Гарантии для малого предпринимательства (Л. Ибадова, "Право и экономика", N 11, ноябрь 2004 г.)

Гарантии для малого предпринимательства

Одной из форм бюджетного финансирования малого предпринимательства (МП) является предоставление государственных и муниципальных гарантий. Главный недостаток государственного финансирования МП в том, что бюджетные финансовые ресурсы не доходят до реально функционирующих малых предприятий. Практика свидетельствует о том, что выборочное предоставление прямых льготных кредитов и субсидий оказывает меньшее стимулирующее воздействие на формирование финансов малых предприятий, чем осуществление государственной поддержки в форме гарантированного кредита.

Фонды поддержки малого предпринимательства

Использование государственных и муниципальных гарантий по кредитам коммерческих банков под проекты создания и развития малых предприятий имеет следующие несомненные преимущества:

позволяет эффективнее использовать совокупные финансовые средства гаранта, направленные в сферу поддержки малого бизнеса. Благодаря гарантийно-страховому резерву, который формируется в виде портфеля ценных бумаг, средства гарантийного фонда не лежат на остатках расчетного счета, а используются более эффективно;

дается возможность поддержки малых предприятий, не имеющих стартового капитала и необходимого объема залогового имущества;

увеличивается количество малых предприятий - получателей кредитов (примерно в 4-5 раз)*(1);

появляется возможность реализации крупных проектов межрегиональной значимости на базе консолидации имеющихся финансовых ресурсов;

региональный банковский сектор имеет возможность надежно разместить активы. Для региональных банков это очень важно, поскольку в регионах отсутствуют альтернативные сферы размещения активов. Гарантии дают банкам возможность изменить структуру активов - перевести деньги из финансово-кредитной сферы в сектор реальной экономики. С позиции банка при наличии серьезного обеспечения такие кредиты более предпочтительны, поскольку приносят приемлемый процентный доход в течение длительного времени.

Таким образом, государственные и муниципальные гарантии - это не только эффективный путь использования государственных и муниципальных ресурсов, но и средства привлечения частных ресурсов.

Согласно ст. 115 Бюджетного кодекса (в ред. от 22 августа 2004 г.) государственной или муниципальной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

В статье 8 Федерального закона от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" (в ред. от 21 марта 2002 г.) содержатся положения, посвященные гарантийным функциям фондов поддержки малого предпринимательства (ФПМП). Согласно п. 2 данной статьи Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства может выступать гарантом по целевым иностранным кредитам, предоставляемым Российской Федерации на поддержку малого предпринимательства, а также по инвестиционным кредитам, предоставляемым кредитными организациями Российской Федерации субъектам малого предпринимательства на коммерческой основе для реализации конкретных программ и проектов в области малого предпринимательства. Пунктом 3 предусмотрено, что порядок выделения средств из государственных и муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства и предоставления за счет этих средств гарантий субъектам малого предпринимательства устанавливается указанными фондами при наличии технико-экономических обоснований программ, проектов и мероприятий в области малого предпринимательства.

В пункте 4 ст. 116 БК РФ сказано, что государственные гарантии РФ предоставляются Правительством РФ. Таким образом, Федеральный закон N 88 противоречит БК РФ.

В новой редакции указанного Закона это противоречие устранено. Согласно п. 25 ст. 156 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ст. 8 Федерального закона N 88 утрачивает силу. Однако данное положение вступит в силу лишь с 1 января 2005 г.

Таким образом, с 1 января 2005 г. Федеральный ФПМП (ФФПМП) будет ликвидирован. Что же касается региональных (около 70) и муниципальных (120) ФПМП, то их судьба еще не ясна. Статья 8 Закона N 88 содержит положения не только о ФФПМП, но и о региональных и муниципальных фондах, а значит, они тоже должны быть ликвидированы. Однако по предложению некоторых официальных лиц региональные и муниципальные фонды, скорее всего, будут сохранены*(2). Окончательную ясность в данный вопрос должен внести новый федеральный закон "О малом предпринимательстве", который планируется принять до 1 января 2005 г.

Более того, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" нет даже упоминания о федеральном ФПМП или органе, которому будут переданы его функции. Данный акт, вступающий в силу с 1 января 2005 г., также свидетельствует о том, что ФФПМП будет ликвидирован.

