Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки) (В.Е. Чиркин, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2004 г.)

Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки)

Избирательные системы, используемые для выборов представительных органов и должностных лиц государства, неодинаковы не только в различных странах, но нередко в одной и той же стране: нижняя палата парламента избирается по пропорциональной системе, а глава государства - по мажоритарной*(1) или даже один и тот же орган избирается с применением разных систем (например, каждая из половин состава Государственной Думы в России).

Две главные избирательные системы (пропорциональная и мажоритарная) имеют несколько вариантов (например, мажоритарная система квалифицированного, абсолютного, относительного большинства с неодинаковыми способами голосования, в том числе кумулятивного*(2)).

При применении пропорциональной избирательной системы существует множество способов вычисления избирательной квоты или избирательного метра (в законодательстве РФ - "первое избирательное частное"): естественная квота, искусственная квота, вычисление квоты по системе д'Ондта и т.д. Есть и такие избирательные системы, когда для определения победителя голоса исчисляются не от количества избирателей, принявших участие в голосовании, а от общего числа зарегистрированных в списках избирателей. В некоторых латиноамериканских странах при множественности кандидатов на должность президента республики избранным объявляется тот, кто получил не менее 40% голосов избирателей от числа лиц, внесенных в избирательные списки. Если кандидаты получат более 40% голосов (трех быть не может), то президентом становится тот из них, кто получает бoльший процент голосов. Такая система иногда применяется и на референдумах (например, дважды при голосовании в Великобритании об автономии Шотландии и Уэльса).

Сказанное свидетельствует о том, что после ликвидации абсолютизма и появления выборов в парламент (а в некоторых странах и до этого) человечество уже столетия ищет такой порядок выборов, такую избирательную систему, которая наиболее точно отражала бы волю избирателей (народа). Однако идеальных избирательных систем нет, и в обозримом будущем, несмотря на развитие науки и техники, они, по объективным причинам, видимо, не появятся. Например, невозможно с аптекарской точностью распределить места между тремя партиями (а на деле в выборах участвуют намного больше), получившими, скажем, 1 220 543, 1 220 945 и 1 221 003 голосов: депутаты на части или кусочки не делятся. Кроме того, во всех странах, где применяется пропорциональная избирательная система, есть еще заградительный барьер (пункт) - от 1,5 (Израиль) до 10 (Египет) и более процентов, который призван лишать депутатских мест мелкие партии: они не допускаются к распределению мандатов, если не преодолели заградительный барьер, хотя бы по квоте они и получили некоторое число депутатских мандатов.

Не лучше, а, пожалуй, еще хуже обстоит дело с мажоритарной системой, в соответствии с которой "победитель получает все". Даже если кандидат избран по системе квалифицированного большинства (получил установленные законом 2/3 голосов избирателей и избран), то он, по существу, представляет не весь народ своего избирательного округа, поскольку 1/3 избирателей голосовали не за него (хотя, допустим, что и не против него). К тому же применение мажоритарной избирательной системы квалифицированного большинства, а иногда и абсолютного большинства, если в выборах участвуют много кандидатов (списков) и нет абсолютного лидера, бесперспективно: никто не получает установленного законом количества голосов (2/3, 50% + один голос и т.д.). Голоса избирателей распределяются между различными кандидатурами, среди которых нет победителя. Приходится голосовать снова, уже с применением системы относительного большинства. Примером таких неудач могут служить многократные выборы в итальянский сенат до реформы избирательной системы в 1993 году: из 315 членов сената в первом туре выборов в лучшем случае избирались лишь семь человек, иногда - один, а то и ни одного, выборы проходили совершенно впустую. Мажоритарная система относительного большинства, безусловно, результативна: всегда кто-нибудь из кандидатов получает больше голосов по сравнению со всеми другими кандидатами. Никакого второго тура выборов в таком случае не требуется.

Но у этой системы огромный недостаток: она способна сильно искажать волю избирателей. Возьмем простой пример. В небольшом многомандатном округе голосовали 7 тыс. избирателей. Были предложены три кандидата: А, Б и В. Первый получил 3 тыс. голосов, два остальных - по 2 тыс. Избран первый, хотя не за него голосовало больше - 4 тыс. А если кандидатов десять (в России бывает и больше 20) и голоса избирателей распределились так: 8 кандидатов получили по 10% голосов, девятый - 9%, а десятый - 11%, избранным считается последний, хотя его кандидатуру не одобряют 89% избирателей округа. А если учтем порог явки избирателей, при которой выборы считаются состоявшимися (в Государственную Думу, например, достаточно явки 25% избирателей, включенных в списки), то получится, что мы избрали депутата 2,8% голосов всех избирателей, включенных в списки. Вторая половина депутатов в Государственную Думу избирается по пропорциональной системе с применением архаичного способа вычисления квоты - естественной квоты. При этой квоте сразу все места между партиями распределить невозможно: получаются остатки голосов и остатки мест. Происходят поиски второго избирательного частного и новые распределения, причем весь этот механизм подсчета голосов и распределения мест публикуется не полностью (по крайней мере, в массовой печати).

