О функциях МВД России по борьбе с налоговыми преступлениями и правонарушениями (И.Н. Соловьев, "Налоговый вестник", N 2, февраль 2004 г.)

О функциях МВД России по борьбе с налоговыми преступлениями
и правонарушениями

В марте 2003 года произошли существенные изменения в структуре государственной власти: было принято решение об упразднении ФСНП России и передаче функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений в МВД России.

Для анализа изменений, произошедших в правоохранительной сфере, необходимо рассмотреть полномочия, которые были у ФСНП России, и проследить, во что они трансформировались в связи с передачей функций по борьбе с налоговыми преступлениями в МВД России.

В соответствии с Законом РФ от 24.06.1993 N 52381 "О федеральных органах налоговой полиции" федеральные органы налоговой полиции были правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации.

Задачами федеральных органов налоговой полиции, в частности, являлись:

- выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений;

- обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защиты их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей;

- предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25.09.1999 N 1272 "Вопросы Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации" была установлена штатная численность ФСНП России в количестве 53 300 единиц, в том числе центрального аппарата - 2500 единиц.

Органы налоговой полиции России имели необходимые полномочия для эффективного выполнения функций по борьбе с налоговыми преступлениями, при реализации которых оперативно - значимая информация:

- поступала из подразделений МНС России и других правоохранительных и контролирующих органов;

- добывалась собственными силами в результате оперативно - розыскной деятельности;

- формировалась за счет осуществления информационно - аналитической работы.

При этом органы налоговой полиции имели собственный ревизорский аппарат, способный оперативно и профессионально провести проверку налогоплательщика с составлением акта такой проверки, что позволяло на законных основаниях делать вывод о наличии либо отсутствии в действиях юридического или физического лица состава налогового преступления.

ФСНП России имела хорошо подготовленный ревизорский аппарат, осуществлявший финансово - экономические, бухгалтерские экспертизы, которые ни один из других государственных органов не проводил.

В результате целенаправленной работы органов налоговой полиции постоянно повышался процент раскрываемости налоговых преступлений. Так, в 1998 году органами налоговой полиции было возбуждено 5000 уголовных дел, а в 2000 году - 32 000 (рост более чем в 5 раз). В то же время имелись определенные недостатки в работе ФСНП России, которые необходимо было устранить в ходе осуществления мер по совершенствованию государственного управления.

Указом Президента Российской Федерации от 11.03.2003 N 306 "Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации" (далее - Указ N 306) было объявлено об упразднении ФСНП России и передаче функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений в МВД России. Для этого в структуре центрального аппарата МВД России была создана Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям (ФСЭНП МВД России).

При проработке вопроса о создании ФСЭНП МВД России определялся объем полномочий этой службы при реализации правоохранительных функций.

В первоначальном варианте проекта федерального закона о внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты (далее - законопроект), призванного обеспечить правовую сторону реализации Указа N 306, основные полномочия органов налоговой полиции, необходимые для борьбы с налоговыми преступлениями, передавались ФСЭНП МВД России в полном объеме.

Таким образом, сохранялся единый цикл оперативно - розыскных, документально - проверочных и уголовно - процессуальных полномочий, позволявших в полном объеме не только пресекать налоговые преступления, но и создавать предупредительно - профилактический барьер на пути налоговых правонарушителей.

Однако ряд экспертов и законодателей выступили за ликвидацию некоторых полномочий, предусмотренных в законопроекте для ФСЭНП МВД России, таких как:

- предоставление органам внутренних дел полномочий по проведению самостоятельных проверок налогоплательщиков [законопроект предполагал внесение соответствующих изменений в ст.36 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ)];

- наделение органов внутренних дел правом получать в кредитных организациях информацию по операциям и счетам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, составляющую банковскую тайну, до возбуждения уголовного дела (законопроект предполагал внесение соответствующих изменений в ст.26 Федерального закона от 02.12.1990 N 3951 "О банках и банковской деятельности");

- предоставление органам внутренних дел доступа к сведениям, составляющим налоговую тайну, для получения необходимой информации от налоговых органов (законопроект предполагал внесение соответствующих изменений в ст.102 НК РФ).

