Финансово-правовое регулирование страхования в зарубежных странах (А.А. Мамедов, "Законодательство и экономика", N 2, февраль 2004 г.)

Финансово-правовое регулирование страхования в зарубежных странах

Как составная часть государственного регулирования экономики регулирование страхования представляет собой регулятор особого типа, обеспечивающий стабильность всей системы народного хозяйства. Это следствие того, что, во-первых, страхование представляет собой инструмент, позволяющий оптимизировать финансирование восстановления ресурсов, утраченных в результате случайных событий, и тем самым значительно снизить финансовую нагрузку на бюджет государства; и, во-вторых, страхование выступает в качестве инвестиционного ресурса для финансирования капитальных вложений.

Для национальных органов страхового регулирования глобализация породила необходимость создавать региональные и международные организации, обеспечивающие координацию действий по государственному регулированию, включающему в себя и финансово-правовое.

Создано и функционирует уже много таких организаций. Одна из них Национальная ассоциация страховых комиссаров (NAIS) в США. Она объединяет соответствующие органы всех штатов, которые прошли путь от неофициальных дискуссий до установления единообразных минимальных стандартов, в некотором роде независимо от законодательств штатов. Другой пример - Ассоциация страховых надзорных организаций Латинской Америки (ASSAL), перешедшая от разовых встреч к регулярным годовым заседаниям.

В странах Европейского союза координация работ по публичному, в частности финансово-правовому, регулированию страхования обеспечивается Комитетом по страхованию - единым исполнительным органом в рамках системы управления Европейского Союза. В результате стала возможна унификация и последующая гармонизация законодательства стран Союза в целях формирования единого страхового пространства в Европе.

В 1995 г. было создано постоянно действующее Совещание органов страховых надзоров стран Содружества Независимых Государств. Главная задача - регулярный обмен информацией об изменениях в национальном страховом законодательстве и принципах регулирования деятельности страховых структур. В декларации при учреждении Совещания было заявлено, что его целью является создание единого страхового пространства на территории СНГ.

Приведенные примеры иллюстрируют процессы создания наднациональных институтов, объединяющих в различных организационных формах органы страхового регулирования разных стран. Неодинакова организационная форма таких институтов, разнятся и цели, которые они преследуют. Перечень целей достаточно широк: от консультаций и обмена мнениями на первом этапе взаимодействия до выработки единых стандартов регулирования страховой деятельности на территории соответствующих юрисдикций.

Ведущую роль в углублении международного сотрудничества в области страхования играет Международная ассоциация органов страхового надзора (IAIS), созданная 16 июня 1994 г.

Однако страховое регулирование в странах-участницах Ассоциации развито неравномерно, несхожи, а то и вовсе отсутствуют его необходимые формы и методы, обеспечивающие контроль за деятельностью страховых структур. Поэтому было решено подготовить стандарты страховой деятельности, которые носили бы рекомендательный характер в течение достаточно продолжительного времени.

Одной из тенденций государственного регулирования можно считать значительную либерализацию страхования.

Либерализация эта выражается прежде всего в отказе от методов материального надзора, предполагающих предварительный контроль при выдаче лицензии, определении условий и тарифов страхования, в расширении разрешенных видов страхования, в превалировании контроля за финансовой устойчивостью и платежеспособностью страховых структур, т.е. в усилении акцента на финансово-правовом регулировании их деятельности.

Всемерная глобализация страхования требует и государственного регулирования условий деятельности иностранных страховых организаций, перестраховщиков, страховых посредников и других организаций, осуществляющих аффилированную к страхованию деятельность на национальной территории. Государственная политика в области регулирования доступа иностранных организаций должна обеспечивать надежность страховой защиты, финансовую устойчивость иностранных операторов и соответствие их деятельности требованиям национального законодательства в плане соблюдения интересов национальных потребителей страховых услуг страхователей.

Одно дело - осознание необходимости международного регулирования страховой деятельности, совсем другое - совмещение различных подходов к ней в разных странах. Проблемы возникают и из-за различия в применяемом законодательстве.

