Функции по организации конкурсного отбора биржи для продажи долей в общем объеме квот в свете административной реформы (Е. Спектор, А. Калмыкова, "Право и экономика", N 11, ноябрь 2004 г.)

Функции по организации конкурсного отбора биржи для продажи долей в
общем объеме квот в свете административной реформы

Является ли неподписание Министерством экономического развития и торговли РФ и биржей, выигравшей конкурс отбора биржи для продажи долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, вновь разрешаемых к использованию в промышленных целях, а также на вылов (добычу) водных биологических ресурсов во вновь осваиваемых районах промысла, соглашения о взаимодействии Минэкономразвития России и участником конкурса, признанным победителем, в соответствии с действующим законодательством основанием для проведения нового конкурса отбора биржи?

Основания возникновения гражданских прав и обязанностей предусмотрены нормами ГК РФ, в частности ст. 8. Одним из таких оснований является заключение договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему (п. 1 ч. 1 ст. 8 ГК РФ; гл. 28 ГК РФ). Наряду с договором (двух- или многосторонней сделкой) основанием возникновения гражданских прав и обязанностей служит и односторонняя сделка, для совершения которой достаточно выражения воли одной стороны, например, объявление конкурса (см. ст. 448 ГК РФ). Конкурс представляет собой разновидность публичного обещания награды (заключение договора или совершение каких-либо действий) и нацелен на выбор победителя, т.е. лица, предлагающего наилучшие для заказчика торгов условия (п. 4 ст. 447 ГК РФ, гл. 57 ГК РФ).

Предметом конкурса по отбору биржи для продажи долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, вновь разрешаемых к использованию в промышленных целях, а также на вылов (добычу) водных биологических ресурсов во вновь осваиваемых районах промысла является организация продажи долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов.

По итогам конкурса подписывается протокол о результатах проведения конкурсного отбора бирж. Данное положение соответствует ч. 5 ст. 448 ГК РФ, устанавливающей, что лицо, выигравшее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения конкурса (аукциона) протокол о результатах торгов, который имеет силу договора. Никаких иных документов, обязательных для подписания победителем конкурса, ГК РФ не предусматривает.

Соответствует ли действующему законодательству п. 6.4 Порядка проведения конкурсного отбора биржи для продажи долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, вновь разрешаемых к использованию в промышленных целях, а также на вылов (добычу) водных биологических ресурсов во вновь осваиваемых районах промысла, утвержденного приказом Минэкономразвития России, МАП России и Госкомрыболовства России от 19 декабря 2003 г. N 379/450/462?

Указанный Порядок проведения конкурсного отбора биржи для продажи долей помимо подписания протокола о результатах конкурса в качестве обязательного требования в п. 6.4 определяет также и порядок направления комиссией по проведению конкурсного отбора в адрес победителя уведомления, являющегося официальным приглашением к подписанию соглашения о взаимодействии между Министерством экономического развития и торговли РФ и биржей по продаже вышеуказанных долей. Следствием неподписания победителем конкурса данного соглашения в течение 10 календарных дней после получения уведомления является определение комиссией нового победителя конкурса из числа остальных участников конкурса.

Необходимо отметить, что абз. 2 ч. 5 ст. 448 ГК РФ устанавливает срок (не позднее 20 дней), в течение которого надлежащим образом должен быть оформлен протокол, при этом предметом торгов должно быть исключительно право на заключение договора. Как указывалось, предметом конкурса является организация продажи долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, соответственно, никаких дополнительных оснований, кроме законодательно закрепленного, т.е. подписания протокола, для признания участника конкурса победителем гражданским законодательством не предусмотрено.

Таким образом, следует заключить, что Порядок проведения конкурсного отбора биржи для продажи долей, являющийся подзаконным нормативным правовым актом, вводит дополнительные основания для возникновения соответствующих гражданских правоотношений, тогда как согласно абз. 2 ч. 2 ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Более того, согласно ст. 3 ГК РФ нормативные правовые акты, содержащие нормы гражданского права, должны соответствовать действующему ГК РФ.

Поэтому целесообразно заключить, что конструкция п. 6.4 Порядка проведения конкурсного отбора биржи для продажи долей не соответствует нормам гражданского законодательства, т.к. умаляет и ограничивает в правах и законных интересах участников гражданских правоотношений. Следовательно, неподписание Министерством экономического развития РФ соглашения о взаимодействии не является основанием для неисполнения биржей, выигравшей конкурсный отбор биржи для продажи долей, предусмотренных законодательством, своих обязанностей.

Какой федеральный орган исполнительной власти является правопреемником Минэкономразвития России в части как проведения подобных конкурсов, так и заключения соответствующих соглашений, в том числе с субъектами, выигравшими конкурс до изменения системы федеральных органов исполнительной власти?

В рамках проводимой в стране административной реформы Президентом РФ был издан Указ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 20 мая 2004 г. N 649). Перераспределением государственных функций предполагалось, что их разграничение исключит наличие избыточных и дублирующих функций и, соответственно, внесет определенную ясность в осуществление деятельности каждого из федеральных органов исполнительной власти, повысит их ответственность. Между тем правовая неопределенность вследствие дифференциации функций федеральных органов исполнительной власти обозначилась еще более остро.

В соответствии с п. 18 постановления Правительства РФ от 20 ноября 2003 г. N 704 "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов" на Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Государственный комитет РФ по рыболовству было возложено утверждение Порядка конкурсного отбора биржи для продажи долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, вновь разрешаемых к использованию в промышленных целях, а также на вылов (добычу) водных биологических ресурсов во вновь осваиваемых районах промысла и проведение до 1 января 2004 г. указанного конкурсного отбора. Исходя из данного поручения, был принят ранее упомянутый совместный приказ Минэкономразвития России, МАП России и Госкомрыболовства России от 19 декабря 2003 г. N 379/450/462. В соответствии с п. 1.3 утвержденного им Порядка Минэкономразвития является организатором указанного конкурса и уполномоченным органом на подписание соглашения о взаимодействии с участником конкурса, признанным победителем.

