Полиция печати в трудах российских юристов (Ю.А. Потапов, "Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 6, сентябрь-октябрь 2004 г.)

Полиция печати в трудах российских юристов

Возрождение науки полицейского права в современных условиях вызвано, на наш взгляд, несколькими причинами. Во-первых, отказ от советской командно-административной системы потребовал изучения дореволюционного опыта полицейского управления. Во-вторых, проводимая в настоящее время административная реформа нуждается в научном сопровождении. И в связи с этим, в-третьих, изучение отечественной и зарубежной практики деятельности полицейских учреждений, как представляется, позволит выработать оптимальную модель административного устройства и управления как на уровне Федерации, так и ее субъектов. Одним из первых шагов проводимой реформы стало создание федерального и территориальных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций*(1).

Полиция печати: понятие и эволюция. Полиция печати - институт полицейского (административного) права России - имеет европейские корни, поскольку многие нормы и положения российского полицейского законодательства в целом и полиции печати*(2) в частности были заимствованы отечественными разработчиками законов и учеными-полицеистами из практики зарубежного полицейского управления и науки полицейского права.

Весьма распространенным способом изучения зарубежного законодательства, правового наследия и юридической практики считалось направление в заграничные командировки. Целый ряд ученых и чиновников различных ведомств в ведущих западноевропейских университетах изучали систему государственного и полицейского (административного) права. Так, например, приват-доцент Новороссийского университета П.Н. Шеймин, магистр университета св. Владимира в Киеве И.Т. Тарасова, профессор Демидовского юридического лицея Э.Н. Берендтс и др. в своем научном творчестве не раз обращались к исследованию истории возникновения, становления и развития полицейского права в западноевропейских государствах. Профессор Томского университета Н.Я. Новомбергский (1871-1949) не только изучал зарубежный опыт, но и выступал в Русской высшей школе общественных наук в Париже с лекциями. В 1906 г. они были изданы в Петербурге*(3).

В начале ХХ в. член Совета министра внутренних дел В.Э. Фриш был командирован за границу "для изучения некоторых вопросов по охранению государственного и общественного порядка и спокойствия в западноевропейских государствах". Отчет высокопоставленного чиновника в четырех частях был опубликован по возвращении в Россию*(4).

Отечественные юристы неоднократно в лекциях и исследованиях, ссылаясь на зарубежное законодательство, приводили аргументы в пользу освобождения печати в России. В частности, рассматривая меры полицейской безопасности в Германии, В.Э. Фриш писал: "В Пруссии цензурное усмотрение держалось до 1848 г., хотя временами и в более мягкой форме. С тех пор оно упразднено, и право свободного выражения мнения в принципе признано. С эксцессами печати борьба ведется не предупредительными мерами, а репрессивными на основании уголовного законодательства"*(5). Однако еще ранее, в 1819 г. закон Французской Республики провозгласил тезис о том, что пресса должна быть свободной, но ответственной перед законом. Английская система регуляции печати также действовала только посредством судебного преследования.

Принимая во внимание тот неоспоримый факт, что основные положения полицейского права были заимствованы из зарубежных правовых учений, все же подчеркнем, еще в трактате "Основания российского права"*(6), где были изложены общие положения о законах в соответствие с Соборным уложением 1647 г., говорится: "...власти, действующие по законам, составляют существо государственного управления". К законам относились акты духовные, о правосудии, уголовные законы, полицейские и многие др. Авторы сочинения указывали: "Положительные законы суть особенные и точные установления законодателя, яко способы, коими люди соединяются и сохраняют в обществе и без которых общество разрушилось". К числу полицейских были отнесены законы, определившие средства: 1) для предупреждения нарушения общего спокойствия; 2) для сохранения благочиния; 3) для исполнения законов.

В трудах видных российских ученых-полицеистов И.Е. Андреевского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, М.К. Палибина, П.Н. Шеймина и др. среди источников полицейского права названы законы, определяющие правительственную и общественную полицейскую деятельность России*(7).

По предложенной классификации к числу законов, направленных для обеспечения безопасности, относились уставы - паспортный, предупреждения и пресечения преступлений, врачебный, обеспечения народного продовольствия, общественного призрения бедных, строительный, пожарный и др. Особое место в этом ряду отводилось цензурному уставу.

Во многих учебниках и курсах лекций по государственному, полицейскому (административному) праву, изданных во второй половине XIX - начале XX вв., имелись главы "полиция печати", "законодательство о печати и цензуре".