На сегодняшний день органами, принимающими решение о предоставлении гарантий, являются фонды ПМП. Устав ФФПМП был утвержден постановлением Правительства РФ от 12 апреля 1996 г. N 424 (в ред. от 27 августа 1999 г.). Основной целью ФФПМП, согласно уставу, является финансовое обеспечение федеральных программ государственной поддержки малого предпринимательства, участие в финансировании региональных (межрегиональных) программ, а также проектов и мероприятий, направленных на развитие и поддержку малого предпринимательства. Для осуществления своей деятельности ФФПМП может образовывать резервный, страховой, гарантийный и другие фонды.

Начиная с 1995 г. были внесены кардинальные изменения в используемую ранее схему прямого финансирования малых предприятий. Основные финансовые ресурсы стали направляться по специальным кредитным линиям в рамках программы "Гарантия", которая была разработана совместными усилиями Государственного Комитета РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства (ГКРП) и Фондом поддержки предпринимательства и развития конкуренции*(3). Ранее поддержка инвестиционных проектов в регионах строилась на базе льготных кредитов, которые предоставлялись и через региональные фонды поддержки при условии паритетного участия местных администраций и самих предпринимателей. При этом претендент на льготный кредит обязан был представить банковскую гарантию, тогда как большая часть малых предприятий, не имеющих стартового капитала, была не в состоянии добиться гарантии коммерческого банка. В результате оставались нереализованными даже очень перспективные научно-технические идеи.

В рамках программы "Гарантия" предприниматель, проработав бизнес-план, с помощью федерального или регионального фонда находит инвестора, гарантия под кредит выдается по согласию фондов. Региональный фонд обращается в федеральный с предложением совместно выступить гарантами проекта. Оговаривается объем гарантий, при этом риск делится в определенной пропорции - на паритетных началах или дифференциально. Финансовые учреждения (банки) предоставляют малым предприятиям кредитные ресурсы под развитие производства с оплатой их в размере не более 50% от учетной ставки Центрального банка РФ.

В 1995 г. при ФФПМП был создан Гарантийный фонд. Это фактически часть активов ФФПМП в виде неснижаемого остатка денежных средств, находившихся на счетах банка-агента, предназначенных для обеспечения взятых Федеральным фондом на себя обязательств по договорам поручительства и иных правовых актов, являвшихся основанием для возникновения гражданско-правовых отношений.

Источниками формирования гарантийного фонда федерального фонда являлись: выделяемые на эти цели средства федерального бюджета; внебюджетные источники; собственные средства федерального фонда; иные, не запрещенные действующим законодательством, поступления. Средства гарантийного фонда обеспечивали следующие направления деятельности федерального фонда: привлечение кредитных ресурсов из внебюджетных источников для реализации программ и проектов в области МП; возмещение потерь по не возвращенным в установленный срок кредитам; компенсация разницы в процентных ставках кредитору.

Процедура рассмотрения заявок на получение гарантий, порядок предоставления гарантий, порядок обременения обязательствами средств гарантийного фонда регламентировались Положением федерального фонда "О порядке конкурсного отбора инвестиционных проектов для предоставления гарантий".

В 1995 г. для гарантий субъектам МП решено было направить 25 млрд рублей. Фактически Гарантийный фонд получил 7,5 млрд руб., но и они не использовались по назначению. Гарантий фондом выдано не было. И в последующие годы все попытки организации деятельности фонда ощутимых результатов не дали. Причиной тому явилось не только отсутствие достаточного финансирования.

С вступлением в силу 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса РФ ФФПМП более не мог на легитимных основаниях выдавать гарантии субъектам МП. Помимо того, с внесением изменений и дополнений от 5 августа 2000 г. в ст. 78 БК РФ выделение фондам средств из федерального бюджета стало невозможным.

Согласно ст. 117 БК РФ государственные гарантии субъектов РФ и муниципальные гарантии предоставляются субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами. Таким образом, региональные и муниципальные ФП МП имеют право предоставлять гарантии субъектам МП.

