Правовое регулирование инвестиций пенсионных фондов (Т.В. Конюхова, "Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2004 г.)

Правовое регулирование инвестиций пенсионных фондов

Российская Федерация согласно Конституции РФ является социальным государством. Развитие рыночной экономики в России повлекло необходимость изменения системы пенсионного законодательства. В нашей стране каждому на основании Конституции (ст. 39) гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законодательством. Государственные пенсии, социальные пособия устанавливаются законом. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

В Бюджетном послании Президента РФ "О бюджетной политике в 2005 году "определены ее задачи на 2005 г. и среднесрочная перспектива, а также основные приоритеты бюджетных расходов (в частности, обеспечение финансовыми ресурсами Пенсионного фонда, органов здравоохранения, оптимизация государственного сектора экономики).

В настоящий период разрабатывается Концепция социального государства Российской Федерации. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1953 г.) ратифицирована Государственной Думой в 1998 г. Однако Конвенция защищает лишь политические и гражданские права человека.

Гарантии социальных и экономических прав на жилье, здравоохранение, образование, занятость населения, осуществление социальной защиты и некоторых других прав осуществляет Европейская социальная хартия (1991 г.). Для ее ратификации Российской Федерацией стране необходимы значительные финансовые ресурсы, а также развитое социальное страхование. По данным, опубликованным в печати, в России только на борьбу с бедностью необходимо более 400 млрд руб. Минимальная зарплата в нашей стране составляет 30% от ВВП, а в развитых странах превышает 70%.

Основной задачей в области пенсионного страхования является последовательный рост уровня пенсионного обеспечения и финансовая устойчивость пенсионной системы. В настоящее время суммы страховых взносов не в полной мере обеспечивают расходы Пенсионного фонда на выплату страховой части трудовых пенсий, и на эти цели направляются средства, образовавшиеся в результате превышения поступлений платежей единого социального налога на выплату базовой части трудовой пенсии.

В связи с этим совершенствование правового регулирования отношений в механизме формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений трудовых пенсий приобретает большое значение в реализации ст. 7 Конституции РФ.

В течение двух лет проводится пенсионная реформа. Законодательство об инвестировании средств пенсионных накоплений в Российской Федерации является комплексным и состоит из Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", федеральных законов, регулирующих отношения в сфере обязательного пенсионного страхования, других федеральных законов.

Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"*(1) установлены виды трудовых пенсий, их структура, порядок финансирования, условия назначения и др. Трудовая пенсия по старости и по инвалидности могут состоять из трех частей - базовой, страховой и накопительной, а трудовая пенсия по случаю потери кормильца - из двух частей - базовой и страховой. Порядок финансирования указанных частей трудовых пенсий, а также порядок учета средств на индивидуальном лицевом счете и т.д. определяются Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"*(2).

Некоторые категории граждан обеспечиваются пособиями согласно Федеральному закону от 31 декабря 2002 г. N 190-ФЗ "Об обеспечении пособиями по обязательному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан"*(3).

Реформа пенсионного законодательства воспринята в стране неоднозначно и повлекла частые обращения в Конституционный Суд РФ (далее - КС РФ) о признании отдельных статей вышеуказанных актов, регулирующих пенсионное законодательство, не соответствующими Конституции РФ.

В связи с проведением административной реформы изменились правовые статусы как субъектов, так и некоторых участников отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, предназначенных для финансирования накопительной части трудовой пенсии.

Правовое регулирование формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений находится в начальном периоде и, естественно, нуждается в совершенствовании как средство обеспечения защиты пенсионеров и имущественных интересов всех субъектов и участников этих отношений.

Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" является базовым актом по инвестированию средств накопительной части трудовой пенсии. Он устанавливает правовые основы отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, предназначенных для финансирования накопительной части трудовой пенсии, определяет особенности правового положения, права, обязанности и ответственность субъектов и участников этих отношений, а также основы государственного регулирования контроля и надзора в названной сфере.

Средства пенсионных накоплений являются собственностью Российской Федерации, не подлежат изъятию в бюджеты всех уровней, не могут являться предметом залога или иного обеспечения обязательств собственника указанных средств и субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также других участников процесса инвестирования средств пенсионных накоплений.

Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ установлено, что регулирование, контроль и надзор в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который определяет Правительство РФ.

Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. N 190 в соответствии с упомянутым Федеральным законом (п. 12 ст. 7) уполномоченным федеральным органом по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений ранее было признано Министерство финансов РФ. Некоторые функции регулирования, контроля и надзора были предоставлены и другим органам.

Федеральным законом от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" (ст. 78) установлено, что нормативные правовые акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, принятые до вступления в силу названного Закона, действуют впредь до признания их утратившими силу или принятия соответствующих нормативных правовых актов Правительства РФ или уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

В связи с проведением административной реформы Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (п. 13) образована Федеральная служба по финансовым рынкам. Ей переданы функции по контролю и надзору упраздняемой Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков упраздняемого Министерства труда и социального развития РФ, функции по контролю за деятельностью бирж Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, функции по контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Министерства финансов РФ.