Законопроектом, внесенным по инициативе Президента РФ, предусмотрен переход к избранию Государственной Думы полностью по пропорциональной избирательной системе (мажоритарная не будет применяться). Это определенный шаг вперед. При всех своих недостатках пропорциональная система более справедлива. Однако, на наш взгляд, необходим переход не просто к пропорциональной системе, а к преференциальной пропорциональной системе.

Во-первых, в настоящее время неудачна сама идея общегосударственного (федерального) списка кандидатов политических партий (избирательных объединений). На выборах в Государственную Думу баллотируются в среднем около 30 или более списков партий, содержащих имена кандидатов (последний раз в 2003 году - 26). По закону каждая партия, зарегистрированная для участия в выборах, может включать в свой список до 270 фамилий кандидатов на 225 депутатских мест. Ни одна партия, по крайней мере в России, не может получить 100% голосов избирателей и завоевать 225 мандатов. Поэтому такие длинные списки вряд ли нужны (об одной из причин, почему это делается, мы скажем ниже). Списки кандидатов от каждой партии (избирательного объединения или кандидатов-самовыдвиженцев) публикуются официально после их регистрации, но избиратель вряд ли может изучить приблизительно 4-5 тыс. фамилий. Но главное состоит в том, что такая оценка кандидата со стороны избирателя никому не нужна: ведь он отмечает только партию, за которую голосует, а кандидаты получат мандаты без его участия, в порядке очередности в списке. Этот порядок определяется руководителями партий, в том числе с учетом финансовой поддержки партии со стороны того или иного кандидата. Избиратель на этот порядок никак не влияет ни при составлении списков, ни при голосовании. Причем первая тройка кандидатов от той или иной партии в избирательном бюллетене указывается вместе с названием и эмблемой партий. На первом месте среди этих трех стоит лидер партии (например, Г.А. Зюганов у КПРФ, В.В. Жириновский у ЛДПР и т.д.), а двое других зачастую к партии не имеют прямого отношения, по крайней мере отношения к тому, чтобы руководить ее делами. Это может быть известный кинорежиссер, борец-лауреат и т.д. При включении в списки партии они иногда прямо и откровенно заявляют (не очень подумав о том, насколько это приятно лидерам, включившим их в список), что они "сидеть" (то есть работать) в Думе не будут и при избрании передадут свое место следующему в списке кандидату. К тому же в первой четверти - пятой части партийного списка, кандидаты которого только и имеют шансы на избрание, обычно стоят имена столичного руководства, и никакие подразделения списка на федеральную и региональную части этого не изменяют.

Думается, такой порядок нужно изменить и перейти к другой пропорциональной системе - преференциальной. Прежде всего ликвидировать общефедеральный округ и создать в пределах территории государства сравнительно небольшие, но обязательно многомандатные округа (в одномандатных округах применение пропорциональной системы невозможно: одно место, одного депутата нельзя разделить на части между разными партиями в любой пропорции). В каждом таком округе (они создаются, например, в Финляндии, Японии) может избираться около десяти депутатов (иногда больше, иногда меньше) в пропорции к численности населения. Каждая партия (избирательное объединение) может выдвигать на треть кандидатов больше (например, при избрании девяти депутатов от округа - только 12 кандидатов). В отличие от современных 270, их имена могут и должны быть в избирательном бюллетене, их должен видеть и оценивать избиратель при голосовании. Это необходимо для того, чтобы ликвидировать обезличенное голосование избирателя при современной системе, когда избиратель голосует только за партию и выбирает, как сказал один известный профессор-острослов, "кота в мешке". Конечно, и в этом случае избиратель округа может получить бюллетень с фамилиями, скажем, около 100 человек (если в округе участие в выборах принимает около десяти партий), но это все же не тысячи. Как показывает опыт выборов в других странах (в частности, американских выборов, где обычно сразу избирается множество должностных лиц в штатах), с таким количеством фамилий избиратель справляется, может оценить достоинства и недостатки кандидатов. Получив бюллетень с названиями партий и кандидатами от них, избиратель должен сначала определить свои партийно-политические предпочтения: отметить партию, за которую он голосует (панашаж (фр.) - panachage - пестрота, смесь). Отметив партию, избиратель при преференциальной системе имеет одну преференцию (можно две - N 1 и N 2, но это нежелательно, так как усложняет подсчет голосов). Эту преференцию он использует для того, чтобы отметить того кандидата, избрание которого от данной партии он считает наиболее желательным для себя. Таким образом, у избирателя появляется возможность выбрать не только партию, но и личность, человека, которому он наиболее доверяет, деловые качества которого он считает наиболее подходящими для работы в парламенте.