К их числу в первую очередь относились фундаментальные юридические исследования профессоров А.С. Алексеева, И.Е. Андреевского, А.Я. Антоновича, Н.Н. Белявского, А.Д. Градовского, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, М.К. Палибина, И.Т. Тарасова, М. Шпилевского и др. Вместе с тем в указанный период увидели свет научные и публицистические работы в сфере экономики, истории, социологии, журналистики и других областей знаний и общественной практики (Г.В. Балицкий, Н.Х. Бунге, М.К. Лемке, О. Нотович, Д.Н. Цертелев, А.Н. Шлосберг и др.).

В XIX веке печать являлась главным фактором просвещения и прогресса, но, по мнению большинства ученых, свое назначение она могла исполнять, только развиваясь свободно. Границы этой свободы устанавливало государство и его органы в законодательстве и подзаконных актах*(8). По определению, данному проф. В.Ф. Дерюжинским, полицией печати было принято называть совокупность мер против злоупотребления свободой печати*(9).

Поскольку печать заключала в себе три элемента - культурную задачу, общественную опасность и имущественные права, указывал проф. И.Т. Тарасов, правоотношения в этой сфере нуждались в законодательном регулировании*(10).

Полиция печати как правовое действие приобретала смысловое содержание после принятия актов, предписывающих полицейским учреждениям осуществлять надзор за прессой, литературой, типографиями, их владельцами, авторами произведений и другими субъектами правоотношений, выступала не только в качестве цензурных ограничений, но и способствовала обеспечению общественной безопасности, привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении цензурного законодательства.

Эволюция взглядов ученых, их общественно-политические воззрения на цензуру в определенной степени находились под воздействием государства и политического режима. Проф. А.И. Елистратов, опубликовавший до Октябрьской революции несколько работ по административному праву, в 1925-1929 гг. писал в основном о правовом положении печати в иностранных государствах и России до 1917 г., и лишь отдельные параграфы посвящались "печати и зрелищам", где, в частности, предпринят анализ первого декрета Совета народных комиссаров - Декрета о печати от 27 октября (по ст. стилю) 1917 г.*(11)

Полиция печати и свобода прессы. Рассуждая об ограничении от вреда, который мог быть причинен печатным словом, и вместе с тем выступая за предоставление свободы творчества, проф. И.Т. Тарасов делал вывод о том, что свобода печати отнюдь не тождественна с отсутствием всякой цензуры и вообще каких либо ограничений в пользовании печатным словом, как орудием действия, которым можно пользоваться не только во благо, но и во вред единичным лицам и всему обществу. Поскольку ученый проводил различие между духовным и умственным действием и духовной и умственной работой, далее он подчеркивал: "Действия, совершаемые посредством печатного слова или художественного произведения или облекаемые в форму отдельных выражений, сообщений, тенденций, изображений и т.д., не могут быть не ограничены в интересах индивида, общества и государства; работа же мысли, умственная работа в печати и художествах, имея своею конечною целью служение правде и красоте, должны быть свободны в интересах науки, искусства, культуры"*(12).

Более категорично проф. И.Т. Тарасов высказывался о свободе печати и ее ограничении: "Абсолютной свободы печати... никогда не было и ее быть не может, именно в виду того элемента социальной опасности, который присущ печати. Весь вопрос сводится лишь к тому, насколько ограничивается эта свобода и какими мерами, т.е. мерами полицейскими или судебными, или же теми и другими, а в последнем случае - в каком соотношении находятся эти меры"*(13).

В работах отечественных ученых-полицеистов указывалось на существование различных систем борьбы с вредной и опасной прессой: системы запретительная, предупредительная и репрессивная (карательная)*(14). Принудительная деятельность полиции, связанная с разного рода ограничениями, запрещениями и т.д., писал И.Т. Тарасов, рассматривается как сфера несвободы, давления власти*(15).

Проф. И.Е. Андреевский, подвергая тщательному анализу содержание предупредительной цензуры, в частности, указывал, что в ней видели, во-первых, то условие, что делалось невозможным нарушение прав частного лица или правительства, во-вторых, что при существовании предупредительной цензуры предупреждались многие преступления авторов, далее предупреждалось внесение в общество вредных начал для общественного порядка, нравственности и развития, что, наконец, она давала в руки правительства средство надлежащего воспитания масс и выгодного для страны развития умов.