Так, европейские страны концентрируют внимание на финансовой устойчивости страховых структур, в то время как некоторые другие обращают внимание в первую очередь на размер страховых тарифов и контролирование условий договора страхования. Отличительной особенностью регулирования страхования в США является то, что оно осуществляется не на федеральном уровне, а только на уровне штатов. Китай, другие развивающиеся государства или страны с переходной экономикой требуют иного подхода к регулированию, так как промышленность в них приватизируется, а форма и уровень развития страхования неодинаковы.

Ввиду разнообразия национальных систем регулирования создание единой международной системы недостижимо, но регулирующие органы все больше ориентируются на то, что сотрудничество поможет усовершенствовать глобальное регулирование страхования.

Степень и формы финансово-правового регулирования страхования определяются как общими основами экономики страны, так и задачами ее экономического развития. Регулирование направлено на решение задач поддержания социальной стабильности общественных отношений, что предполагает принятие государством системы мер по управлению социальными рисками в обществе. Решение данной проблемы настолько важно, что определение рисков, как и выбор форм государственной гарантии защиты прав граждан при их наступлении, стало предметом регулирования для международных организаций и соглашений (Международная организация труда, Декларация прав человека) и является неотъемлемой частью защищаемых государством прав человека в силу норм международного права. Задача государства - обеспечить минимальный гарантированный уровень защиты социальных интересов граждан. Это возможно путем введения системы обязательного социального страхования и (или) социального обеспечения либо путем разграничения сфер публичного регулирования обязательного страхования и частного страхования, предполагающего участие в обязательном социальном страховании частных страховых организаций.

Проверка финансовой состоятельности страховых организаций, равно как и другие обязательные условия осуществления страховой деятельности, является предметом финансово-правового регулирования со стороны государства. Общие требования к возникновению специальной правоспособности на проведение страховой деятельности составляют основы лицензирования страховых организаций. После выдачи лицензии государство контролирует соблюдение организациями требований финансовой устойчивости и платежеспособности, которые основаны на регулировании государством порядка формирования и инвестирования страховыми организациями средств страховых резервов, оценки резерва их платежеспособности и других параметров финансового благополучия страховой организации.

Государство наделяет определенный орган исполнительной власти специальными властными полномочиями по обеспечению соблюдения требований законодательства, регулирующих деятельность страховых организаций.

В международной практике функции страхового регулирования исполняют различные органы государственной исполнительной власти, которыми могут быть как самостоятельные органы (министерство финансов, министерство внутренних дел, центральный банк и т.п.), так и их структурные подразделения.

Существует три типа финансово-правового регулирования государством страховой деятельности:

первый - преобладающий - регулирование осуществляется на уровне высших органов власти. Он применяется, например, в России, ФРГ и Великобритании;

второй - регулирование осуществляется как на федеральном, так и на провинциальном уровне (Канада);

третий - регулирование на уровне субъектов федерации (США).

Регулирующая функция государства проявляется в следующем:

- принятие нормативных правовых актов (в том числе регулирующих финансовые правоотношения в страховании);

- установление обязательного страхования в интересах общества и отдельных категорий граждан (государственное социальное страхование полностью находится в сфере именно финансово-правового регулирования);

- проведение специальной налоговой политики (полностью в сфере финансово-правового регулирования);

- установление различного рода льгот страховым организациям (фондам) для стимулирования их деятельности (льготы в сфере налогообложения и инвестиционной деятельности регулируются нормами финансового права);

- создание особого правового механизма, обеспечивающего регулирование функционирования страховых организаций (фондов) и выполнение, наряду с нормами других отраслей законодательства, требований финансового законодательства.

Выполнение регулирующей функции возлагается, как правило, на специальный орган (структуру) - государственный страховой надзор. Государственные структуры определяют общие рамки деятельности в страховом сегменте экономики, а в некоторых случаях, когда речь идет об общественных интересах, и по ведению обязательных видов страхования.

Если относительно установления регулирования (надзора) в сфере страхования как такового нет разногласий, то по части выбора лучшей системы регулирования, способа осуществления и интенсивности надзора за деятельностью страховых структур, а также компетенции ведомства страхового регулирования они есть. Государства решают данный вопрос по-разному, в соответствии со своим законодательством. В зависимости от строгости действующего страхового регулирования принято различать три системы: публичности (гласности), нормативную и материального государственного надзора.

