Публичные фонды как категория современного финансового права (А.А. Нечай, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2004 г.)

Публичные фонды как категория современного финансового права

Обеспечение эффективного финансирования деятельности государства, органов местного самоуправления и удовлетворение общественных интересов как на государственном, так и на местном уровнях непосредственно связано с пониманием и трактовкой таких базисных категорий финансового права, как "государственные и муниципальные расходы" и "финансовая деятельность государства". Государственные и муниципальные расходы рассматриваются как составная часть финансовой деятельности государства и муниципальных образований по использованию находящихся в их собственности и распоряжении денежных средств*(1) - денежных фондов. Однако в настоящее время все чаще дискутируется вопрос о том, что же сейчас должно пониматься под финансовой деятельностью государства и отношения по поводу каких именно денежных фондов сегодня должны рассматриваться как составляющая часть предмета финансового права?

О дискуссии о видах денежных фондов, охватываемых предметом финансового права. Среди основных факторов, вызвавших данную дискуссию, можно выделить следующие:

1) дальнейшее развитие демократических тенденций в государствах СНГ, проявляющееся, в частности, в постепенном становлении института местного самоуправления, органы которого не входят в систему органов государственной власти согласно новым конституциям многих стран СНГ; 2) появление коммунальной (муниципальной) собственности, в том числе и денежных фондов местного самоуправления, которые нельзя назвать государственными ресурсами (фондами) в соответствии с конституциями стран СНГ; 3) дальнейшее размежевание функций государства и местного самоуправления, в результате которого возникает вопрос о правомерности отнесения финансирования функций местного самоуправления к понятию финансирования "государственных функций"; 4) появление и активное развитие нового метода организации исполнения государственных функций, когда их часть (вместе с соответствующими денежными фондами) передается для реализации различным негосударственным институтам.

В силу особенностей вышеуказанных факторов дискуссия об определении категории финансовой деятельности государства и предмета финансового права переходит в обсуждение соотношений таких понятий, как: государственные денежные фонды, денежные фонды публичной власти и фонды частной формы собственности*(2).

Исторический аспект проблемы разграничения категорий "государственного", "публичного" и "частного" в русском финансовом праве. В русской юридической литературе разных времен приводятся различные критерии разграничения "государственного", "публичного" и "частного". В русском праве (ввиду его особенностей и заметной значимости обычаев и "общинного права") деление на публичное и частное исторически не было выражено столь отчетливо, как в других государствах*(3). Попытки найти "универсальные принципы" классификации на "публичное" и "частное" приводили к разным, иногда противоречащим друг другу подходам и выводам*(4). Еще сложнее дело обстояло с четким разделением понятий "государственное" и "публичное".

Изучая государственные финансы и устанавливая первичные категории русского финансового права, известные ученые-юристы в конце XIX столетия использовали категорию "государственные расходы", подразумевая, однако, под этим не только расходы государства (государственной казны), но и расходы других "принудительных союзов в государстве", в первую очередь таких как общины, земства, округа и прочие местные образования*(5). В то же время наряду с этим термином в их сочинениях также встречаются и другие, используемые как синонимы термина "государственные расходы".

Так, в учебнике В.А. Лебедева "Финансовое право", изданном в 1882 году, содержится ссылка на теорию финансов А. Смита. В частности, В.А. Лебедев пишет: "Смит дает обзор теории финансов со специальным рассмотрением устройства государственного хозяйства, общественных расходов и доходов, налогов и государственного кредита (здесь и далее выделено мной. - А.Н.)"*(6). Далее в этом же учебнике, рассматривая книгу графа Юлиуса фон Содена, изданную в 1811 году, В.А. Лебедев пишет: "Его (Содена) податное начало заключается в том, что не гражданин должен нести на себе расходы гражданского общества, которого он и сам есть часть, а должно нести их народное имущество, способное к обложению"*(7).

Немного позже С. И. Иловайский в своем учебнике финансового права уже прямо использует термин "публичные расходы" как синоним "государственных расходов"*(8). А именно, комментируя классификацию государственных расходов, предложенную Д. Львовым в "Курсе финансового права" и В.А. Лебедевым в учебнике "Финансовое право", С.И. Иловайский пишет: "Очень распространено деление публичных расходов на производительные и непроизводительные". А рассуждая о расходах на военные цели и милитаризме, С.И. Иловайский отмечает, что "последний не только вызывает огромные публичные расходы, но и является тяжелым бременем для всего народного хозяйства"*(9). Далее, анализируя рост расходов в государстве, С.И. Иловайский пишет: "Действительно, статистические данные указывают на изумительный рост публичных расходов. (...) Не менее быстро, а в некоторых случаях даже быстрее государственных, растут расходы местных самоуправляющихся союзов, особенно же больших городов"*(10).

