Проведение диагностики деятельности органов исполнительной власти (Ю.А. Тихомиров, "Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2004 г.)

Проведение диагностики деятельности органов исполнительной власти

Оценка ситуации. В ходе государственной, управленческой, социально-экономической и иной деятельности создаются различные публичные институты, принимается множество правовых актов. Не всегда удается тщательно обосновать их появление и использовать критерии оценки их функционирования. Статус государственного органа и текст закона поначалу кажутся убедительными аргументами реального решения экономической и социальной задачи, гарантиями стабильной деятельности. Но на практике картина, к сожалению, иная. Законы и другие правовые акты реализуются плохо, государственные и иные органы слабо реализуют свою компетенцию. В юридической науке данной проблеме уделено недостаточно внимания.

Сейчас проводится административная реформа. Меняется механизм управления экономическими и социальными процессами, организациями и учреждениями. Поэтому вопрос об эффективности публичных институтов как никогда актуален. Речь идет об обеспечении такого уровня их деятельности и механизма действия права, когда причинно-следственная связь с изменениями в уровне правосознания и поведения граждан, с результатами деятельности организаций, учреждений и предприятий, а следовательно, с итогами развития экономической и социальной сфер будет прочной и очевидной. Коррелятивная зависимость между субъектом и объектом - на "языке" науки управления - будет устойчивой и измеримой.

Правовая диагностика. Для решения этих задач необходимо сформировать мониторинг права и механизм оценки планов и показателей работы органов исполнительной власти, о чем сказано в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 26 мая 2004 г. Важнейшим инструментом познания, оценки и регулирования публичных институтов служит правовая диагностика. Это способ анализа действия права и публичных институтов, позволяющий с помощью системы показателей фиксировать и оценивать их реальное воздействие на общественные отношения в определенный период времени. Правовой диагностике присущ комплексный характер и использование разных средств - юридических, экономических, социальных и др. Ее можно применять для анализа правовой ситуации в рамках отдельного государственного органа, взаимодействия смежных органов, коммерческой организации, в пределах отрасли и сферы экономики, в регионе, наконец, в масштабе страны. Тем самым можно вовремя предвидеть, оценивать и менять правовые ситуации - консервативные, отклоняющиеся, конфликтные, критические, переходные - и поддерживать нормальные ситуации.

Объектом правовой диагностики могут быть законодательные и иные правовые акты, их разработка, принятие и особенно процесс реализации. Публичные, т.е. государственные, муниципальные и иные, институты, могут быть предметом анализа по определенным показателям - касается ли это их формирования и статуса или деятельности и сравнения ее характеристик с динамикой управляемых и регулируемых объектов. Следует тщательно изучать перемены в правосознании и поведении граждан, поскольку именно они "одушевляют" нормы, акты и органы, организации. Органическое сочетание жизнедеятельности трех названных объектов правовой диагностики требует учета их меняющихся соотношений и взаимовлияния.

Сбор информации. Для правовой диагностики необходимы анализ и использование соответствующей информации. Информация должна быть достоверной, полной и своевременной. В противном случае трудно получить правильное представление о реальных государственно-правовых процессах. К сожалению, степень информативности в данной области очень мала, и приходится в большей степени обходиться традиционными показателями, которые позволяют характеризовать лишь статику норм и органов. Почти нет информации по принципам "динамичных уровней" и отклонений от нормативных моделей органов и т.п.

Необходимо развивать каналы информации:

отраслевые, в том числе научно-технические;

статистические;

социальные;

по "отклонениям" (данные МВД, прокуратуры, судов об административных правонарушениях, о возбуждении уголовных дел, об обращениях в суд, динамика исков, данные о протестах, представлениях, приостановлении, отмене актов);

материалы контрольных органов и проверок;

материалы самоанализа актов государственного органа, учреждений, организаций и предприятий.

Здесь надо решить два вопроса. Первый - упорядочение и обновление информационных показателей (отчетная, налоговая, бухгалтерская, экологическая и иная информация). Второй - обеспечение системности комплектования и использования разных видов информации. Речь идет о ведомственных каналах, объединенных в режиме информационных технологий и электронных административных регламентов. Интегрированные банки данных позволят всем клиентам ими пользоваться оперативно. Поэтому целесообразно проведение федеральными органами необходимой подготовительной работы и принятие соответствующих решений по данному вопросу.