Данное полномочие у Минэкономразвития вытекало из его общей функции по проведению конкурсов и аукционов на право пользования недрами и другими природными ресурсами (см. подп. 72 п. 7 Положения о Министерстве экономического развития и торговли, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 990 (в ред. от 4 июля 2003 г.). Отметим, что к природным ресурсам относятся, в том числе, и водные биологические ресурсы (см., например, Федеральные законы от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (в ред. от 11 ноября 2003 г.), от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" и др.).

Указом Президента РФ N 314 была утверждена новая система и структура федеральных органов исполнительной власти и произведено функциональное разграничение различных видов федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с данным Указом федеральное министерство, в частности Министерство экономического развития и торговли РФ, осуществляет лишь функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию. Пунктом 1 Положения о Министерстве экономического развития и торговли РФ, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2004 г. N 443, определена сфера деятельности данного Министерства, в которую не включается регулирование правоотношений в сфере проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами и другими природными ресурсами, в том числе и водными биологическими ресурсами.

По ранее действовавшему Положению "О Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации" функция по принятию нормативных правовых актов также не относилась к предмету ведения Министерства. Она была закреплена за Государственным комитетом РФ по рыболовству (см. п.1, 2, п. 7 Положения о Государственном комитете РФ по рыболовству, утв. постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2003 г. N 557). В соответствии с абз. 2 п. 14 Указа Президента РФ функции по принятию нормативных правовых актов в сфере деятельности Государственного комитета РФ по рыболовству переданы Министерству сельского хозяйства РФ.

Функция по проведению конкурсов и аукционов на право пользования недрами и другими природными ресурсами и соответствующее ей полномочие по организации конкурса по отбору биржи для продажи долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, закрепленная за Минэкономразвития России, представляет собой функцию по оказанию государственных услуг хозяйствующим субъектам в сфере рыболовства. Согласно абз. 37 п. 13 Указа Президента РФ N 314 правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом в данной области возложены на Федеральное агентство по рыболовству.

Необходимо отметить, что абз. 37 п. 13 следует толковать расширительно, поскольку Федеральному агентству по рыболовству передаются не только указанные функции, которые ранее были закреплены за Госкомрыболовством России, но, как показывает анализ нормативных правовых актов в рассматриваемой области, и иные правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом в сфере рыболовства (см. постановления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 182 "Вопросы Федерального агентства по рыболовству", от 17 июня 2004 г. N 295 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по рыболовству").

Более того, согласно п. 5.3.8 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству Федеральное агентство организует проведение аукционов по продаже долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, вновь разрешаемых для использования в промышленных целях, а также на вылов (добычу) водных биологических ресурсов во вновь осваиваемых районах промысла.

В настоящее время определение долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, вновь разрешаемых для использования в промышленных целях, а также на вылов (добычу) водных биологических ресурсов во вновь осваиваемых районах промысла регламентируется постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2003 г. N 704 "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсах" и приказом Минэкономразвития России от 10 января 2001 г. N 3 "Порядок проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов", действующим в части, не противоречащей постановлению Правительства РФ N 704.

В соответствии с указанными актами неотъемлемым элементом процедуры продажи долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов является определение на основе конкурса торговых площадок российских товарных бирж (см., в частности, п. 6-8 приказа Минэкономразвития России от 10 января 2001 г. N 3).

Таким образом, проведение аукционов по продаже долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, вновь разрешаемых для использования в промышленных целях, а также на вылов (добычу) водных биологических ресурсов во вновь осваиваемых районах промысла невозможно без конкурсного отбора бирж. Поэтому в данном случае рассматриваемая функция Федерального агентства по рыболовству включает в себя как допуск к аукциону определенного участника, выбор победителя аукциона, установление его доли в общем объеме квот, так и проведение конкурса по отбору биржи, где должен быть проведен аукцион по продаже долей.

Следовательно, Федеральное агентство по рыболовству является правопреемником Минэкономразвития России в части проведения конкурсов по отбору биржи для продажи долей в общем объеме квот и имеет право как проводить соответствующие конкурсы, так и подписывать соглашения о взаимодействии.

Конкурс по отбору биржи для продажи долей в соответствии с ГК РФ является публичным конкурсом, направленным на достижение общественно полезных целей. Согласно ч. 1 ст. 1057 ГК РФ лицо, объявившее публичный конкурс, должно выдать обусловленную награду победителю конкурса. Наградой в рассматриваемой ситуации является организация продажи долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов.

Подтверждением получения награды является подписание соглашения о взаимодействии. Минэкономразвития России как организатор конкурса обязано подписать указанное соглашение.

В соответствии со ст. 307 ГК РФ права и обязанности по обязательству от одного лица могут перейти к другому лицу, в частности в результате универсального правопреемства. Изменение административно-правового статуса государственного органа и передача его функций иному государственному органу представляет собой универсальное правопреемство. Таким образом, являясь правопреемником Минэкономразвития России в части проведения конкурсов по отбору биржи для продажи долей в общем объеме квот, Федеральное агентство по рыболовству является стороной по исполнению обязанности по подписанию соглашения о взаимодействии.

Е. Спектор

А. Калмыкова

"Право и экономика", N 11, ноябрь 2004 г.