Таким образом, на заре формирования русского финансового права ученые вводят два термина: "публичные расходы" и "государственные расходы" - и используют их как синонимы. Однако в качестве основного термина чаще использовался последний в силу причин, изложенных выше.

После 1917 года попытки разграничить "частное", "государственное" и "публичное" оказались осложнены еще и тем, что, во-первых, ничто "частное" вообще не признавалось и поэтому вопрос о четкости разделения на публичное и частное оказался "неактуальным". А во-вторых, все "публичное" фактически стало отождествляться с "государственным", поэтому четкое разделение между "государственным" и "публичным" тоже оказалось "ненужным", вследствие чего термин "государственное" полностью вытеснил термин "публичное". При этом значительно сузилось понимание того, о чем, собственно говоря, первоначально шла речь. В то же время зарубежные авторы использовали как основной термин "публичные расходы", который стал переводиться на русский язык как "государственные расходы" ради соответствия принятой в советском финансовом праве терминологии.

В современный период указанные выше обстоятельства явились тем "камнем преткновения", который вызвал дискуссию об отнесении негосударственных (но публичных*(11)) фондов органов местного самоуправления и других видов публичных фондов к предмету финансового права.

Категория "публичный интерес" и ее влияние на трансформацию базисных категорий финансового права. Финансовое право - отрасль публичного права. Сегодня публичное право охватывает такие сферы, как: устройство государства и власти, управление и организация самоуправления, а также выражение публичного интереса как суммарного, усредненного социального интереса в каждой из сфер общественной жизни - экономической, социальной и др. При этом к публичному интересу относятся: государственный интерес, общественный интерес и территориальный интерес*(12). Как отмечает Ю.А. Тихомиров, сегодня предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению лишь государственных интересов и понимая под этим общие интересы людей как интересы разного рода сообществ, объединений (в том числе и территориальных), коллективной самоорганизации и саморегулирования, самоуправления*(13).

Для финансового права (как отрасли публичного права) такое понимание публичного права означает необходимость замены категорий "государственный интерес", "государственные расходы", "государственные фонды" на более широкие категории "публичный интерес", "публичные расходы", "публичные фонды" в определениях финансовой деятельности государства и денежных фондов, которые охватываются предметом финансового права.

Публичный интерес включает в себя не только исключительно "государственный интерес", носителем которого является государство в лице системы соответствующих государственных органов, но и другие виды интересов, а именно: общественный и территориальный публичный интерес. Какие же институты являются носителями этих видов публичного интереса?

Если обратиться к новым конституциям стран СНГ, то носителем территориального интереса выступает местное самоуправление. Так, из самого определения местного самоуправления следует, что основная его задача - это обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, то есть обеспечение удовлетворения территориального интереса. Например:

1) местное самоуправление Российской Федерации в соответствии с Конституцией обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130) и осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131);

2) местное самоуправление в Украине является правом территориальной громады - жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей сел, поселка и города - самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины (ст. 140).

Отсюда можно сделать вывод, что финансовая деятельность органов местного самоуправления является выражением публичного территориального интереса. Из этого следует, что: 1) денежные фонды местного самоуправления - это "публичные фонды" (хотя и негосударственные); 2) отношения по поводу этих фондов являются "публичными отношениями"; 3) правовое регулирование финансовой деятельности органов местного самоуправления является предметом отрасли публичного (а не частного) права, а именно - финансового права.

Сложнее дело обстоит с определением носителей и источников публичного общественного интереса. Проблема интересов в праве всегда остро воспринималась юристами и получала в их трудах различное отражение. Расхождения в правовых подходах к интересу концентрировались вокруг определения источников формирования общественного интереса. Обсуждалось, считать ли таковыми классовые, групповые, личные или усредненные социальные интересы. Современные авторы приходят к выводу, что в строгом смысле слова под публичными общественными интересами нужно понимать общие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные интересы, с другой - обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие организаций, государств, наций, социальных слоев, обществ в целом*(14). Законы и иные правовые акты последовательно обеспечивают признание, реализацию и защиту публичных интересов, включая общественный интерес.