Сторонники такого решения исходили из того, что деятельность по расследованию налоговых преступлений выходит за рамки налоговых правоотношений и не является предметом регулирования законодательства о налогах и сборах. В качестве основного аргумента приводилось утверждение, что правовые нормы уголовно - процессуального законодательства и законодательства об оперативно - розыскной деятельности и без того обеспечивают выполнение органами внутренних дел новых функций. При этом во внимание не принималось, что органы налоговой полиции в соответствии с вышеуказанными нормами были субъектами налоговых правоотношений и имели право осуществлять проверки налогоплательщиков при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступлений, то есть осуществляли особое налоговое производство при документировании уголовно наказуемых нарушений налогового законодательства. Аргументы представителей органов внутренних дел о том, что утрата этих полномочий в значительной степени разрушит алгоритм расследования налоговых преступлений, который за многие годы выработан органами налоговой полиции и создаст серьезные проблемы в следственно - судебной практике, а также в значительной степени снизит эффективность деятельности ФСЭНП МВД России, во внимание не принимались.

Тем не менее к числу положительных результатов принятия Федерального закона от 30.06.2003 N 86-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" можно отнести следующие:

1) статья 11 Закона РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции" была дополнена п.33, п.35, в соответствии с которыми органам внутренних дел предоставлено право:

- по запросу налоговых органов участвовать в налоговых проверках;

- получать сведения, составляющие налоговую тайну в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства о налогах и сборах, проводить проверки организаций и физических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) статья 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" была дополнена новой частью, в соответствии с которой справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией органам внутренних дел Российской Федерации при осуществлении ими функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений в соответствии с законодательством;

3) внесены изменения в ст.151 Уголовно - процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми подследственность, предусмотренная за уклонение от уплаты налогов и сборов частями первыми ст.198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации, переведена из дознания в следствие, что создало предпосылки для всестороннего и полного расследования налоговых преступлений.

Как отрицательные, по нашему мнению, с точки зрения соответствия концепции законопроекта, можно расценить следующие изменения, внесенные в законопроект:

1) ФСЭНП МВД России и подразделения органов внутренних дел по налоговым преступлениям исключены из круга участников правоотношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах (ст.9 НК РФ);

2) из ст.36 НК РФ исключена норма, предусматривающая право органов внутренних дел, при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, проводить проверки и составлять по их результатам акт о проверке налогоплательщика органами внутренних дел;

3) из ст.84 и 102 НК РФ исключены нормы, содержащие прямое указание на право органов внутренних дел получать сведения из Единого государственного реестра налогоплательщиков, а также право на доступ к сведениям, находящимся у налоговых органов.

Представляется, что эти изменения могут вызвать на практике правовые коллизии, в частности, могут быть обжалованы действия органов внутренних дел по осуществлению проверок налогоплательщиков на том основании, что законодательство о налогах и сборах соответствующего права для них не предусматривает.

Итак, с 1 июля 2003 года приступила к работе ФСЭНП МВД России - самостоятельное структурное подразделение центрального аппарата МВД России, которое возглавляет начальник в ранге заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации. В состав службы входят два Главных управления: Главное управление по борьбе с экономическими преступлениями (ГУБЭП ФСЭНП МВД России) и Главное управление по налоговым преступлениям (ГУНП ФСЭНП МВД России). Координация деятельности ФСЭНП МВД России осуществляется первым заместителем Министра внутренних дел Российской Федерации - начальником Службы криминальной милиции.

ФСЭНП МВД России реализует в пределах своей компетенции задачи и функции, возложенные на криминальную милицию, и обеспечивает полномочия МВД России по борьбе с преступлениями в сфере экономики и налоговыми преступлениями и правонарушениями.