Система публичности исходит из того, что страховые структуры контролируются лицами, которые заинтересованы в страховом деле, а государство обеспечивает достоверность предоставляемых структурами для осуществления контроля материалов (отчетов и балансов), а также их публикацию.

При нормативной системе государство придает определенным требованиям (условиям деятельности в сфере страхования) форму закона. Задача органа надзора, в частности при финансово-правовом регулировании страхования, заключается в контроле за соблюдением этих норм.

Система материального государственного надзора сочетает элементы системы публичности и нормативной системы.

Рассмотрим подробнее систему и принципы финансово-правового регулирования страхования в Германии - они традиционно наиболее близки к действующим в Российской Федерации.

В начале XX столетия в основу германского надзорного права была положена система материального государственного надзора. Этот принцип действует и по сей день, несмотря на применение вступающих в действие координационных директив Европейского Союза.

Германская система - одна из старейших в Европе. Она развивается в рамках континентального права и неслучайно считается самой жесткой. Несмотря на федеративное государственное устройство, система регулирования строго централизована, регулирование практически полностью осуществляется на федеральном уровне.

Закон о страховом надзоре от 12 мая 1901 г. (в ред. от 17 декабря 1993 г.), который определяет юридические основы государственного регулирования и контроля деятельности страховых организаций, и Закон об учреждении Федерального ведомства по надзору за страховой деятельностью от 31 июля 1951 г. - главные нормативные правовые акты, определяющие основы, статус, структуру, функции и права федерального ведомства, его полномочия по отношению к страховым организациям.

Основную регулирующую нагрузку несет Федеральное ведомство страхового надзора. К органам страхового надзора относятся также уполномоченные органы немецких земель.

В Германии двухуровневая система: федеральный надзор и земельные органы надзора. Функции страхового регулирования распределены между федерацией и землями. Являясь компетентным органом федерации, Федеральное ведомство страхового надзора осуществляет контроль за деятельностью германских и иностранных страховых структур, проводящих страхование более чем в одной земле. Надзор за деятельностью всех остальных структур осуществляется, как правило, земельными органами. Однако при известных условиях надзор может перейти к федеральному ведомству. К слову, оно вправе поручить надзор за деятельностью страховых структур, имеющих небольшое экономическое значение, земельным органам.

Жесткость германского страхового регулирования - в тех полномочиях, которыми наделяются соответствующие органы. Среди них полномочия, связанные с требованиями по повышению финансовой устойчивости, снижению страховых сумм, изменению как условий страхования, так и условий договоров, отзыву лицензии, объявлению банкротом, по решению вопроса о принудительном управлении и т.д. Каждый новый вид страхования проходит процедуру лицензирования, полисные условия которых должны отвечать определенным требованиям. Все сказанное относится к любой страховой структуре стран-членов Европейского Союза, осуществляющей свое деятельность на территории Германии, и, несмотря на провозглашенный принцип свободной взаимной страховой деятельности, иностранные страховые структуры должны соблюдать требования действующего немецкого, в частности финансового, законодательства.

Регулирующие органы следят за формированием достаточных технических резервов и за размещением их в соответствующие имущественные ценности, за соблюдением принципов бухгалтерского учета и платежеспособностью страховых структур (§ 81 Закона о страховом надзоре).

Система регулирования, существующая в Великобритании (так называемая британская система), отличается от германской наименьшей степенью жесткости. Она основана только на финансово-правовом регулировании платежеспособности и финансовой устойчивости страховых организаций. Хотя операции по страхованию и должны быть предметом лицензирования, но основным регулятором развития страхования как сегмента экономики является в основном тарифная конкуренция.

В некоторых странах (таких, как Франция) системы регулирования занимают как бы промежуточное положение между германской и британской. Хорошо продуманная регламентация деятельности страховых организаций сочетается с весьма гибким общим подходом, дающим возможность обеспечить серьезную конкуренцию, особенно в области тарифной политики.

