Банк России и конституционный контроль
Особый конституционный статус Банка России является следствием невозможности отнесения его к какой-либо из ветвей государственной власти по причине уникальности осуществляемой им функции. Вопросы, связанные с конституционными полномочиями Банка России не раз становились объектом пристального внимания Конституционного суда. О месте Центрального банка в системе органов власти Российской Федерации, а также правовых проблемах, связанных с его особым статусом рассказывает директор Юридического департамента Банка России, заслуженный юрист Российской Федерации Сергей Александрович Голубев.
Особый статус ЦБ РФ
Статус Банка России закреплен в главе 3 Конституции РФ - в той части, которая посвящена федеративному устройству. Основной закон не включает Банк России в понятие "органы государственной власти", из этого следует, что он является самостоятельным субъектом, не входящим ни в одну из ветвей государственной власти. ЦБ РФ выведен из общей системы органов государственной власти, и тем самым подчеркивается особая природа его статуса и независимость от других органов государственной власти.
Кроме того, особый статус ЦБ РФ находит свое подтверждение в его нормотворческих полномочиях. Конституция РФ (п. "ж" ст. 71) указывает, что основной задачей ЦБ РФ является регулирование экономики соответствующими механизмами денежно-кредитной политики.
На основании анализа норм Конституции РФ и принятого в развитие ее положений Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) " (далее - Закон о ЦБ РФ) можно сделать вывод об особом статусе Банка России, который:
- имеет самостоятельный конституционный статус;
- не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти;
- осуществляет особые по своей природе функции государственной власти;
- является постоянно действующим органом. Его деятельность не может быть прекращена либо приостановлена до изменения самой Конституции РФ.
- Другие органы государственной власти не могут вмешиваться в осуществление конституционных функций Банка России.
Полномочия
Наиболее полно вопросы, связанные с конституционными полномочиями Банка России, раскрыты в Определении КС РФ от 14.12.2000 N 268-О, вынесенном в связи с запросом ВС РФ о проверке конституционности части третьей ст. 75 Закона о ЦБ РФ (Банке России) ". При анализе этого важнейшего судебного акта необходимо заострить внимание на тех его положениях, в которых КС РФ высказывает свою позицию по вопросу о конституционно-правовом статусе ЦБ РФ.
В п. 2 Определения указано, что статус Банка России установлен Конституцией РФ, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Нормотворческие полномочия ЦБ РФ предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.
Основываясь на этой позиции КС РФ, можно с уверенностью констатировать, что Банк России является конституционным органом с особым статусом. Наличие нормотворческих полномочий, которые, как указал КС РФ, "являются законодательной реализацией конституционной функции Банка России", опять-таки характеризует его как орган, осуществляющий полномочия, относящиеся по своей правовой природе к функциям государственной власти, поскольку его акты обязательны для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц.
Во-первых, в Определении указано, что акты ЦБ РФ носят "административно-властный характер". Теория государственного и административного права считает издание административно-властных предписаний одним из основных признаков органа государства.
Во-вторых, ссылки на ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ, п. 2 ст. 11 ГК РФ и ст. 22 АПК РФ лишний раз доказывают, что КС РФ считает Банк России органом, осуществляющим полномочия, относящиеся по своей правовой природе к функциям государственной власти. В абзаце 2 п. 4 комментируемого Определения указано: "Исходя из особого конституционно-правового статуса Банка России законодатель вправе урегулировать вопросы лицензирования кредитных организаций специальными законами".
КС РФ подтверждает, что Банк России обладает особым конституционно-правовым статусом, то есть статус ЦБ РФ устанавливается Конституцией РФ, а не актами, имеющими меньшую юридическую силу (законами, кодексами, ГК РФ и др.).
Такие акты могут лишь раскрывать установленные Конституцией РФ положения относительно статуса Банка России.