Проф. Н.Н. Белявский относил к числу возможных опасностей как для отдельного лица, так и для общества и государства - устное слово, письмо и печать. Причем последней из них наиболее присущи признаки социальной опасности. Для государства, отмечал ученый, опасность возникает, когда печать, периодическая в особенности, противодействует его планам и мероприятиям*(16).

Размышляя о пользе и бесполезности цензуры, доцент П.Н. Шеймин писал: "Цензура печатных произведений в некоторых случаях необходима, например, во время народных возмущений, во время войны и вообще при приближающейся опасности государству или его части..."*(17). Неудобство института цензуры, считал П.Н. Шеймин, заключалось в вычеркивании опасных или вредных положений. Такой метод цензуры, по мнению ученого, был не только невыгоден, но даже иногда и опасен.

Печать и общественная опасность. Одной из целей полиции печати было охранение общественной опасности. Поэтому во многих научных и учебных работах русских ученых-полицеистов содержались взгляды и оценки на деятельность печати, представляющей общественную опасность. Так, проф. И.Е. Андреевский обращает внимание на необходимость предупреждения опасностей, могущих произойти от устного слова, письма и печати*(18). Проф. А.Я. Антонович указывал на возможные злоупотребления печатным словом*(19). О значительной роли печати в государстве неоднократно говорил в своих лекциях доцент П.Н. Шеймин*(20). В исследованиях проф. И.Т. Тарасова также отмечается, что литераторы, художники, изобретатели могли причинять вред своей деятельностью. Проф. В.Ф. Дерюжинский рассматривал печать и прессу как "совокупность различных способов выражения мысли, делающих произведения одновременно доступным большому количеству людей"*(21), и следовательно, воздействующих на них.

Современные исследователи*(22) справедливо отмечают, что цензурные запреты в печати способствовали распространению рукописной литературы, а также карикатурных изображений, лубочных картинок, анекдотов, слухов, бороться с которыми властям было крайне неудобно.

Несмотря на принимаемые властями меры, эффективность цензурного законодательства была низка. "Ни один даже самый подробный устав, - писал Н.Н. Белявский, - не может служить действительно удобным руководством для деятельности цензоров, вследствие чего цензура книг и газет сопровождается значительною долею благоусмотрения, невыгодно отражающегося на интересах как авторов, так и публики"*(23).

Говоря о причинах неуспешности государственных реформ Александра I, Э.Н. Берендтс отмечал, что изданные в 1809-1828 гг. цензурные уставы не были исполнены, а безнаказанно нарушались, как и все законы*(24).

Печать и общественная нравственность. Государство должно предотвращать опасность со стороны печати по отношению к общественной нравственности, подчеркивал проф. Н.Н. Белявский*(25).

Пример того, как пресса могла оградить общество от преступных проявлений, в отечественной литературе описан в исследовании А.И. Елистратова*(26). В 1885 году в газете "Pall-Mall-Gazette" было опубликовано разоблачение английского журналист Стэда о вывозной торговле людьми из Лондона. Стэд провел на собственные средства специальное расследование и доказал, что существуют особые комиссионные конторы для вывоза английских девушек в целях разврата в Брюссель, Антверпен, Лилль, Булон, Остенд, Париж и другие места. После этих выступлений под влиянием общественности данный промысел был признан в Англии преступным и подлежащим суду. Данный пример позже стал хрестоматийным и не раз упоминался в работах по полицейскому праву.

С другой стороны, Н.Н. Белявский, указывая на общественную опасность печати, называл такие незаконные деяния и недопустимые с точки зрения морали и нравственности проступки прессы, как отказ от нежелательных публикаций, иными словами, подкуп органов печати, реклама ненадлежащих предприятий, опорочивание частных лиц и обществ, шантаж и др.*(27)

Отмечая разгул порнографии в печати, проф. Л. Тихомиров писал: "Защита нравственных принципов у нас настолько слаба, что даже против гнуснейшей порнографии мы можем применить только старую 1001 статью Уложения о наказаниях, уже не годную при новых порядках..."*(28).