Анализ осуществления компетенции органов. Исследования и аналитические материалы, полученные в ходе административной реформы, убеждают в слабой эффективности государственного управления и деятельности органов исполнительной власти. Нечетко определяются их функции, недостаточно процедур их реализации. Многие мероприятия носят сугубо "внутриаппаратный" характер и мало влияют на деятельность экономических и иных субъектов. Изучение переписки между организациями и их фактические действия свидетельствуют нередко об отклонении от нормативного статуса на 20-50%. Между тем есть необходимость определения корреляции между нормативно установленными функциями, правовыми, организационными и иными средствами их реализации, достижением нормативных целей и получением фактических результатов.

Анализ и оценку осуществления компетенции государственного органа рекомендуется проводить с использованием следующих средств:

- обоснованное установление компетенции в статутных законах, тематических законах и иных актах, сравнение ее отдельных элементов (предметов ведения, статуса субъектов, полномочий, взаимоотношений, ответственности);

- изучение объема бюджетного финансирования и реальных расходов, целевого использования средств в рамках целевых программ;

- сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы государственных органов с реально осуществленными мерами (акты, инструктаж, проверки и т.д.);

- определение объема деятельности, осуществляемой в соответствии с административными процедурами (регламентами) и вне их;

- анализ содержания и видов правовых актов, принятых в рамках тех или иных функций;

- рассмотрение документов, оформленных в рамках функций, включая сопоставление потоков "входящих" и "исходящих" (по субъектам и содержанию);

- рассмотрение оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;

- выявление удельного веса устных решений;

- определение меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении компетенции органа.

Следует предотвращать и устранять типичные нарушения компетенции: присвоение властных полномочий; злоупотребление должностными полномочиями; превышение должностных полномочий; вмешательство в компетенцию других органов; нарушение процедур; принятие ошибочных решений; невыполнение отдельных полномочий; непринятие решений; бездействие; необеспеченность компетенции материально-финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами; воспрепятствование деятельности и давление; ошибочные взгляды об объеме и характере компетенции; фактическое решение вопросов с помощью неформальных методов и структур.

Анализ деятельности государственного служащего. В соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе" необходимо разработать и утвердить должностные регламенты госслужащих разных категорий. Регламенты должны быть строго связаны с положением о структурных подразделениях органа и согласованы между собой.

Анализ деятельности госслужащих целесообразно проводить следующим образом:

оценка знания должностных обязанностей и прав;

сопоставление фактических действий служащего с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями;

выявление случаев конфликта интересов служащего и возможностей коррупциогенности;

профессиональный уровень.

Анализ действия правовых актов. Можно констатировать слабое знание законов и иных актов, неумение и нежелание их реализовать. Приходится акцентировать внимание на таком отрицательном регуляторе, как теневое право. Оно представляет собой опасную разновидность негативного неофициального права, своего рода свод асоциальных правил, символов, жаргона, установленных участниками отношений и противоборствующих официальному праву. Коррупционные действия во многом служат источником теневого права. И надо нейтрализовать и уменьшить его влияние.

Учитывая сложный и противоречивый характер реализации законов, подзаконных актов и технико-юридических норм, рекомендуется использовать следующие показатели.

Позитивные результаты:

использование норм закона как условия оптимального решения задачи;

правильный выбор закона и норм, относящихся к рассматриваемому вопросу;

правильное понимание содержания норм, статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий, предвидение правовых рисков;

полнота и последовательность применения норм закона и смежных законов.

Изучение практики применения норм закона:

органами исполнительной власти;

экономическими субъектами (коммерческими и некоммерческими организациями), принятие ими локальных и договорных актов;

органами суда;

гражданами.

Выявление юридических ошибок:

- познавательные ошибки:

неверное установление предмета правового регулирования;

неправильный выбор вида правового акта;

необоснованное определение объема и методов правового регулирования;

ошибочное понимание (толкование) назначения и смысла правового акта, его норм, характера полномочий и связей субъекта;

- содержательные ошибки:

слабая обоснованность правовых решений и неверные расчеты, порождающие коллизии, поспешные поправки;

неверное определение объема и характера полномочий госоргана, должностного лица и др.;

несогласованность норм внутри правового акта и с нормами других актов;

неудачное определение срока действия акта и круга лиц, на которых он распространяется;

- технико-юридические ошибки:

противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов;

пренебрежение правилами "юридического языка";

нарушение системных связей между актами разной юридической силы;

неправильное оформление текста акта;

запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов.