Во Франции долго не было специального органа по регулированию страхования. Эти функции выполнял один из департаментов Министерства экономики и финансов. В 1989 г. была создана Комиссия по контролю за страхованием, которой министерство передало часть надзорных функции. Основные функции комиссии таковы: проверка бухгалтерских операций; контроль технических резервов; анализ платежеспособности; контроль инвестиций. Она контролирует только прямых страховщиков. Допуск на рынок иностранных перестраховщиков более льготный, чем, например, в Великобритании, но персональная ответственность за выбор перестраховщика лежит на руководстве французской организации. Кроме того, в пассиве баланса обязательства страховых организаций показываются без учета перестрахования, и перестраховщик обязательно авансирует цедента. Это требование позволяет в известной степени гарантировать платежеспособность прямых страховщиков, не прибегая к непосредственному контролю за деятельностью перестраховочных компаний.

Следует отметить, что медицинское страхование во Франции контролируется специальным государственным органом - Комиссией по контролю за социальным страхованием, которая также по методологическим вопросам подчинена Министерству экономики и финансов. В медицинском страховании три четверти всех расходов покрывается за счет бюджета социального страхования. Надзор за страхованием ведут также подразделения названного министерства, в задачу которых входит анализ условий договоров страхования, регламентация и выдача лицензий, регламентация деятельности посредников, контроль тарифов по страхованию жизни. Министерство решает вопрос о возможности доступа на национальный рынок для страховых структур той или иной страны.

Как уже отмечалось, в отличие от других стран Соединенные Штаты Америки не имеют федеральной системы регулирования страховой отрасли. Исторически регулирование осуществляли именно штаты, и их полномочия оговорены Законом Маккарена-Фергюсона. За Конгрессом США закреплена роль наблюдателя. Каждый штат осуществляет контроль на своей территории, а федеральное антитрестовское законодательство относится к страхованию в той мере, в какой этот вид деятельности не охвачен правовым регулированием штата.

Законодательства штатов возлагают полномочия по регулированию страховой деятельности на специальные органы. В большинстве штатов они подчиняются непосредственно губернатору и фактически представляют собой министерства, возглавляемые назначаемым комиссаром (суперинтендантом, директором). Однако в некоторых штатах такие подразделения возглавляет выборное лицо, и они выведены из подчинения губернатору. В нескольких штатах ответственность за регулирование, в том числе финансово-правовое, возложена на комиссии или советы, которые и выбирают руководящее лицо.

На страховые органы штатов ложится значительная нагрузка, поскольку в их компетенции находится широкий круг вопросов. Во многих штатах официальное лицо, несущее за это ответственность, имеет и другие обязанности (аудитор штата, контролер или казначей), или страховой департамент объединен с каким-либо другим, например банковским или департаментом ценных бумаг. Страховой комиссар осуществляет контроль и надзор посредством лицензирования. Предоставляя лицензии, штат имеет право поставить многочисленные условия и ограничения, которые должны соблюдаться страховыми организациями по всем вопросам регулирования страховой деятельности в соответствии с нормами, принятыми в штате.

Для координации деятельности страховых структур в нескольких штатах в 1871 г. была учреждена Национальная ассоциация страховых комиссаров (NAIS), куда вошли главы местных страховых органов. Особое место в работе Ассоциации занимают вопросы финансовой устойчивости страховых организаций, мониторинг платежеспособности и финансовый анализ, стандарты финансово-правового регулирования.

Как координатор NAIS фактически выполняет функции надштатного органа. Ассоциация разрабатывает единые стандарты регулирования и типовые законы (Model Acts), которые после принятия на национальном собрании NAIS должны быть инкорпорированы в законодательство штата (как правило, в двухлетний срок). Такие решения являются рекомендательными, поэтому теоретически штаты могут их игнорировать, однако на практике этого не происходит. Авторитет Ассоциации велик, к тому же существуют действенные механизмы проведения ее решений в жизнь.

