Банк России и конституционный контроль (С.А. Голубев, "эж-ЮРИСТ", N 42, октябрь 2004 г.)

Банк России и конституционный контроль

Особый конституционный статус Банка России является следствием невозможности отнесения его к какой-либо из ветвей государственной власти по причине уникальности осуществляемой им функции. Вопросы, связанные с конституционными полномочиями Банка России не раз становились объектом пристального внимания Конституционного суда. О месте Центрального банка в системе органов власти Российской Федерации, а также правовых проблемах, связанных с его особым статусом рассказывает директор Юридического департамента Банка России, заслуженный юрист Российской Федерации Сергей Александрович Голубев.

Особый статус ЦБ РФ

Статус Банка России закреплен в главе 3 Конституции РФ - в той части, которая посвящена федеративному устройству. Основной закон не включает Банк России в понятие "органы государственной власти", из этого следует, что он является самостоятельным субъектом, не входящим ни в одну из ветвей государственной власти. ЦБ РФ выведен из общей системы органов государственной власти, и тем самым подчеркивается особая природа его статуса и независимость от других органов государственной власти.

Кроме того, особый статус ЦБ РФ находит свое подтверждение в его нормотворческих полномочиях. Конституция РФ (п. "ж" ст. 71) указывает, что основной задачей ЦБ РФ является регулирование экономики соответствующими механизмами денежно-кредитной политики.

На основании анализа норм Конституции РФ и принятого в развитие ее положений Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) " (далее - Закон о ЦБ РФ) можно сделать вывод об особом статусе Банка России, который:

- имеет самостоятельный конституционный статус;

- не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти;

- осуществляет особые по своей природе функции государственной власти;

- является постоянно действующим органом. Его деятельность не может быть прекращена либо приостановлена до изменения самой Конституции РФ.

- Другие органы государственной власти не могут вмешиваться в осуществление конституционных функций Банка России.

Полномочия

Наиболее полно вопросы, связанные с конституционными полномочиями Банка России, раскрыты в Определении КС РФ от 14.12.2000 N 268-О, вынесенном в связи с запросом ВС РФ о проверке конституционности части третьей ст. 75 Закона о ЦБ РФ (Банке России) ". При анализе этого важнейшего судебного акта необходимо заострить внимание на тех его положениях, в которых КС РФ высказывает свою позицию по вопросу о конституционно-правовом статусе ЦБ РФ.

В п. 2 Определения указано, что статус Банка России установлен Конституцией РФ, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Нормотворческие полномочия ЦБ РФ предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.

Основываясь на этой позиции КС РФ, можно с уверенностью констатировать, что Банк России является конституционным органом с особым статусом. Наличие нормотворческих полномочий, которые, как указал КС РФ, "являются законодательной реализацией конституционной функции Банка России", опять-таки характеризует его как орган, осуществляющий полномочия, относящиеся по своей правовой природе к функциям государственной власти, поскольку его акты обязательны для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц.

Во-первых, в Определении указано, что акты ЦБ РФ носят "административно-властный характер". Теория государственного и административного права считает издание административно-властных предписаний одним из основных признаков органа государства.

Во-вторых, ссылки на ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ, п. 2 ст. 11 ГК РФ и ст. 22 АПК РФ лишний раз доказывают, что КС РФ считает Банк России органом, осуществляющим полномочия, относящиеся по своей правовой природе к функциям государственной власти. В абзаце 2 п. 4 комментируемого Определения указано: "Исходя из особого конституционно-правового статуса Банка России законодатель вправе урегулировать вопросы лицензирования кредитных организаций специальными законами".

КС РФ подтверждает, что Банк России обладает особым конституционно-правовым статусом, то есть статус ЦБ РФ устанавливается Конституцией РФ, а не актами, имеющими меньшую юридическую силу (законами, кодексами, ГК РФ и др.).

Такие акты могут лишь раскрывать установленные Конституцией РФ положения относительно статуса Банка России.

Говоря далее о том, что вопросы лицензирования кредитных организаций регулируются специальными законами, КС РФ тем самым подчеркивает, что полномочия и компетенция в целом Банка России должны закрепляться в особом порядке, а не общими актами, такими как ГК РФ, Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" и т.д.

В абзаце 4 п. 2 Определения указано: "Право на отзыв лицензии является одним из закрепленных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" полномочий Центрального банка Российской Федерации (п. 6 ст. 4), через которое реализуется его надзорная деятельность и достигаются цели, установленные статьей названного Федерального закона в соответствии со ст. 75 (ч. 2) Конституции Российской Федерации".

В данном тексте КС РФ рассматривает Банк России как особый субъект, деятельность которого по реализации функций защиты и обеспечения устойчивости рубля регулируется на основании специальных законов - Конституции РФ и Закона о Банке России. Право же на отзыв лицензии - это лишь одно из полномочий ЦБ РФ, закрепленных за ним в рамках его надзорной деятельности, которую он, как указывает КС РФ, осуществляет на конституционной основе, т.е. независимо от других органов государственной власти.

Надлежащий орган

Постановление КС РФ от 03.07.2001 N 10-П посвящено проблеме моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитных организаций. Возникшая проблема, требовавшая вынесения судебного акта КС РФ, была связана с введенным мораторием на удовлетворение требований кредиторов, перешедших под управление Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), и правом АРКО продлевать введенный мораторий.

КС РФ указал, что конституционная свобода договора и лежащее в ее основе юридическое равенство сторон не исключает предоставления определенных гарантий экономически слабой стороне, каковой в договоре банковского вклада обычно является гражданин-вкладчик, с тем, чтобы реально обеспечивалось соблюдение принципа равенства сторон в договоре в соответствии со ст. 19 и 34 Конституции РФ.