Государственные реформы и печать. В работе "Очерки по истории политических учреждений России" проф. М.М. Ковалевский писал о государственных реформах, в том числе в сфере печати. В частности, анализируя закон 1865 г. - временные правила о печати, профессор отмечал, что он был сколком французского устава о печати и прогрессивным по сравнению с предшествовавшими правовыми актами. Однако "закон, удержанный в теории, был отменен на практике предоставлением комиссии из трех министров - внутренних дел, народного просвещения и юстиции - и прокурора святейшего синода права закрывать или немедленно приостанавливать выпуск периодического издания за их мнимое "вредное направление" - туманное выражение, под которым упомянутые министры обыкновенно разумеют неосторожную критику их собственного управления"*(29). Кроме того, по справедливому замечанию Ковалевского, названные временные правила были проведены не законодательным путем, а через обсуждение и решение госсовета и представлены на подпись императора. С принятием этих правил у властей появилась возможность политического, административного, материального и финансового влияния на прессу. Например, приостановка выхода издания накануне подписной кампании или запрет на печать платных объявлений могли сказаться на материальном положении издания.

В начале ХХ в. все чаще в прессе и выступлениях деятелей революционного движения звучали призывы освобождения печати от цензуры. В проект русской конституции, выработанной и опубликованной в 1905 г. группой членов "Союза освобождения", была, в частности, включена статья, в которой указывалось: "Совершаемые посредством печати нарушения закона или права отдельных лиц могут быть преследуемы лишь судебным порядком. Цензура во всех ее видах упраздняется и не может быть восстановлена. От редакторов, издателей и содержателей типографий не могут быть требуемы залоги"*(30). О либеральном характере предполагаемых реформ говорит и то обстоятельство, что в комментариях к статье о свободе слова преследование за так называемые "вредное", "антиправительственное" или "антирелигиозное" направление произведений печати "должно быть безусловно осуждаемо как противное принципам гражданской свободы". Однако в утвержденных 23 апреля 1906 г. основных государственных законах в ст. 37 было закреплено следующее положение о свободе мысли и свободе печати: "каждый может, в пределах, установленных законом, высказывать изустно и письменно свои мысли, а равно распространять их путем печати или иными способами"*(31).

Помимо указанных выше указов, уставов и распоряжений о цензуре и печати в дореволюционный период порядок в сфере печати определяли Временные правила о повременных изданиях (1905 г.), Временное положение о военной цензуре (1914 г.), другие законодательные и административные акты.

В период с февраля 1917 г. по девяностые годы ХХ века законы о печати принимались лишь дважды: "Закон о печати" Временного правительства от 27 апреля 1917 г.*(32) и Закон СССР "О печати и других средствах массовой информации" от 12 июня 1990 г.*(33) В первые годы советской власти вступили в силу ряд декретов и постановлений Совнаркома РСФСР (Декрет о печати от 27 октября 1917 г.*(34), Декрет о революционном трибунале печати от 10 февраля 1918 г.*(35)). В СССР до принятия Закона в 1990 году правовое регулирование СМИ осуществлялось посредством партийных и правительственных решений, в основном - постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров*(36).

В период становления Российской государственности (начало 90-х гг. ХХ в.) общественно-политическое устройство не могло не учитывать проблем взаимоотношения средств массовой информации и государственных институтов власти, поскольку не были отрегулированы многие организационно-правовые вопросы функционирования прессы в современном информационном пространстве*(37).

Позиция некоторых ученых сводилась к тому, что принятие и действие базовых законов Российской Федерации в области информации и СМИ - "Об информации, информатизации и защите информации", "О средствах массовой информации", других - есть лучшая, истинно демократическая модель по управлению СМИ.

Если в годы советской власти СМИ рассматривались как некий "придаток" органов власти, инструмент, способствующий реализации функций представительной демократии*(38), то первые итоги российских реформ показали, что государство в лице Президента, Правительства должно иметь возможность управлять информационными потоками независимо от каких-либо групповых или частных интересов. Процессы, происходящие в обществе, свидетельствовали о наличии неразрешенных отношений в этой сфере.

Значение массовой информации в современном мире, огромная роль, которую играют СМИ в преобразовании российского общества, подчеркивают необходимость соблюдения действующего законодательства, контроля за его выполнением со стороны государства, дальнейшего совершенствования государственной информационной политики.

В конце ХХ - начале ХХI вв. происходит возрождение науки полицейского права. В этот период увидели свет исследования, посвященные проблемам развития полицейского права на различных этапах российской государственности*(39). Изучение дореволюционного и советского периодов, а также современных работ по рассматриваемой проблеме позволяют сделать вывод о необходимости государственного регулирования и надзора за деятельностью средств массовой информации. В условиях поиска оптимальной модели функционирования "четвертой власти" и ее взаимоотношений с институтами государства и общества исторический опыт полицейского управления может оказаться полезным и востребованным.