Например, для стимулирования принятия в штатах Стандартов финансово-правового регулирования страхования NAIS учредила в 1990 г. программу аккредитации штатов. Согласно ей соответствие регулирующей деятельности утвержденным стандартам оценивает группа независимых экспертов. Штаты, которые пройдут аккредитацию, будут публично признаны, остальным NAIS окажет консультационную помощь.

Деятельность NAIS позволяет частично ответить на вопрос, почему в США нет федерального органа, отвечающего за регулирование страхования. Как коллективный орган NAIS обеспечивает представительство отдельных штатов и максимальный учет их интересов при осуществлении тех или иных направлений регулирования, в том числе финансово-правового, не создавая в то же время неизбежного противопоставления центра и регионов. Ассоциация успешно справляется с разработкой и проведением в жизнь единых стандартов, обеспечивая целостность регулирования страхования.

Единые стандарты носят рекомендательный характер. Они вступают в силу лишь только после принятия их штатом в качестве нормативного правового акта. В целях гармонизации и унификации законодательства в сфере страхования NAIS добилась утверждения всеми штатами единой формы годовых финансовых отчетов страховых организаций; принятия большинством штатов процедуры выдачи сертификата платежеспособности страховых организаций; развития зональной системы проверки страховых организаций; создания программы сертификации для содействия укреплению и гармонизации законодательства штатов о платежеспособности. NAIS одобрила более 215 модельных законов, охватывающих практически все аспекты регулирования, в том числе пакет Стандартов финансово-правового регулирования, определяющих минимальные требования к финансовой устойчивости и платежеспособности страховых структур.

Страхование как сегмент экономики становится объектом федерального вмешательства, только когда правовое регулирование страховой деятельности на уровне штатов не может своевременно решить актуальные вопросы, возникшие в сфере страхования, включая аспекты финансово-правового регулирования. Примером может служить федеральный Закон об удержании риска 1981 г. (с поправками 1986 г.). Закон разрешил образование в любом штате так называемых групп удержания риска (одной из разновидностей страхового пула) и ведение ими страховой деятельности в любом другом штате без получения лицензии или выполнения каких-либо иных регулирующих требований.

Как известно, в США действует англо-американская система права (или, как еще ее называют, система общего или прецедентного права). Основной ее чертой считается то, что закон не является исключительным источником права, наряду с ним важную роль играет судебный прецедент, законодательство определяет лишь наиболее общие (без детальной регламентации) условия, правовые рамки деятельности в той или иной сфере. Согласно системе прецедентного права и в соответствии с принципами федерализма в США строится децентрализованная модель государственного регулирования страхования. Единых основополагающих федеральных законов о страховании (таких, как в европейских странах) в США нет. Специальное страховое законодательство принимается в основном на уровне штатов и иногда в разных штатах принципиально различается. Каждый штат имеет собственную, автономную страховую систему и соответственно развивает собственную модель регулирования. Можно сказать, что в США 55 моделей регулирования (50 штатов, округа Колумбия, Американского Самоа, Гуама, Пуэрто-Рико и Вирджинских островов). Контроль платежеспособности и регулирование финансовой устойчивости страховых структур ведутся также только на уровне штатов на основании анализа их годовых отчетов. Каждый штат устанавливает требования к собственному капиталу, резервным фондам и инвестициям страховых структур, порядок предоставления отчетности и подтверждения этих показателей аудиторами. Форму ежегодного отчета большинство штатов принимает стандартную, рекомендованную NAIS.

Тем не менее правительственный контроль за макроэкономической политикой оказывает большое влияние на страховую деятельность. Комитеты Палаты представителей и Сената США периодически проводят расследования и слушания по важным вопросам страхования. За этим часто следует угроза срочного принятия федеральных законов для исправления положения. Чтобы предотвратить принятие решения на федеральном уровне, штаты вынуждены на своем уровне регулировать возникшие проблемы. Используя этот не установленный законом механизм, федеральное правительство оказывает влияние на регулирование в сфере страхования.

В Конституционном акте Канады 1867 г. установлено разделение полномочий между федеральными и провинциальными органами управления. С учетом финансовой специфики данного сектора экономики страховая деятельность подвержена публичному, в частности финансово-правовому, регулированию со стороны федеральных и провинциальных властей. Государство несет достаточно серьезные обязательства по обеспечению финансовой устойчивости и контролю надежности страховых структур, функционирующих в Канаде.