Говоря далее о том, что вопросы лицензирования кредитных организаций регулируются специальными законами, КС РФ тем самым подчеркивает, что полномочия и компетенция в целом Банка России должны закрепляться в особом порядке, а не общими актами, такими как ГК РФ, Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" и т.д.
В абзаце 4 п. 2 Определения указано: "Право на отзыв лицензии является одним из закрепленных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" полномочий Центрального банка Российской Федерации (п. 6 ст. 4), через которое реализуется его надзорная деятельность и достигаются цели, установленные статьей названного Федерального закона в соответствии со ст. 75 (ч. 2) Конституции Российской Федерации".
В данном тексте КС РФ рассматривает Банк России как особый субъект, деятельность которого по реализации функций защиты и обеспечения устойчивости рубля регулируется на основании специальных законов - Конституции РФ и Закона о Банке России. Право же на отзыв лицензии - это лишь одно из полномочий ЦБ РФ, закрепленных за ним в рамках его надзорной деятельности, которую он, как указывает КС РФ, осуществляет на конституционной основе, т.е. независимо от других органов государственной власти.
Надлежащий орган
Постановление КС РФ от 03.07.2001 N 10-П посвящено проблеме моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитных организаций. Возникшая проблема, требовавшая вынесения судебного акта КС РФ, была связана с введенным мораторием на удовлетворение требований кредиторов, перешедших под управление Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), и правом АРКО продлевать введенный мораторий.
КС РФ указал, что конституционная свобода договора и лежащее в ее основе юридическое равенство сторон не исключает предоставления определенных гарантий экономически слабой стороне, каковой в договоре банковского вклада обычно является гражданин-вкладчик, с тем, чтобы реально обеспечивалось соблюдение принципа равенства сторон в договоре в соответствии со ст. 19 и 34 Конституции РФ.
КС РФ отметил, что в отличие от Банка России - органа банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций АРКО не отнесено к органам государственной власти, а потому не может быть признано надлежащим субъектом продления моратория, так как по своей правовой природе мораторий на удовлетворение требований граждан-вкладчиков по обязательства банка, возникшим до момента его перехода под управление Агентства, представляет собой ограничение прав значительного числа граждан-вкладчиков, которое должно носить сбалансированный характер, учитывающий не только интересы банков-должников, но и интересы граждан. Такой баланс интересов - исходя из того, что финансовое, кредитное регулирование относится к ведению Российской Федерации, - должен устанавливаться федеральными органами государственной власти в соответствии с их конституционно-правовым статусом. Таким образом, КС РФ заключил, что, предоставив право АРКО на продление моратория и установив исчерпывающий перечень требований, на которые действие моратория не распространяется, законодатель не учел должным образом баланс интересов граждан-вкладчиков и банков, не предусмотрел надлежащий механизм компенсации ущерба, причиненного гражданам-вкладчикам.
Бюджетные средства
Определение КС РФ от 15.01.2003 N 45-О поставило точку в затяжной дискуссии между Банком России и Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) и создало важный прецедент в отношениях с МАП России и другими органами исполнительной власти, подтвердив недопустимость административного вмешательства в деятельность Банка России.
КС РФ отметил, что цели деятельности, функции и характер полномочий Банка России направлены на необходимость обеспечения, в том числе на законодательном уровне, гарантий предотвращения возможного необоснованного вмешательства в осуществление Банком России РФ своих функций со стороны других органов государственной власти. К числу таких гарантий относится предусмотренный Федеральным законом "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" особый, отличный от взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти и другими государственными и муниципальными органами, характер отношений федерального антимонопольного органа с Банком России.
На основе системного анализа положений Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" КС РФ РФ сделал вывод об отсутствии возможности направления МАП России в адрес Банка России решений и предписаний, что однако не исключает право федерального антимонопольного органа давать Банку России рекомендации или предложения (но не предписания) об отмене или приостановлении действия его нормативных и иных правовых актов, противоречащих антимонопольному законодательству и иным правовым актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.
В июне 2004 года Постановлением N 12-П КС РФ разрешил проблему, связанную с ини