КС РФ отметил, что в отличие от Банка России - органа банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций АРКО не отнесено к органам государственной власти, а потому не может быть признано надлежащим субъектом продления моратория, так как по своей правовой природе мораторий на удовлетворение требований граждан-вкладчиков по обязательства банка, возникшим до момента его перехода под управление Агентства, представляет собой ограничение прав значительного числа граждан-вкладчиков, которое должно носить сбалансированный характер, учитывающий не только интересы банков-должников, но и интересы граждан. Такой баланс интересов - исходя из того, что финансовое, кредитное регулирование относится к ведению Российской Федерации, - должен устанавливаться федеральными органами государственной власти в соответствии с их конституционно-правовым статусом. Таким образом, КС РФ заключил, что, предоставив право АРКО на продление моратория и установив исчерпывающий перечень требований, на которые действие моратория не распространяется, законодатель не учел должным образом баланс интересов граждан-вкладчиков и банков, не предусмотрел надлежащий механизм компенсации ущерба, причиненного гражданам-вкладчикам.

Бюджетные средства

Определение КС РФ от 15.01.2003 N 45-О поставило точку в затяжной дискуссии между Банком России и Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) и создало важный прецедент в отношениях с МАП России и другими органами исполнительной власти, подтвердив недопустимость административного вмешательства в деятельность Банка России.

КС РФ отметил, что цели деятельности, функции и характер полномочий Банка России направлены на необходимость обеспечения, в том числе на законодательном уровне, гарантий предотвращения возможного необоснованного вмешательства в осуществление Банком России РФ своих функций со стороны других органов государственной власти. К числу таких гарантий относится предусмотренный Федеральным законом "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" особый, отличный от взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти и другими государственными и муниципальными органами, характер отношений федерального антимонопольного органа с Банком России.

На основе системного анализа положений Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" КС РФ РФ сделал вывод об отсутствии возможности направления МАП России в адрес Банка России решений и предписаний, что однако не исключает право федерального антимонопольного органа давать Банку России рекомендации или предложения (но не предписания) об отмене или приостановлении действия его нормативных и иных правовых актов, противоречащих антимонопольному законодательству и иным правовым актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.

В июне 2004 года Постановлением N 12-П КС РФ разрешил проблему, связанную с инициативой органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также коммерческих банков по переводу обслуживания счетов бюджета из подразделений Банка России в коммерческие банки.

Оценивая положения Бюджетного кодекса об обслуживании ЦБ РФ счетов бюджетов, КС РФ исходил из публичного предназначения средств бюджета, а соответственно требований к их целевому использованию, что может быть осуществлено путем установления федеральным законодателем специальных, имеющих императивный характер правил, относящихся к выбору соответствующим субъектом конкретной правовой формы обслуживания счетов бюджетов.

Наличие таких правил призвано гарантировать наиболее благоприятные условия, в том числе с точки зрения сохранности бюджетных средств, открытости, прозрачности их расходования, эффективного осуществления субъектами Российской Федерации своих государственных функций, а муниципальными образованиями - решения вопросов местного значения. Извлечение дополнительной экономической выгоды в результате операций со средствами бюджетов не может являться целью финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

Вместе с тем, как указал КС РФ, в Бюджетном кодексе РФ не определены основные элементы состава правонарушения, объективной стороной которого является открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России; не закреплены в нем и отсылочные нормы, позволяющие установить состав такого правонарушения в ином нормативном правовом акте.

Таким образом, положение абзаца двадцать второго ст. 283 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающее ответственность за открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России, оцениваемое в системе действующего правового регулирования, не отвечает вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, а потому не соответствует конституционным принципам юридической ответственности и противоречит требованиям ст. 1, 15 (ч. 1 и 2) и 19 (ч. 1) Конституции РФ.

При рассмотрении полномочий Банка России в бюджетных правоотношениях КС РФ отметил, что на основании ст. 75 Конституции РФ и конкретизирующих ее положений Закона о ЦБ РФ осуществляет возложенные на него функции, одной из которых является обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами.

Проведенный анализ ряда решений КС РФ показывает, что конституционный контроль в такой важной сфере, как банковское законодательство, может быть достаточно эффективен как средство, позволяющее избежать прямых правовых коллизий и связанных с ними конфликтов между различными органами государства.

Баланс банка России (млн. руб.)

	01.01.2004	01.08.2004
1. Драгоценные металлы	48 738	48 311
2. Средства, размещенные у нерезидентов, и ценные бумаги, выпущенные нерезидентами	2 205 795	2 571 256
3. Кредиты и депозиты	194 937	193 313
из них:
- кредитным организациям-резидентам	838	1687
- для обслуживания внешнего долга	182 648	159 990
4. Ценные бумаги	330 008	316 438
- ценные бумаги Правительства Российской Федера- ции	297 951	284 508
5. Прочие активы	73 304	73 919
из них:
- основные средства	56 405	53 820
Итого по активу	2 852 782	3 203 237
1. Наличные деньги в обращении	1 228 881	1 399 741
2. Средства на счетах в Банке России	1 195 275	1 414 944
из них:
- Правительства Российской Федерации	326 601 661 240	671 070 375 219
- кредитных организаций-резидентов	6520	30 231
3. Средства в расчетах	123 873	60 309
4. Прочие пассивы	298 233	298 012
5. Капитал	2 852 782	3 203 237
Итого по пассиву

По информации ЦБ РФ

С.А. Голубев,

директор Юридического департамента Банка России,

заслуженный юрист Российской Федерации

"эж-ЮРИСТ", N 42, октябрь 2004 г.