной собственностью (в том числе передаваемой субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям), так и за собственностью субъектов Российской Федерации. Наряду с этим необходимо четко определить механизмы реализации закона и предусмотреть поручения по их разработке в соответствующих подзаконных нормативных актах, указать перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу или приведению в соответствие с данным законом.

В приложениях к закону целесообразно привести перечень терминов и определений, где будут интерпретированы основные понятия ГФК (например, целевого использования государственных средств).

В заключение следует подчеркнуть, что нормативная база ГФК (существующие акты, предлагаемый закон и обеспечивающие его нормативные акты ГФК) должна своевременно корректироваться в соответствии с изменяющимися условиями и современным законодательством.

В.В. Бурцев,

аудитор ЗАО"Ин-Аудит",

кандидат экономических наук

"Законодательство и экономика", N 2, февраль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробнее см.: Государственный финансовый контроль на защите финансовых прав граждан // Финансы. - 2000. - N 10.