В регионах уже начали осуществляться схемы гарантирования кредитов для малых предприятий. Например, эффективно работает гарантийный фонд для малого бизнеса Свердловской области, реализующей областную программу микрокредитования с участием областного центра. Республики Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Ингушская и Северная Осетия - Алания уже сформировали объединенный региональный Северо-Кавказский гарантийный фонд. Гарантийные фонды создаются и в других регионах России.

В мировой практике гарантии, предоставляемые аналогичными организациями, как правило, варьируют в пределах 75-90%. Неполное покрытие суммы кредита повышает ответственность банка, а также самого субъекта МП, "дополняющего" сумму гарантий своим имуществом. Выдача 100-процентных гарантий сделала бы нерациональным поведение кредитора, поскольку в этом случае выбирались бы проекты без тщательного учета рисков и уровня их окупаемости. В исключительных случаях для реализации социально значимых инвестиционных проектов "с нуля" может допускаться 100-процентная гарантия.

Из зарубежной практики заслуживает внимания, на мой взгляд, опыт Франции в создании системы государственных гарантий для малого бизнеса. Он может быть использован и в российской практике.

В 1982 г. государственные органы Франции ввели в действие систему государственных гарантий. Было создано совместное общество SOFARIS, задачей которого является предоставление гарантий по кредитам, которые банки выдают малым и средним предприятиям (МСП). В основе гарантий - гарантийные фонды, пополняемые за счет дотаций из бюджета. Эти фонды соответствуют различным целям кредитования, по которым можно оценить уровень риска: создание, реорганизация, технологическое развитие или классическое инвестирование. Доля, гарантируемая обществом SOFARIS, зависит от цели кредитования: она установлена на уровне 40% для классических инвестиций. Этот процент повышается до 70% в случаях создания предприятия и может быть еще выше, если помимо средств SOFARIS используется помощь регионов.

Банки принимают активное участие в работе этой системы: они являются акционерами-миноритариями общества SOFARIS и ассоциированными членами комитетов по принятию решений данного общества. Они несут ответственность в объеме, соответствующем значительной части риска (30% в случае создания предприятия, 60% в случае кредитования классического инвестирования). Таким образом, кредиты предоставляются исходя из банковских критериев, даже если определенную часть риска берет на себя общество SOFARIS.

Контроль за использованием средств

Как показывает опыт развитых стран, распределение кредитных рисков между банками и государством является наиболее действенным механизмом обеспечения доступа предпринимателей к кредитным ресурсам. По-видимому, и наша страна начинает перенимать данный опыт.

В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2004 год" предусмотрено выделить 3 млрд руб. государственных гарантий для финансовой поддержки малого бизнеса. В соответствии с данным Законом было принято постановление Правительства РФ от 1 марта 2004 г. N 118 "Об утверждении Правил предоставления в 2004 году государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям открытого акционерного общества "Российский банк развития", осуществляемым на внутреннем финансовом рынке для финансирования поддержки субъектов малого предпринимательства, в том числе крестьянских (фермерских) хозяйств". Учитывая положения БК РФ, деньги направляются через государственного агента - Российский банк развития (РБР). Он является получателем гарантии, который заимствует денежные средства на внутреннем финансовом рынке (путем размещения облигаций банка и привлечения кредитов), а затем на льготных условиях, под небольшой процент, предоставляет эти деньги региональным (уполномоченным) банкам. Региональные банки, в свою очередь, тоже под небольшой процент выдают кредиты юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.

Такая практика субсидирования существует пока лишь в 35 из 89 регионов России. Получить местные гарантии или субсидии достаточно сложно. Однако введение конкурсов между коммерческими банками за право получения ходатайств от местных администраций на компенсацию ставки кредитов РБР, по мнению самих банкиров, вызовет дополнительные бюрократические препоны на местах. Впрочем, предлагаемая конечная ставка (в нынешнем варианте 15-19%) практически не отличается от той, какую сегодня предлагают отдельные коммерческие банки, заинтересованные в привлечении дополнительных клиентов, и без участия государства и РБР. Да и размеры кредитов не очень-то отличаются от тех, которые можно получить в банках, кредитующих малый бизнес.

По мнению экспертов, такой механизм сделает выделенные средства малодоступными для субъектов МП*(4). Государственные гарантии, к сожалению, обошли тех, кто в них больше всего нуждается - начинающих предпринимателей, которые сегодня не в силах получить кредит, а тем более дешевый.