Общественный интерес в публичной сфере проявляется в различных формах. В самом общем виде признанные государством общественные интересы сформулированы в конституциях стран, а механизмы их реализации и защиты устанавливаются в законах и других нормативно-правовых актах. Среди базовых общественных интересов, признанных всеми современными государствами и отраженных в их конституциях, обычно выделяют интересы в обеспечении охраны государственных границ, обороны страны, устойчивости власти и ее институтов, защите политической самодеятельности и активности граждан и тому подобное. Однако концепция построения правового государства, которое в первую очередь защищает основные права и свободы человека, ставит во главу угла социальный аспект функционирования государства. Это означает, что еще одним базовым общественным интересом, который признается, поддерживается и защищается государством, становится интерес граждан в получении социальной защиты, социального обеспечения, включающий право на обеспечение при утрате трудоспособности, в случае потери кормильца, безработицы, а также в старости.

Согласно Конституции Украины, например, право на социальную защиту гарантируется общегосударственным обязательным социальным страхованием за счет страховых взносов граждан, предприятий, учреждений и организаций, а также бюджетных и иных источников социального обеспечения (ст. 46). А в России Конституция гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. При этом государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (ст. 39). Таким образом, одним из базовых видов публичного общественного интереса сегодня является интерес граждан в социальном обеспечении. Этот общественный интерес не только признается, но и гарантируется государством и удовлетворяется за счет средств, накапливаемых в публичных фондах обязательного государственного социального страхования в соответствии с законодательством. При этом такие публичные фонды социального страхования создаются, функционируют и используются в соответствии со специальными законами.

К таким фондам обязательного государственного социального страхования в России относятся:

1) Пенсионный фонд Российской Федерации является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и Положением о фонде*(15). Он выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим на территории Российской Федерации законодательством о банках и банковской деятельности. Его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства Фонда не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат;

2) Фонд социального страхования Российской Федерации, который является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве Российской Федерации. Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении этого фонда, являются федеральной собственностью и не входят в состав бюджетов соответствующих уровней и других фондов*(16);

3) Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ОМС) Российской Федерации, которые являются самостоятельными некоммерческими финансово-кредитными учреждениями. Финансовые средства фондов находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов и других фондов*(17). Управление Федеральным фондом ОМС осуществляется коллегиальным органом - правлением и постоянно действующим исполнительным органом - директором*(18).

Таким образом, фонды социального страхования в России являются публичными фондами, средства которых расходуются для удовлетворения публичного общественного интереса и являются государственной собственностью Российской Федерации.

В Украине функционируют четыре государственных фонда социального страхования*(19): 1) Пенсионный фонд Украины; 2) Фонд общеобязательного государственного социального страхования на случай безработицы. Его средства формируются за счет страховых взносов работодателей (1,9 процента от суммы фактических затрат на оплату труда), нанимаемых работников (0,5 процента от суммы оплаты труда) и государственных ассигнований. Из этих денег выплачивают, например, пособия по безработице, осуществляют профориентацию, переподготовку, повышение квалификации безработных;

3) Фонд социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Страховые взносы в фонд вносят лишь работодатели - от 0,2 до 13,8 процента сумм фактических затрат на оплату труда (в зависимости от класса профессионального риска на производстве);

4) Фонд социального страхования по временной потере трудоспособности. Работодатели платят в фонд 2,9 процента от сумм фактических затрат на оплату труда, а работники - 0,5 процента от суммы оплаты труда. Эти деньги используются, в частности, на оплату больничных листов, для помощи беременным и роженицам, на санаторно-курортное лечение и оздоровление, на похороны.

Согласно соответствующим законам Украины указанные фонды не являются государственными органами, не включаются в государственный бюджет Украины и другие бюджеты или фонды, средства в них накапливаются в основном за счет обязательных взносов физических и юридических лиц, а управление этих фондов (за исключением Пенсионного фонда Украины) осуществляется правлением, созданным на паритетной основе из представителей государства, застрахованных лиц и работодателей*(20), представленных в правлении в равном количестве (по 15 человек от каждой стороны).

Таким образом, органы управления этих фондов в Украине согласно соответствующим законам Украины не являются государственными, их денежные средства не входят ни в государственную, ни в муниципальную (коммунальную) собственность и используются исключительно для целевых социальных выплат гражданам (то есть для удовлетворения публичного общественного интереса). Отсюда следует, что фонды общеобязательного государственного социального страхования в Украине - это новые виды публичных фондов, которые не являются ни государственными, ни муниципальными.