Финансово-правовое регулирование страхования на федеральном уровне осуществляется Департаментом контроля финансовых учреждений Министерства финансов Канады. В декабре 1991 г. был принят Закон о федеральных страховых компаниях, которым определена и упорядочена деятельность в том числе и иностранных страховых компаний. Департамент отвечает за регулирование деятельности последних, а также за выдачу федеральных лицензий компаниям, планирующим вести страховую деятельность на всей территории Канады. Федеральное законодательство регулирует вопросы контроля и управления фондами страховых структур, чтобы гарантировать эти фонды от неэффективного использования и всякого рода мошенничества. Так строится оптимальный механизм защиты вложений инвесторов, а также страхователей.

На провинциальном уровне контроль осуществляется только в отношении страховых структур, действующих в данной провинции. Департаменты правительств провинций выдают лицензии на осуществление страхования на территории провинции, следят за деятельностью страховых организаций, формированием ими резервных и иных фондов.

Рассмотрим систему и принципы финансово-правового регулирования страхования в развитых странах Азиатского континента.

Вопросы регулирования страхования в Китайской Народной Республике представлены в следующих законах: "О Народном банке Китая" (от 18 марта 1995 г.); "О коммерческих банках" (от 10 мая 1995 г.); "О страховании" (от 30 июня 1995 г.); "О торговых финансовых инструментах" (принят в мае 1995 г.); "О гарантиях" (от 30 июня 1995 г.).

Ответственность за контроль и регулирование в сфере страхования с 1 января 1999 г. несет Комиссия по страховому надзору, права и обязанности которой определяет Государственный совет КНР. В основу финансово-правового регулирования национальных страховых структур положены:

принцип публичной отчетности;

соответствие стандартам и нормативам;

лицензирование страховой деятельности;

обеспечение финансовой устойчивости страховых структур на базе контроля за поддержанием достаточно высокого уровня их платежеспособности.

Комиссия вправе осуществить проверку деятельности страховой организации, включая оценку ее финансового положения и использования фондов, а также потребовать от страховой организации представления письменных отчетов и иной информации (за период, определяемый Комиссией в соответствии с законодательством).

Если страховая структура не сумеет сформировать или сохранить различные виды технических резервов, осуществить перестрахование либо серьезно нарушит положения Закона "О страховании", регулирующие использование резервных фондов, Комиссия может принудить структуру принять следующие меры по исправлению положения в течение предписанного периода времени:

формирование и сохранение различных видов технических резервов в соответствии с законодательством;

осуществление перестрахования в соответствии с законодательством;

использование фондов в соответствии с законом;

замена ответственных руководителей и сотрудников компании.

Функции государственного органа страхового надзора в Японии возложены на Министерство финансов. Государство строго регламентирует деятельность страховых организаций. Министерство финансов наделено широкими правами и полномочиями по финансово-правовому регулированию и защищает интересы страхователей (застрахованных), включая контроль за действиями и управленческими решениями страховых структур в отношении взятых ими особо крупных рисков. Для обеспечения надежной защиты страхователей надзорный орган осуществляет регистрацию страховых организаций, в ходе которой выясняется достоверность сведений об их финансовом положении. Сведения эти должны быть опубликованы. Лицензия выдается страховщику после получения акта о регистрации.

В компетенции японского Министерства финансов - регулирование финансовой деятельности страховых структур, анализ полисных условий и тарифных ставок, которые без согласия министерства изменяться не могут. В Японии страховые премии признаны общественно необходимыми затратами и включаются в состав затрат страхователей - юридических лиц в полном объеме. Министерство финансов издает распоряжения и инструкции, касающиеся ведения бухгалтерского учета в страховых структурах, методов оценки результатов их инвестиционной деятельности и подсчета технических резервов, назначает своего полномочного представителя в страховую структуру, испытывающую финансовые затруднения, следит за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере страхования, в том числе финансово-правовые. Основополагающий документ для страховых структур - Закон "О страховании".