Вышесказанное означает, что для налаживания эффективного финансирования МП недостаточно функционирования лишь РБР и его партнеров - местных банков (хотя и это немаловажно). Финансовая состоятельность банков, особенно мелких, будет под угрозой, если не сформировать особую систему гарантий возврата их кредитов. Элементами данной системы должны быть государственные гарантийные фонды и общества взаимных гарантий. Аргументом в пользу функционирования специализированных гарантийных фондов является и существующая на данный момент банковская система.

Большое значение имеет определение статуса государственных и муниципальных гарантийных фондов. Целесообразно, чтобы они действовали как самостоятельные юридические лица, некоммерческие организации и несли в полной мере ответственность за проводимые гарантийные операции.

Учредителями их должны быть субъекты РФ и органы местного самоуправления. Для создания этих фондов достаточно незначительного вложения средств из региональных и местных бюджетов. Опыт функционирования гарантийных фондов в западных странах свидетельствует, что эти вложения в основном имеют первоначальный характер и сводятся к закупке и установке оборудования, аренде помещения и т.д. Затем, по мере развития своей деятельности, фонды пополняются за счет комиссионных по выданным гарантиям, что не только покрывает текущие издержки, но и может служить источником для проведения фондами операций на открытом рынке.

Для обеспечения эффективной работы гарантийных фондов необходимо, прежде всего, наладить систему контроля за использованием средств. В этих целях следует создать специальное аналитическое подразделение, укомплектованное высококвалифицированными экспертами, способными оценить реальность предложенного проекта претендента на гарантию по кредиту. Фонд (возможно, с привлечением независимых экспертов), принимает решение только по гарантии. Решение о выдаче кредита, т.е. по движению денег, принимает банк, к которому обращаются за кредитом. Вопросы выдачи кредитов должны быть строго регламентированы нормативными актами. Гарантия - необходимое, но отнюдь не исчерпывающее условие оформления кредита. Дублирование функций гарантийного фонда и коммерческого банка по оценке обоснованности кредитной заявки (гарантии) только кажущееся. Усиление взаимоконтроля предотвращает нерациональное и нецелевое расходование средств.

Своевременно предотвратить возможные нарушения поможет взаимный обмен информацией между банком и фондом в рамках каждого реализуемого проекта, а также доступ уполномоченных сотрудников фонда к основным кредитным документам банка, выдавшего кредит под гарантию фонда (при условии сохранения банковской тайны). Во избежание сговора между субъектом МП и кредитующим банком в Правилах и заключаемых на его основе договорах между ними необходимо предусмотреть следующее. Если заранее было известно, что проект нереализуем (достигнуть предусмотренного в бизнес-плане конкретного результата было невозможно), а экспертиза кредитующего банка изначально это не установила, то договор о гарантиях и возмещении убытков теряет свою силу, а выплаченные банку в виде компенсации средства возвращаются в Гарантийный фонд с учетом их возросшей цены.

Источниками пополнения средств Гарантийного фонда могут стать средства, привлекаемые от субъектов малого бизнеса через механизм обществ взаимного кредитования при предоставлении таким субъектам права преимущественного кредитования. Возможно также привлечение инвестиционного кредита от иностранного инвестора (специализированного фонда или банка) с правом использования средств в качестве гарантийного фонда (например, 20% полученных средств).

Необходимо законодательно закрепить систему разовых гарантий для лиц, решивших заняться малым бизнесом, например, предоставление гарантий на выдачу разового льготного кредита для формирования стартового капитала.

В тех субъектах РФ и муниципальных образованиях, где пока слабо используются или не используются вообще гарантийные механизмы с привлечением имущества, находящегося в распоряжении региональных и местных органов власти, целесообразно создать специальные залогово-гарантийные фонды. Такие фонды могли бы за символическую плату предоставлять гарантии по кредитам малым предприятиям под залог имущества фонда. Другим направлением деятельности фондов может быть передача имущества фонда в доверительное управление малым фирмам, нуждающимся в кредитах, с правом использования в виде залога при соблюдении условий целевого использования кредита.

Необходимы нормативные акты региональных органов власти и муниципальных образований о создании данных фондов, где следует закрепить условия формирования фондов, их статус, органы управления, основные функции и полномочия, правила передачи имущества в фонды, механизм реализации залога и т.д.

