Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования (М.М. Курманов, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2004 г.)

Досрочное прекращение полномочий представительного органа
муниципального образования

Конституция РФ закрепляет конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. В развитие конституционных положений 6 октября 2003 г. принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г.), которым установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, гарантии его осуществления и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, ответственность депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, предусмотренным ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены (ст. 35):

1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

3) в случае преобразования муниципального образования.

В рамках данного исследования предлагается анализ правовых оснований, порядка досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования (за исключением случая преобразования муниципального образования) в сравнении с правовыми основаниями и порядком досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (далее - законодательный орган субъекта РФ).

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 72).

В статье 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. установлен порядок роспуска представительного органа муниципального образования, который состоит из следующих последовательных этапов (стадий):

1. Соответствующим судом должно быть установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования.

2. Представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.

3. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный орган субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

4. Законодательный орган субъекта РФ принимает закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

5. Высшее должностное лицо подписывает и обнародует закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Соответственно полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

6. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение десяти дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через десять дней со дня ее подачи.

Кроме того, данный федеральный закон предусматривает, что досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. На наш взгляд, само понятие "досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования", его основания и установленный порядок имеют несоответствия и недостатки.

Прежде чем ответить на вопрос: "Что понимается под досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования и какова правовая природа данного института?", необходимо определиться, что стоит за понятием "полномочие представительного органа муниципального образования". Профессор С.А. Авакьян под правомочием (полномочием) понимает права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом*(1).

Представительный орган муниципального образования является органом муниципального образования. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, а представительный орган муниципального района формируется непосредственно населением или может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства (ст. 35), наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2).

Как следует из данной правовой позиции, срок осуществления правомочий представительного органа муниципального образования определенными временными рамками не ограничивается. Сроки полномочий представительных органов муниципальных образований могут быть различными, но не менее двух лет. К осуществлению своих полномочий представительный орган муниципального образования приступает только после избрания не менее двух третей депутатов, и по смыслу такое количество депутатов должно сохраняться на весь период осуществления полномочий представительного органа муниципального образования данного созыва (ст. 35).

Таким образом, можно предположить, что под досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования предполагается досрочное прекращение прав и обязанностей представительного органа муниципального образования по решению вопросов местного значения (ст. 17). Полномочия (права и обязанности) представительного органа муниципального образования не могут прекращаться, а только приостанавливаются в связи с невозможностью осуществления этих полномочий депутатами данного (одного) созыва в случаях: добровольного сложения полномочий в порядке самороспуска; вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования; роспуска; преобразования муниципального образования.

Касаясь проблемы роспуска, необходимо отметить, что федеральный законодатель позволяет распустить представительный орган муниципального образования даже при формальном несоответствии нормативного правового акта представительного органа муниципального образования Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

Справедливо ли данное решение? Для сравнения обратимся к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(2), которым установлена ответственность законодательного органа субъекта РФ за аналогичное неисполнение решения суда. Основанием досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ закрепляется необходимость установления судом: факта противоречия нормативного правового акта субъекта РФ федеральному законодательству; факта неисполнения законодательным органом субъекта РФ вышеуказанного решения суда в течение шести месяцев. И, самое главное, закрепляется: если "...в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц...". То есть речь идет о наступлении негативных последствий*(3).

КС РФ высказал свою правовую позицию по данной проблеме. В постановлении от 4 апреля 2002 г. подчеркивается: ":само по себе бездействие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случаях, когда его акт признан противоречащим федеральному законодательству, еще не дает оснований для начала процедуры досрочного прекращения полномочий. Вмешательство Российской Федерации может быть оправдано только указанными существенными последствиями нарушения конституционной обязанности субъектов Российской Федерации соблюдать федеральные нормативные предписания.

Таким образом, исключается применение такой меры федерального воздействия, как роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в связи лишь с формальным противоречием принятого им нормативного акта федеральному нормативному правовому акту и гарантируется использование федерального воздействия соразмерно негативным социальным последствиям нормативного решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации"*(4).

Первое. Как видим, аналогичные основания при роспуске представительного органа муниципального образования не закреплены.