Выбор организационной системы финансово-правового регулирования, способа управления и финансирования страховой деятельности, порядок назначения высшего исполнительного лица, система отчетности и взаимодействия с другими органами государственной исполнительной власти - все это может иметь решающее значение для эффективности регулирования. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то, что принятие решения о выборе той или иной системы во многом зависит от характера сложившейся исполнительной власти, общих принципов функционирования государственной власти в соответствии с конституцией или иными основными законами.

Обобщая и систематизируя международный опыт, можно выделить следующие основные модели организации национального регулирования в сфере страхования:

самостоятельный орган государственной исполнительной власти (Германия, Франция);

орган страхового регулирования (надзора), существующий как подразделение иного, более крупного, органа государственной исполнительной власти (Российская Федерация, Великобритания);

функции страхового регулирования (надзора) исполняет орган государственной власти, выполняющий и иные надзорные функции (Россия до 1917 г.).

Низший уровень независимости наблюдается в том случае, когда регулирующий орган - лишь часть министерства финансов (или другого соответствующего органа) и его руководитель зависит от действий и решений министра. Деликатным и сложным, особенно для формирующихся органов страхового надзора в странах с переходной экономикой, является вопрос о финансировании государственного органа страхового регулирования (надзора). Известны три основных метода: самофинансирование (США); бюджетное финансирование (Германия, Франция); финансирование через бюджет основной организации, в рамках деятельности которой осуществляется страховой надзор.

Формы и методы финансово-правового регулирования, равно как и полномочия органа по регулированию, - часть финансового законодательства страны. Понятно, что эффективность регулирования должна основываться на адекватном и функциональном законодательстве как общем, так и специальном в сфере страхования. Такое законодательство обычно включает в себя различные источники права. Законы, регулирующие общественные отношения в сфере страхования, могут быть сложными. Они могут установить общие требования и разрешительные меры так, что регулирующий орган способен контролировать соблюдение общих требований посредством регулирующих действий. Нормативные правовые акты - более частное законодательство, позволяющее сформулировать конкретные требования. Такие акты принимать легче и быстрее, чем законы, их можно изменять по мере необходимости, чтобы полнее учитывать ситуацию как в страховом сегменте, так и в экономике в целом. Это дает большую независимость органу страхового надзора, предотвращает использование нормативного правового акта в качестве политического инструмента. При этом основная концепция состоит в том, что финансово-правовое регулирование в сфере страхования должно быть непрерывным.

Современное регулирование деятельности страховых организаций (фондов) направлено в первую очередь на обеспечение их финансовой устойчивости и платежеспособности при одновременном снижении внимания к тарифам и страховому продукту. Это направление считается одним из наиболее важных в финансово-правовом регулирующем процессе.

Обеспечение финансовой устойчивости и платежеспособности страховых организаций - приоритет в регулирующей деятельности соответствующих органов развитых стран. Так, в соответствии с правилами Европейского союза ведется тщательный и постоянный контроль за страховыми структурами. Правила требуют от них предоставления годовых отчетов обо всех проведенных операциях, о балансе по операциям и сведения о платежеспособности. Государственные органы надзора имеют право проверки системы ведения счетов, если находят такой контроль необходимым. В целях обеспечения надежности страховых организаций используются резерв платежеспособности и технические резервы. В рамках Европейского Союза определены минимальные уровни резерва платежеспособности. Некоторые страны, в частности Франция, сочли необходимым пойти дальше - они побуждают страховые структуры повышать минимальный уровень платежеспособности, определенный в соответствии с требованиями Европейского сообщества.

Второе средство финансово-правового регулирования связано с объемом так называемых "технических резервов". Страховая структура должна располагать ими для того, чтобы все ее обязательства были надлежащим образом обеспечены. Неслучайно во всех странах создаются резервные фонды страховых организаций. Это - залог платежеспособности страховой структуры и обязательный элемент надежного функционирования страхового сегмента экономики. На финансовую устойчивость страховых структур значительное влияние оказывает также рациональное использование принадлежащих им временно свободных средств, значительную долю которых составляют те же страховые резервы.