Ю.А. Потапов,

кандидат юрид. наук, доцент,

докторант Санкт-Петербургского университета МВД России

"Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 6, сентябрь-октябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) О Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия: Постановление Правительства Российской Федерации N 301 от 17 июня 2004 г.//Рос. газ. 2004. 24 июня.

*(2) О формировании полиции печати в Российской империи говорится в ранее опубликованных статьях автора: Потапов Ю.А. Законодательство Российской империи о цензуре в XVIII - начале XIX в.//Законодательство. 2004. N 5. С. 83-87; Потапов Ю.А. Ответственность за нарушения законодательства Российской империи о печати и цензуре// Законодательство. 2004. N 9. С. 83-89.

*(3) Новомбергский Н.Я. Освобождение печати во Франции, Германии, Англии и России. Спб., 1906.

*(4) Фриш В.Э. Административные и полицейские учреждения Франции, Австрии и Пруссии. Спб., 1905-1906.

*(5) Там же. С. 29.

*(6) Основания российского права. Т. I. Спб., 1818. С. 2-9.

*(7) Российское полицейское (административное) право: Конец XIX - начало XX века: Хрестоматия/Сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 451-460, 482-504 и др.

*(8) Градовский А.Д. Закон и административное распоряжение по русскому праву. Спб., 1874.

*(9) Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Изд-е четвертое. Пг., 1917. С. 107.

*(10) Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 231.

*(11) Елистратов А.И. Административное право РСФСР. Л., 1925. С. 112; Он же. Административное право. М., Л., 1929. С. 197-219.

*(12) Тарасов И.Т. Указ соч. С. 232.

*(13) Там же. С. 233.

*(14) Белявский Н.Н. Указ. соч. С. 139; Тарасов И.Т. Указ. соч. С. 233; Тихомиров Л. Законы о печати. Спб., 1909. С. 14; Яворский Н. Полицейское право. Спб., 1909. С. 34-37.

*(15) Тарасов И.Т. Указ. соч. С. 134.

*(16) Белявский Н.Н. Указ. соч. С. 139.

*(17) Там же. С. 391.

*(18) Андреевский И.Е. Полицейское право. В 2-х т. Т. 1. Введение и часть 1. Полиция безопасности. Изд-е второе, испр. и доп. Спб., 1874. С. 254-273.

*(19) Антонович А.Я. Курс государственного благоустройства (Полицейского права). Ч. 1. Киев, 1889. С. 326-337.

*(20) Шеймин П.Н. Полицейское право. Лекции. Одесса, 1887. С. 376-390.

*(21) Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917. С. 106-108.

*(22) Гросул В.Я. Русское общество XVIII - XIX веков: Традиции и новации. М., 2003. С. 306.

*(23) Белявский Н.Н. Указ. соч. С.141-142.

*(24) Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. Спб., 1913. С. 160.

*(25) Белявский Н.Н. Указ. соч. С. 139-140.

*(26) Елистратов А.И. Борьба с проституцией в Европе. Казань, 1909. С. 89.

*(27) Белявский Н.Н. Указ. соч. С.140.

*(28) Тихомиров Л. Указ. соч. С. 40.

*(29) Ковалевский М.М. Очерки по истории политических учреждений России. Спб., 1908. С. 207.

*(30) Основной государственный закон Российской империи. Париж, 1905. С. 6.

*(31) Хрестоматия по истории отечественного государства и права (Х век -1917 год)/Сост. проф. В.А. Томсинов. М., 2001. С. 311.

*(32) Вестник Временного правительства. 1917. N 55.

*(33) Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 26. Ст. 492.

*(34) О партийной и советской печати, радиовещании и телевидении. М., 1972. С. 57-58.

*(35) Там же. С. 60-61.

*(36) Глейзер М. Радио и телевидение в СССР. Даты и факты (1917 - 1986). М., 1989; КПСС о средствах массовой информации. М., 1987.

*(37) Правовое поле журналиста. М., 1997. С. 19.

*(38) Федотов М.А. Средства массовой информации как институт социалистической демократии (государственно-правовые проблемы): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1989. С. 3-10.

*(39) Заметными событиями в науке полицейского права стали работы Ю.Е. Аврутина, К.С. Бельского, А.В. Губанова, И.Н. Зубова, С.В. Кодана, И.И. Мушкета, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, Е.Б. Хохлова и других российских ученых.