А теперь представим, что в нашем округе баллотируются лишь три списка партий, которые считают, что их кандидаты могут одержать победу. От округа избираются всего пять кандидатов, в списках каждой партии (теперь в самом избирательном бюллетене, а не где-то заранее в газете) стоят по семь кандидатов. Один избиратель отметит в своем партийном списке кандидата, стоящего третьим, другой - пятого, третий - седьмого. На первые места в этих списках лидеры местных отделений партий, разумеется, поставят себя; на вторые места - лиц, поддерживающих отделения партии финансами, и т.д. Без применения преференциального вотума избирателя они будут избраны по порядку в списке, в первую очередь, автоматически. Преференциальный вотум меняет дело. Оказывается, что наибольшее число преференций (это устанавливает избирательная комиссия по бюллетеням) получат кандидаты, стоящие не на первых местах в партийном списке, а на третьем, пятом и седьмом местах. По результатам распределения мандатов по пропорциональной системе между партиями первая из пяти мест получит два, вторая - тоже два, а третья - одно (всего - пять мандатов по округу). От первой будут избраны два кандидата, имеющие наибольшее число преференций (на третьем и седьмом местах), а лидеры отделения партии и их финансисты будут ожидать следующего раза. Введение преференции дает возможность избирателю определиться не только с партийной принадлежностью кандидата, но и с выбором его личности. Такая система применяется в разных вариантах в Финляндии, Японии, Бразилии. Ни в одной стране эта система не действует точно так, как описано выше. Мы взяли и соединили части вариантов разных стран.

Во-вторых, наряду с изменением границ избирательных округов, введением преференций целесообразно изменить и требования к самим кандидатам. Если мы действительно хотим добиться того, чтобы политические партии были сильными организациями, работали не только в пределах Садового кольца в г. Москве, а действовали на всей территории России, политически скрепляя ее единство, преодолевая отчуждение столиц и периферии, городов и сел, необходимо ввести новое требование к кандидатам, выдвигаемым по предлагаемым мелким многомандатным округам. Они должны выдвигаться не только центральным партийным руководством, а также местными отделениями партий.

Хорошо бы при этом ввести и первичные выборы (праймериз), которые, по примеру США, теперь используются во многих странах (в Санкт-Петербурге что-то подобное пыталась в свое время применить партия "Яблоко"). Первичные выборы заключаются в том, что кандидаты от отделений партий выдвигаются голосованием членов партии на партийных собраниях. Правда, нередко (это зависит от уставов партий) такие кандидаты могут не являться кандидатами в последней инстанции, но все же мнением рядовых членов партии во многих зарубежных странах не принято пренебрегать. А законодательно обеспечить соответствующий подбор кандидатов партиями несложно. Нужно только установить порядок, который в некоторых странах закреплен законодательно, а в других (в странах англосаксонской системы права) существует по обычаю. В них применяется правило: кандидат должен проживать (быть зарегистрированным и т.д.) в том избирательном округе, где он выдвигается в качестве кандидата. В таком случае уже не будет жителей Лондона, баллотирующихся в России на Чукотке, жителей Москвы, желающих быть избранными в далеком Таймыре. Новый порядок выдвижения кандидатов "с мест" упрочит связь центр - периферия, ликвидирует недоверие провинции к "столицам". На наш взгляд, все это можно сделать при условиях: если есть для этого желание, политическая воля и способность провести в жизнь такие решения.

Мы более или менее подробно остановились только на двух моментах. Есть и другие недостатки нашего избирательного законодательства. Так, на примере других стран (скажем, Франции) можно было бы упразднить излишнюю роскошь (в том числе финансовую) - институт дополнительных выборов в случае досрочного убытия депутата и ввести институт заместителя депутата с правом совещательного голоса. Заместителем автоматически становится кандидат, получивший наибольшее число голосов (или преференций) после избранного депутата. Кроме того, у нас есть порядок несовместимости мандатов, но, по существу, нет института неизбираемости. А ведь во многих зарубежных странах государственные деятели, чиновники, если они выдвигают свою кандидатуру, уходят не в отпуск на период выборов, а в отставку (за полгода-год) до выборов.

Предлагаемые изменения, конечно, не "палочка-выручалочка". Нужны еще многие слагаемые кроме реформирования избирательной системы и российского законодательства.

В.Е. Чиркин,

главный научный сотрудник ИГП РАН,

заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ,

доктор юридических наук, профессор

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Пропорциональная - от лат. pro portio, то есть по частям. Депутатские мандаты делятся между партийными списками кандидатов в пропорции к числу голосов, полученных партиями, избирательными блоками (в России они называются избирательными объединениями).

*(2) Comulus (лат.) - совокупный. Применяется и в России при выборах депутатов районных управ (советов) в г. Москве. У каждого избирателя столько голосов, сколько депутатов нужно избрать (обычно 13-17). Избиратель получает бюллетень с фамилиями всех кандидатов с указанием того избирательного объединения, которое выдвинуло кандидата. Избиратель может отметить в бюллетене такое же или меньшее количество достойных, по его мнению, кандидатов. Однако нельзя оставлять большее количество фамилий, чем избирается членов управы, ведь у избирателя ограниченное число голосов (скажем, 15, если избирается 15 членов, а не 16). В таком случае бюллетень будет недействительным: избиратель не выразил четко свою волю. Впрочем, возможны и иные решения.