Одним из элементов гарантийной системы могут быть общества взаимных гарантий. Общества взаимных гарантий (ОВГ) получили распространение еще в начале XX в. во Франции как реакция мелких предприятий на упорное нежелание банков предоставлять им кредиты. Данные общества функционируют во Франции и в настоящее время. ОВГ формируются заемщиками кредитов, которые, вступая в общество и уплачивая денежные взносы, получают право на приобретение гарантии общества по кредитам, выдаваемым банками. Если заемщик не способен возвратить кредит, то за него расплачивается общество. Источником средств ОВГ является созданный в рамках общества гарантийный фонд. Данный фонд формируется за счет взносов и комиссионных за выдаваемую гарантию.

Членство в ОВГ имеет определенные преимущества для субъектов МП:

гарантии ОВГ расширяют базу обеспечения кредита: банк учитывает в качестве обеспечения не только имущество предприятия, но и фонды общества;

гарантии общества позволяют банку считать, что он имеет дело с платежеспособным клиентом, финансовое положение которого проверено не только его сотрудниками, но и подтверждено участниками общества, которые, как правило, хорошо знают состояние дел заемщика;

общество не является коммерческой организацией, в отличие, например, от страховых компаний, в связи с чем здесь применяются весьма низкие комиссионные по гарантиям;

создание обществ не требует внешних инвестиций, все расходы покрываются членами общества.

Таким образом, ОВГ дают возможность субъектам МП привлекать определенную часть кредитов из частных кредитных институтов.

Поскольку получение заемных средств для малых предприятий связано с трудностями, международные организации реализуют пилотные проекты, такие как объединения по принципу групповой ответственности. Например, в Бангладеш проводится кредитование под гарантию групп в пять человек, когда каждый ее участник - предприниматель несет солидарную ответственность, и доступ к новому кредиту зависит от возврата предыдущего5. Эту своеобразную схему, по данным Международной организации труда, используют некоторые банки, считая, что она гарантирует возврат выданных кредитов.

В нашей стране ни в одном федеральном нормативном акте нет даже упоминания об обществах взаимных гарантий. Впрочем, деятельность их вполне вписывается в рамки требований Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". Представляется, что основной причиной отсутствия в нашей стране таких обществ является неразработанность правового регулирования этих обществ. В этой связи необходимо в законе, посвященном субъектам МП, предусмотреть отдельную статью, аналогично обществам взаимного кредитования, регулирующую правовой статус ОВГ, порядок их создания, функционирования и другие вопросы.

Целесообразность закрепления норм об ОВГ в рамках законодательства о МП, а не в Гражданском кодексе и Федеральном законе "О некоммерческих организациях" или в иных нормативных актах, объясняется тем, что такие общества создаются именно для субъектов МП. Принятие соответствующих норм послужило бы своего рода гарантией легитимности создания таких обществ.

Разумеется, отсутствие специальных норм об ОВГ является далеко не единственной причиной того, что сегодня у нас таких обществ не существует. Подавляющее большинство субъектов МП не имеют ни малейшего представления об ОВГ. Поэтому до принятия соответствующих норм для внедрения ОВГ в малый бизнес следует проявлять инициативу в сфере агитации организациям инфраструктуры поддержки МП, например, их ассоциациям, региональным центрам поддержки предпринимательства, региональным и местным властям и т.д.

Таким образом, необходим целый ряд мер, направленных на развитие гарантийной системы для субъектов МП.

Л. Ибадова

"Право и экономика", N 11, ноябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Малое предпринимательство в России: состояние, проблемы, перспективы. - М., 1999. - С. 34.

*(2) См.: Российская газета. - 18 августа 2004 г.

*(3) Этот фонд был образован при Госкомитете РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур постановлением Совета Министров от 1 апреля 1993 г. N 268. Затем он был преобразован в ФФПМП постановлением Правительства РФ от 4 декабря 1995 г. N 1184 "О федеральном фонде поддержки малого предпринимательства".

*(4) См.: Российская газета. - 2004 г. - N 19.

*(5) Е. Брагина. Малое предпринимательство в переходной экономике Юга // "Мировая экономика и международные отношения". - 2001. - N 1. - С. 90.