Подводя итог, можно выделить следующие виды публичных фондов, существующих для удовлетворения тех или иных форм публичного интереса:

1) государственный бюджет - публичный фонд, средства которого расходуются для реализации общегосударственных публичных интересов (как разновидности территориального публичного интереса). Средства этого публичного фонда находятся в государственной собственности;

2) бюджеты органов местного самоуправления - публичные фонды, средства которых расходуются для реализации публичных интересов отдельных территорий и их объединений. Средства этих публичных фондов являются собственностью органов местного самоуправления;

3) фонды обязательного государственного социального страхования - публичные фонды, средства которых являются либо государственной собственностью федеральных образований высшего уровня, либо не являются ни государственной, ни муниципальной собственностью. Средства этих фондов расходуются для удовлетворения общественного интереса для осуществления социальной защиты, социального обеспечения и общегосударственного обязательного социального страхования.

Однако, кроме указанных выше публичных фондов, в современных государствах существуют и другие, появившиеся в результате проведения пенсионных реформ с образованием трехуровневых пенсионных систем, а также в связи с построением двухуровневых банковских систем.

Так, пенсионные реформы, проводимые в странах СНГ, привели к появлению нового вида публичных фондов, средства которых не являются ни государственной, ни муниципальной собственностью и расходуются для удовлетворения публичного общественного интереса в социальной сфере. Это - негосударственные пенсионные фонды, через которые осуществляется обязательное государственное накопительное пенсионное страхование, или, другими словами, негосударственные фонды, которые имеют лицензию на право управления обязательными накопительными пенсионными отчислениями.

Еще одним видом публичных фондов, которые могут быть либо государственной, либо негосударственной собственностью, являются некоторые виды фондов центральных (национальных) банков стран, а также фонды гарантирования вкладов физических лиц, которые создаются коммерческими банками согласно требованиям соответствующих законов.

А.А. Нечай,

доцент Украинского Института развития

фондового рынка, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2003. С. 629-630.

*(2) Подробнее о данной дискуссии см.: Нечай А.А. Динамика финансовых отношений и новый подход к категориям финансового права // Государство и право. 2000. N 12. С. 33-38.

*(3) См.: Исаев И.А. История государства и права России. М., 1993. С. 9-12, 32-71, 94-109.

*(4) См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право.: Учебник. М., 1995. С. 3-33.

*(5) См.: Лебедев В.А. Финансовое право. Т. I. Вып. 1. СПб., 1882 в изд. М.: Статут, 2000. С. 39, 91, 134; Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1912. С. 122-125, 131-135.

*(6) См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 73.

*(7) Там же. С. 82-83.

*(8) Иловайский С.И. Указ. соч.

*(9) Там же. С. 108.

*(10) Там же. С. 131-132.

*(11) Нечай А.А. Указ. соч. С. 33-38.

*(12) См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 3-33.

*(13) См.: Там же. С. 25.

*(14) См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 54-55.

*(15) Правовой статус Пенсионного фонда РФ определяется Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденным постановлением ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1. См.: Ведомости РФ. 1992. N 5. Ст. 180.

*(16) Правовой статус фонда определяется Указом Президента РФ от 28 сентября 1993 г. N 1503 "Об управлении государственным социальным страхованием Российской Федерации", Положением о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 101 (ред. от 19 июля 2002 г.).

*(17) См.: Закон РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" // Ведомости РФ. 1991. N 27. Ст. 920.

*(18) См.: Устав Фонда ОМС, утвержденный постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857.

*(19) См.: "Основы законодательства Украины об общеобязательном государственном социальном страховании", Закон Украины "Об общеобязательном государственном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, которые привели к утрате трудоспособности", Закон Украины "Об общеобязательном государственном социальном страховании в связи с временной потерей трудоспособности и расходами, обусловленными рождением и погребением", Закон Украины "Об общеобязательном государственном социальном страховании на случай безработицы".

*(20) См.: Статья 15 Основ, ст. 16 Закона Украины "Об общеобязательном государственном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, которые привели к утрате трудоспособности", ст. 10 Закона Украины "Об общеобязательном государственном социальном страховании в связи с временной потерей трудоспособности и расходами, обусловленными рождением и погребением", ст. 10 Закона Украины "Об общеобязательном государственном социальном страховании на случай безработицы".