Под функциями по контролю и надзору в целях реализации этого Указа понимаются осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, а также выдача разрешений, регистрация актов и издание индивидуальных правовых актов.

Согласно новому Положению о Министерстве финансов РФ (п. 5.3.25), утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329*(4), Минфин России осуществляет согласование решений Пенсионного фонда об объемах и структуре размещения средств страховых взносов. На основании п. 5.13 Положения Минфин России осуществляет и иные функции в установленной сфере деятельности, если они предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314*(5) установлено, что федеральные службы не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента и постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг (подп. "в" п. 4).

Согласно Положению о Федеральной службе по финансовым рынкам РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317*(6), Служба, кроме осуществления функций контроля и надзора, самостоятельно принимает нормативные правовые акты в области осуществления правомочий уполномоченного федерального органа исполнительной власти по государственному регулированию деятельности негосударственных пенсионных фондов (п. 5.2.8, 5.2.9) и по другим вопросам.

Координация деятельности Пенсионного фонда возложена на Министерство здравоохранения и социального развития РФ согласно п. 2 Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321*(7). Министерству здравоохранения и социального развития РФ также предоставлены правомочия по принятию нормативных правовых актов, в частности по представлению проекта бюджета Пенсионного фонда, и др.

Следует внести ясность, остается ли Министерство финансов РФ уполномоченным федеральным органом по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений в отношении Пенсионного фонда, или им будет являться Федеральная служба по финансовым рынкам (как предусмотрено Положением о ней в отношении негосударственных пенсионных фондов), и внести соответствующие изменения в постановление Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. N 190.

Одновременно следовало бы постановлением Правительства РФ дать поручение Федеральной службе по финансовым рынкам, Министерству финансов РФ и Министерству здравоохранения и социального развития РФ в достаточно краткий срок принять соответствующие изменения в значительное количество нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, связанные с изменением подчиненности целого ряда федеральных органов исполнительной власти, в частности, в области учета и отчетности субъектов и участников отношений по инвестированию средств пенсионных накоплений.

В 2003 г. Минфин России проводил конкурсы по отбору специализированного депозитария и управляющих компаний для заключения с ними Пенсионным фондом договора об оказании услуг и договора управления средствами пенсионных накоплений и определил победителей в соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 мая 2003 г. N 266. В связи с признанием Федеральной службы по финансовым рынкам уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений негосударственных пенсионных фондов необходимо внести соответствующие изменения в указанное постановление, если будет признано целесообразным применять его в дальнейшем.

Следует внести уточнения в постановление Правительства РФ от 18 октября 2003 г. N 634 "Об утверждении форм публикуемой Министерством финансов Российской Федерации отчетности о средствах пенсионных накоплений и финансовых результатах их инвестирования", поскольку неясно, какой орган будет публиковать эту отчетность.

В стране создан общественный контроль по вопросам формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений. Он осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений, формируемым на паритетной основе из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов и общероссийских объединений работодателей в порядке, определяемом Президентом РФ, с учетом требований Федерального закона "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений".

В Общественный совет могут быть включены граждане Российской Федерации, представляющие иные общественные объединения и организации, в том числе объединения и организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, но не могут входить лица, замещающие государственные должности государственной службы, а также должностные лица и сотрудники государственных внебюджетных фондов.

В настоящее время действует Положение, утвержденное Указом Президента РФ от 24 июля 2003 г. N 827, согласно которому полномочия Совета определены в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 2002 г. N 111-ФЗ, а его организационно-техническое обеспечение возлагается на аппарат Правительства РФ, что в Положении об аппарате следует отразить.

Учитывая настоятельную необходимость в широкой информации о работе по инвестированию средств пенсионных накоплений, целесообразно специальным постановлением Правительства РФ рекомендовать Общественному совету по инвестированию средств пенсионных накоплений в ближайшее время на заседании рассмотреть вопрос о ходе выполнения этой работы, что позволило бы расширить круг лиц, которые воспользуются правом выбора инвестиционного портфеля.

Несомненно, активная деятельность Общественного совета должна способствовать рациональному использованию средств пенсионных накоплений трудовых пенсий, защите интересов пенсионеров и всех участников формирования и инвестирования пенсионных накоплений.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ (ст. 9) на Счетную палату РФ возложена обязанность ежегодной проверки ведения бухгалтерского учета Пенсионным фондом, учета пенсионных накоплений в специальных частях индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, а также бухгалтерской (финансовой) отчетности Пенсионного фонда.