В условиях глобализации страхового сегмента экономики развитые страны попытались выработать единые нормы его регулирования. Такие нормы на основе директив, принятых в государствах Европейского Союза, охватили следующие функции:

- лицензирование страховой деятельности (правило единой лицензии для всех членов ЕС), включая контроль за финансовым состоянием, условиями страхования и обоснованностью страховых тарифов (в подавляющем большинстве стран ЕС предварительный контроль за условиями страхования и страховыми тарифами отменен, главный элемент - контроль за финансовой устойчивостью и платежеспособностью страховщика);

- установление порядка формирования страховых резервов (Директива от 19 декабря 1991 г. N 91/674/ЕЕС);

- установление правил размещения страховых резервов (точнее, активов, покрывающих страховые резервы);

- установление нормативного соотношения между активами и обязательствами страховщика (маржа платежеспособности);

- установление форм и сроков предоставления бухгалтерской и статистической отчетности;

- регистрация страховых брокеров;

- ведение реестра страховщиков;

- приостановление и отзыв лицензий на право осуществления страховой деятельности.

Введение же единой для всех государств Европейского Союза системы прямого и косвенного налогообложения не представляется возможным, так как необходимо единогласное решение всех членов ЕС. Сейчас они вправе самостоятельно определять, какой будет их национальная система налогообложения в сфере страхования.

Подчеркнем, что финансово-правовое регулирование в сфере страхования имеет свои существенные особенности в каждом государстве Европейского Союза. Сложившиеся исторически, они сохраняются на современной стадии формирования единого страхового пространства Союза, ощутимо влияя на условия страховой деятельности на территории каждой национальной юрисдикции. Таким образом, финансовое право в области страхования в странах ЕС состоит и из норм международного права, являющегося частью национального права различных стран после принятия соответствующих национальных законов.

С точки зрения результативности финансово-правового регулирования в страховании необходимо соблюдать следующие принципы:

стабильность системы органов регулирования;

стабильность, прозрачность и ясность финансового законодательства, обеспечивающего осуществление регулирующих функций;

соответствие функций, структуры (в частности, территориальной) и методов регулирования задачам, установленным в финансовом законодательстве;

обеспечение эффективного взаимодействия с другими органами исполнительной и законодательной власти в целях совершенствования законодательства и, при необходимости, применения к страховым структурам санкций иных, чем предусмотрено финансовым законодательством;

неотвратимость и обязательность применения предусмотренных законодательством санкций.

Начиная с 1992 г. в Российской Федерации четыре раза изменялись функции федерального органа по регулированию (надзору) за страховой деятельностью, его юридический статус, подчиненность, система финансирования и даже название. Это привело к ослаблению данного органа, к снижению эффективности его работы, к изоляции от международных органов страхового надзора как в рамках Содружества Независимых Государств, так и в мире.

Такое положение может быть поправлено принятием федерального закона об органе, регулирующим страховую деятельность. Этот закон должен устанавливать его юридический статус, структуру, функции, источники финансирования и иные положения, определяющие его ведущую роль в государственном регулировании страхового сегмента экономики. Подобные законы специального действия или соответствующие (детальные) разделы в других общих законах о страховании приняты практически во всех странах Европейского Союза.

Подводя итог, необходимо обратить внимание на следующие очень важные моменты:

регламентация деятельности в страховом сегменте вызвана необходимостью защитить экономические интересы государства, его граждан и юридических лиц-резидентов;

законодательство в сфере страхования призвано гарантировать финансовую устойчивость и платежеспособность страховых структур;

исходя из опыта развитых стран, нельзя механически определить необходимую для России форму государственного (в частности, финансово-правового) регулирования страхового сегмента экономики. Однако этот опыт указывает на ряд направлений, которые следует признать обязательными в государственном регулировании, требующих пристального внимания наших законодателей. Таковы прежде всего финансовая устойчивость и платежеспособность страховых структур, жесткое регулирование образования и размещения технических резервов - базовые элементы финансовых правоотношений в сфере страхования.

А.А. Мамедов,

кандидат юридических наук,

старший научный сотрудник

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

"Законодательство и экономика", N 2, февраль 2004 г.