Анализ общественного поведения. Важным каналом правовой диагностики является динамика поведения граждан, социальных групп и слоев под влиянием деятельности органов (организаций), законов и иных правовых актов. Показателями ее оценки могут быть:

- разные "образы" права и представления о публичных институтах, о правах и обязанностях граждан и юридических лиц;

- состояние и изменения правомерного поведения и его видов (активное, пассивное, конформистское, безразличное);

- виды самореализации прав и законных интересов;

- получение и использование публичной информации (о структуре и деятельности государственных и муниципальных органов, о публичных услугах и порядке их предоставления, о законодательстве и т.д.);

- обращения в органы публичной власти - по содержанию, адресатам;

- жалобы - по содержанию, адресатам.

Изучение динамики объектов воздействия государственных органов. Целесообразно выделить два вида объектов. Первый - организации, учреждения, предприятия. Предстоит обновить нормативные показатели деятельности и развития подведомственных организаций и перейти от учета объемов сметного финансирования социальных учреждений к оценке объема предоставленных ими публичных услуг. Сопоставление с ними нормативных и фактических показателей деятельности госоргана позволит установить степень отклонения от нормативной модели; факторы и причины этого явления; определить средства корректировки компетенции и способов ее реализации.

Полезно проводить изучение реальных изменений в организациях вследствие деятельности государственных органов. Речь идет:

- об использовании средств анализа устава и правоспособности организации;

- о выяснении типов отношений между действиями органов публичной власти (регулирующие, партнерские, контрольные, информационно-уведомительные, отчетные) и организаций;

- об анализе видов и содержания обращений - от органов публичной власти к организациям и наоборот;

- об установлении каналов участия организаций в деятельности органов публичной власти (постоянных, временных, инициативных и др.);

- о выявлении степени влияния статуса организаций, в том числе саморегулируемых, на их отношения с органами публичной власти;

- об оценке причин и видов нарушения прав и законных интересов участников отношений, способов их защиты.

Второй объект воздействия - это отрасли, подотрасли; сферы экономики, образования, культуры, науки и др. - в национальном и региональном масштабах, объем и виды производства продукции, показатели торгового оборота, оказания социальных услуг, показатели изменений окружающей среды. Их обоснованное определение - в повестке дня. Именно с ними предстоит сопоставление показателей деятельности государственных органов, организаций, учреждений и предприятий. Тем самым можно установить меру отклонений фактической деятельности субъектов права от их нормативной модели.

Корректирующие действия. Для улучшения реализации законов надо обеспечивать правовую информированность исполнителей, их право на квалифицированное знание положений закона и выработку установки действовать в соответствии с ними. Следует приводить действующие правовые акты в соответствие с положениями закона, отменяя устаревшие нормы и акты, внося изменения, принимая акты "во исполнение закона". Добиваться обеспечения норм закона материально-финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами. И самое главное - применять комплекс средств реализации закона.

Может потребоваться изменение компетенции органа, порядка ее осуществления, уточнения и введения административных процедур, совершенствования форм взаимоотношений с другими органами и организациями, перестройка структурных подразделений и положений о них, изменение должностных регламентов.

Субъекты диагностики. Проведение диагностики деятельности органов исполнительной власти требует высокой квалификации работников. Ведь дело не сводится к традиционным "выборочным" проверкам выполнения решений и т.п. Системность диагностических действий должна быть обеспечена за счет их согласования и овладения методическими правилами, изложенными ранее.

Можно выделить четыре вида субъектов, чьей обязанностью является проведение диагностики. Во-первых, органы исполнительной власти всех уровней в порядке "самоанализа"; во-вторых, вышестоящие структуры (Президент, Правительство и др.), осуществляющие руководство соответствующими органами; в-третьих, юридические службы министерств, ведомств, департаментов, организаций, предприятий и учреждений, задача которых заключается в эффективном правовом обеспечении соответствующих органов и организаций; в-четвертых, контрольно-надзорные органы (федеральная служба, органы прокуратуры и др.).

С учетом особенностей компетенции названных субъектов проведение ими диагностики может быть постоянным, периодическим и ситуационным. Главное - использование ее результатов для устранения ошибок, пробелов и нарушений законности в государственном управлении и повышения его эффективности. Это служит важным элементом мониторинга права и бюджетирования.

Ю.А. Тихомиров,

первый заместитель директора

Института законодательства и сравнительного правоведения,

доктор юридических наук, профессор

"Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2004 г.