Второе. При досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования не предусмотрена возможность предупреждения последнего высшим должностным лицом субъекта РФ. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. предусмотрено, что Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ. КС РФ в вышеуказанном постановлении высказался таким образом: "По существу, вынесение предупреждения в адрес законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов Российской Федерации к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта Российской Федерации в процедуре применения федерального воздействия.

Такое предупреждение способствует как своевременному исключению применения нормативных правовых актов, признанных противоречащими федеральному законодательству, так и инициированию субъектом Российской Федерации рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации в процедурах проверки нормативных правовых актов или спора о компетенции".

Третье. Законодательный орган субъекта РФ принимает закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. В постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации указал, что прекращение именно законом полномочий выборного органа местного самоуправления является существенной гарантией*(5). Обязателен ли к принятию данный закон и каковы последствия, если его не примут?

В постановлении КС РФ от 4 апреля 2002 г. по роспуску законодательного органа субъекта РФ отмечено: "При этом в силу оспариваемых положений принятие федерального закона о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, - даже при наличии установленных в судебном порядке оснований применения данной меры федерального воздействия, - представляет собой не обязанность, а право федерального законодателя, реализующего таким образом, - в рамках, установленных рассматриваемым Федеральным законом, - политическую волю Российской Федерации". То есть законодатель субъекта РФ имеет возможность оценить степень несоответствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования. Не приведет ли это к тому, что представительный орган муниципального образования может уйти от ответственности?

Возможен и такой вариант: законодательный орган субъекта РФ примет закон о роспуске представительного органа муниципального образования и направит его для подписания и обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ, а последний его не подпишет. Соответственно, привлечение к ответственности представительного органа муниципального образования может не состояться.

Четвертое. У представительного органа муниципального образования могут возникнуть проблемы с исполнением решения суда по не зависящим от депутатов обстоятельствам. Например, нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение десяти дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. А если закон субъекта РФ, направленный на исполнение решения суда, не будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов? В этом случае в соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. есть все основания для роспуска представительного органа муниципального образования. Ответственность главы муниципального образования в данном случае не предусмотрена.

Пятое. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений и депутатов поселений, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов (ст. 35). В рассматриваемом случае главы поселений не несут никакой ответственности.

Рассмотрим случай досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования в связи с добровольным сложением полномочий путем принятия решения о самороспуске в порядке, определенном уставом муниципального образования. Касаясь в целом института самороспуска, можно поставить вопрос: может ли часть депутатов, пусть и большая часть, лишить остальных депутатских полномочий против их воли, правомерно ли данное решение?

В связи с отсутствием практики досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования приведу примеры досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ путем самороспуска. Субъекты РФ к решению данного вопроса подошли по-разному. Например, в республиках Татарстан, Мордовия, Якутия, Самарской, Челябинской, Вологодской, Ростовской, Астраханской областях решение о самороспуске принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов, в Ульяновской области - большинством от установленного числа депутатов, а в Алтайском краевом Совете народных депутатов предусмотрено принятие такого решения не менее чем тремя четвертями голосов от установленного числа депутатов. Во всех рассмотренных случаях одновременно назначаются внеочередные выборы в законодательный орган субъекта РФ, которые проводятся не позднее чем через 120 дней со дня вступления в силу решения о самороспуске.

Во всех вышеперечисленных случаях конституции (уставы) субъектов РФ не закрепляют основания для принятия решения о самороспуске законодательным органом субъекта РФ. Только Уставом Хабаровского края предусмотрено: "Прекращение полномочий Думы досрочно в случае: принятия Законодательной Думой решения о самороспуске, принятого не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Думы. Дума в обязательном порядке в течение месяца рассматривает вопрос о самороспуске при наличии заключения Конституционного Суда Российской Федерации о нарушении Думой Конституции Российской Федерации, а также заключения Верховного Суда Российской Федерации, краевого суда о неоднократных нарушениях федеральных законов и краевых законов". То есть самороспуск возможен только по определенным основаниям и порядке. На наш взгляд, основания самороспуска представительного органа муниципального образования также должны быть закреплены в уставе муниципального образования.

Остановимся на досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

Федеральным законом закреплено: "Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов (п. 1 ст. 35)", и по смыслу такое же количество депутатов должно сохраняться на весь период осуществления своих полномочий представительным органом муниципального образования данного созыва.