ФСЭНП МВД России руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами МВД России.

Деятельность ФСЭНП МВД России строится в соответствии с принципами законности, уважения прав и свобод человека и гражданина, конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств оперативно - розыскной деятельности на основе использования научных рекомендаций и передового опыта, принципов планирования, сочетания единоначалия при принятии решений по вопросам оперативно - служебной деятельности и коллегиальности при их обсуждении, персональной ответственности каждого сотрудника и работника за выполнение своих обязанностей и выполнение отдельных поручений.

ФСЭНП МВД России обеспечивает в пределах своей компетенции взаимодействие МВД России с федеральными органами государственной власти, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, международными организациями, правоохранительными органами иностранных государств.

К основным задачам ФСЭНП МВД России относятся:

- подготовка предложений по основным направлениям государственной политики по борьбе с преступлениями в сфере экономики, налоговыми преступлениями и правонарушениями, а также преступлениями против интересов государственной власти, совершаемыми в федеральных органах государственной власти;

- организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений в сфере экономики, по которым производство предварительного следствия обязательно, налоговых преступлений, а также преступлений против интересов государственной власти, совершаемых в федеральных органах государственной власти;

- организация и проведение профилактических и оперативно - розыскных мероприятий по защите всех форм собственности от преступных посягательств в целях обеспечения благоприятных условий для развития предпринимательства и инвестиционной деятельности;

- координация и организационно - методическое руководство деятельностью подразделений по экономическим и налоговым преступлениям;

- совершенствование нормативной правовой основы деятельности подразделений по экономическим и налоговым преступлениям и организация исполнения органами внутренних дел законодательства Российской Федерации по вопросам борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями;

- совершенствование кадрового обеспечения подразделений по экономическим и налоговым преступлениям.

При этом основными задачами Главного управления по налоговым преступлениям ФСЭНП МВД России являются:

- участие в защите экономики государства от преступных посягательств, связанных с уклонением от уплаты налогов и сборов;

- выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие налоговых преступлений, носящих межрегиональный характер, а равно совершенных в особо крупных размерах или имеющих большой общественный резонанс;

- организация и осуществление работы по выявлению наиболее сложных схем уклонения от уплаты налогов и сборов;

- добывание, получение, обобщение и анализ информации о событиях или действиях в сфере налогообложения, создающих угрозу экономической безопасности Российской Федерации;

- участие в организационно - методическом руководстве деятельностью оперативно - розыскных бюро по экономическим и налоговым преступлениям главных управлений МВД России по федеральным округам, подразделений по налоговым преступлениям МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.

С нашей точки зрения, следует рассмотреть и прокомментировать также и некоторые основные функции ГУНП ФСЭНП МВД России для анализа того, насколько государственная политика по борьбе с налоговыми преступлениями может быть через них реализована. Итак, одной из основных функций ГУНП ФСЭНП МВД России являются изучение и анализ состояния преступности в сфере налогообложения. Данная функция реализуется через постоянный мониторинг динамики налоговой преступности, ее криминологических особенностей и характеристик (статистические данные в динамике, анализ новых способов уклонения от уплаты налогов, личности налогового преступника, причин и условий налоговой преступности).

Следующей функцией ГУНП ФСЭНП МВД России является разработка предложений по защите сферы экономики государства от преступных посягательств, связанных с уклонением от уплаты налогов и сборов. Данная функция отчасти вытекает из предыдущей, так как основывается на анализе и изучении состояния налоговой преступности. На основе полученных в результате такого анализа данных и должны разрабатываться предложения по защите сферы экономики государства от преступных посягательств, связанных с уклонением от уплаты налогов и сборов.

Еще одной функцией ГУНП ФСЭНП МВД России является обобщение практики применения законодательства Российской Федерации подразделениями по налоговым преступлениям органов внутренних дел, разработка предложений по его совершенствованию, подготовка проектов нормативных правовых актов, участие в разработке международных договоров, касающихся предметов ведения этого Главного управления МВД России. Вышеуказанная функция регулирует вопросы правового обеспечения деятельности ГУНП ФСЭНП МВД России и реализуется через составление обзоров практики применения законодательства по борьбе с налоговой преступностью, подготовке на их основе предложений по совершенствованию этого законодательства, а также проектов нормативных правовых актов, направленных на активизацию борьбы с налоговыми преступлениями, и проектов международных договоров, касающихся вопросов борьбы с налоговой преступностью. Однако данная функция реализуется совместно с Главным правовым Управлением и Управлением международного сотрудничества МВД России.

Нельзя не упомянуть и такую функцию, как организация и непосредственное осуществление оперативно - розыскной и профилактической деятельности на приоритетных направлениях борьбы с преступлениями в сфере налогообложения. Оперативно-розыскная деятельность осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" и ведомственными нормативными актами, которые имеют, как правило, ограниченный доступ. В данном случае также не случайно упомянута и профилактическая деятельность. К органам внутренних дел помимо выявления и пресечения налоговых преступлений перешли функции органов налоговой полиции по предупреждению совершения преступлений.

Весьма важной является функция по участию в налоговых проверках по запросу налоговых органов. В данном случае участие в таких проверках регламентируется положениями ст.36 НК РФ.

В функции органов внутренних дел входят проверки организаций и физических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации. Право проводить такие проверки предоставлено органам внутренних дел пунктами 25 и 35 ст.11 Закона РФ "О милиции".

Сотрудники органов внутренних дел имеют право при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях проверки этих данных по мотивированному постановлению начальника органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителя:

- производить в присутствии двух понятых, а также представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя либо его представителя, которым вручаются копия данного постановления, а также копии протоколов и описей, составленных в результате вышеприведенных действий, а при отсутствии таковых - с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления осмотр производственных, складских и торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества;

- производить в присутствии двух понятых и лица, во владении которого находится транспортное средство, досмотр транспортных средств, а в случаях, не терпящих отлагательства, - в присутствии указанного лица;

- изучать документы организаций и граждан на материальные ценности, на денежные средства, временно изымать данные документы с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов для установления их подлинности либо при наличии оснований полагать, что эти документы могут быть уничтожены, сокрыты, заменены или изменены, на срок более семи суток, а в случае если изъятие таких документов приведет к приостановлению деятельности организации, - на срок не более 48 часов;

- требовать обязательного проведения проверок и ревизий производственной и финансово - хозяйственной деятельности, а также проводить их в пределах сроков, установленных уголовно - процессуальным законодательством и законодательством об административных правонарушениях для проверки сведений о совершенном либо готовящемся преступлении или совершенном административном правонарушении;

- изымать с обязательным составлением протокола образцы сырья и продукции;

- опечатывать кассы, помещения и места хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей на время проведения проверок, ревизий производственной и финансово - хозяйственной деятельности или инвентаризации товарно-материальных ценностей, но не более чем на семь суток, если эти действия приведут к приостановлению деятельности организации, - на срок не более 48 часов.

Порядок проведения таких проверок должен быть дополнительно регламентирован ведомственным нормативным актом.

Логическим результатом деятельности по выявлению и пресечению налоговых преступлений является возбуждение уголовных дел и их дальнейшее сопровождение. Поэтому в качестве одной из функций ГУНП ФСЭНП МВД России закреплено взаимодействие со Следственным комитетом при МВД России, органами предварительного следствия и дознания в федеральных округах и субъектах Российской Федерации в раскрытии и расследовании налоговых преступлений.

И.Н. Соловьев,

начальник Управления судебно - правовой защиты ГПУ МВД России, к.ю.н.

"Налоговый вестник", N 2, февраль 2004 г.