Обратим внимание на то, что в течение срока полномочий депутат может сложить свои полномочия досрочно по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 6 октября 2003 г., в случаях: отставки по собственному желанию; прекращения гражданства РФ; прекращения гражданства иностранного государства-участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; отзыва избирателями; досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; в иных случаях, установленных Федеральным законом.

Прекращение полномочий более одной трети депутатов может привести к тому, что число депутатов представительного органа муниципального образования станет менее двух третей от установленной численности депутатов. В этом случае возникнет необходимость признания судом состава депутатов представительного органа муниципального образования неправомочным. Каковы же последствия такого признания для представительного органа муниципального образования, депутатов? Как указано выше, федеральный законодатель данный случай причисляет к видам досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования. Можно ли считать данную норму целесообразной, правомерной и оправданной? Во-первых, п. 16 ст. 35 другие основания признания неправомочным данного состава депутатов, кроме как "в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий", не закрепляет. Во-вторых, в п. 18 данной статьи закреплено: "В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий указанного органа, проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования". То есть вводится понятие "досрочные выборы", и в случае признания неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образования считается, что его полномочия прекращены досрочно и предусматриваются выборы депутатов всего представительного органа муниципального образования.

Обратимся к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(6) и убедимся, что там закрепляются только понятия "повторные выборы", "дополнительные выборы" и предусматриваются два варианта решения в случае неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образования. Первый: в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, в избирательном округе назначаются дополнительные выборы. Голосование на дополнительных выборах должно проводиться не позднее чем через один год со дня досрочного прекращения полномочий депутата. При этом оговаривается, что повторные и (или) дополнительные выборы не назначаются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года.

Второе: если представительный орган муниципального образования остался в неправомочном составе из-за выбытия нескольких депутатов в период, когда дополнительные выборы не проводятся, поскольку депутаты не могут быть избраны на срок менее года, проводятся новые основные выборы (ст. 71). Это позволяет сделать вывод: в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. представительный орган муниципального образования только по этим основаниям досрочно прекращает свои полномочия и назначаются новые выборы всего состава депутатов представительного органа муниципального образования.

На наш взгляд, в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" нет решения на тот случай, когда полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Ведь представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. Найти решение в данном случае сложно, так как сход граждан ни теоретически, ни практически распустить невозможно.

Вышеизложенное позволяет сформулировать следующие выводы:

1. Применение понятия "досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования" (за исключением случая "признания неправомочным данного состава депутатов") неправомерно и необоснованно. Можно говорить только о досрочном прекращении полномочий депутатов определенного созыва.

2. Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно даже при формальном несоответствии федеральному законодательству, законодательству субъектов РФ, уставу муниципального образования нормативного правового акта муниципального образования.

3. Необходимо нормы о неправомочности состава депутатов и проведения дополнительных, повторных, новых выборов, установленные в ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", закрепить в ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

4. Возможность признания неправомочным состава депутатов представительного органа муниципального образования удачна для оппозиции, особенно если она составляет более одной трети установленного числа депутатов. Депутаты, представители оппозиции, по договоренности могут досрочно сложить свои полномочия, что может привести к неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образования и к новым основным выборам всего состава депутатов.

5. Необходимо из ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" исключить пункт о самороспуске или же закрепить норму о том, что решение о самороспуске принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов.

Надеемся, что выявленные противоречия будут устранены, предлагаемые выводы и практические рекомендации получат признание со стороны федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и будут реализованы.

М.М. Курманов,

министр юстиции Республики Татарстан,

профессор кафедры Института экономики,

управления и права (Казань),

кандидат юридических наук, заслуженный юрист Республики Татарстан

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Авакьян С.А. Конституционное право: Энциклопедический словарь. М.: Норма, 2000. С. 446.

*(2) См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(3) См.: Курманов М.М. Что показал анализ Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"? // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2003. N 4. С. 84-89; Он же. Роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ: сравнительный анализ полномочий Президента Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. N 3. С. 16-22; Он же. Уклонение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от исполнения решений судов о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации: теория и практика // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 4.

С. 28-33; Он же. Ответственность законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Материалы международной научной конференции "Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики" // Правоотношения и юридическая ответственность. Ч. 1. Тольятти: Волжский университет им. Татищева, 21-24 апреля 2004 г. С. 195-200.

*(4) СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497.

*(5) См.: СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4902.

*(6) См.: СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.