Учитывая огромную заинтересованность всего населения страны в правильности ведения учета пенсионных накоплений и сохранности указанных средств, в целях безотказной работы этого механизма следовало бы включить в виды деятельности Счетной палаты проведение указанных ежегодных проверок и порядок их организации.

В целях своевременного осуществления аудита субъектов отношений по формированию и инвестированию средств следовало бы принять постановление Правительства РФ о порядке проведения ежегодного аудита ведения бухгалтерского учета специализированным депозитарием и управляющими компаниями, их бухгалтерской (финансовой) отчетности по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также финансированию выплат за счет средств пенсионных накоплений, как это предусмотрено Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ (ст. 9).

В этом постановлении следует отразить особенности обязательного аудита и предусмотреть, что аудитор не может являться аффилированным лицом (лицом, способным оказывать влияние на деятельность юридических и (или) физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность) специализированного депозитария или управляющей компании, с которыми Пенсионный фонд заключил договоры в соответствии со ст. 17 или 18 названного Федерального закона, либо аффилированным лицом аффилированных лиц указанных специализированного депозитария или управляющих компаний, а также то, что проведение аудита в соответствии с указанными требованиями не освобождает субъекты отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений от обязанности предоставлять всю необходимую информацию и отчетность для проверок, проводимых Счетной палатой РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации

Субъектами отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений являются Пенсионный фонд, специализированный депозитарий, управляющие компании, застрахованные лица, страхователи, участниками указанных отношений - брокеры, кредитные организации, негосударственные пенсионные фонды, осуществляющие деятельность по обязательному пенсионному страхованию, а также другие организации, вовлеченные в этот процесс

Обязанности субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, установленные Федеральным законом от 24 июля 2002 г., целесообразно отразить в положениях о них.

Правовой статус Пенсионного фонда регулируется Положением о нем, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 с учетом изменений, внесенных федеральными законами от 5 мая 1997 г. N 77-ФЗ*(8), от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ*(9). Следует иметь в виду, что Пенсионный фонд и его территориальные органы действуют на основании Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации" и Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"*(10).

Пенсионный фонд и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в ней нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.

Государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда перед застрахованными лицами, на которых распространяется обязательное пенсионное страхование в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ.

Пенсионный фонд Российской Федерации должен осуществлять свои права и исполнять обязанности, установленные Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ, исключительно в интересах застрахованных лиц, управлять средствами пенсионных накоплений в соответствии с требованиями этого Закона, законодательства Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании и не нарушать законные права и интересы застрахованных лиц. Пенсионный фонд обязан передавать управляющей компании средства пенсионных накоплений в порядке и сроки, установленные Правительством РФ, в соответствии с договорами доверительного управления средствами пенсионных накоплений.

Поскольку при проведении административной реформы на Министерство здравоохранения и социального развития РФ возложена координация деятельности Пенсионного фонда, целесообразно в установленном порядке принять новую редакцию Положения о Пенсионном фонде, тем более что в связи с переходом многих его функций к Министерству здравоохранения и социального развития РФ его правовой статус стал иным.

Инструкция о порядке отчетности Пенсионного фонда по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений утверждена приказом Министерства финансов РФ от 11 марта 2004 г. N 29н исходя из ранее действующего правового статуса Пенсионного фонда.

Особенность учета средств пенсионных накоплений в Пенсионном фонде состоит в том, что сумма денежных средств, составляющая страховые взносы на финансирование накопительной части трудовой пенсии, ежегодно отражается в доходной части Пенсионного фонда в порядке, установленном бюджетным законодательством, а в расходной части должно предусматриваться направление на последующее инвестирование.

Специализированный депозитарий - это акционерное общество, общество с ограниченной (дополнительной) ответственностью, созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеющее лицензии на осуществление депозитарной деятельности и деятельности специализированного депозитария инвестиционных фондов, паевых инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов. Он несет солидарную ответственность с управляющей компанией, заключившей договор доверительного управления средствами пенсионных накоплений, а также в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 г. исполняет обязанности осуществления контроля по распоряжению средствами пенсионных накоплений, переданными Пенсионным фондом в доверительное управление управляющим компаниям, а также ряд других обязанностей, в том числе по поддержке достаточного (собственного) капитала, производству передачи активов в порядке, установленном Правительством РФ.

В соответствии со ст.19 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ Правительство РФ постановлением от 26 июня 2003 г. N 390 утвердило методику определения совокупной взвешенной оценки (рейтинга) специализированного депозитария при проведении в 2003 г. конкурса по отбору специализированного депозитария для заключения с ним Пенсионным фондом договора об оказании услуг. В методике установлена процедура определения совокупной взвешенной оценки (рейтинга) специализированного депозитария для выявления победителя конкурса, проводимого в 2003 г. Совокупная взвешенная оценка определялась суммой баллов по всем критериям. Этим же постановлением были утверждены требования к участникам конкурса и должностным лицам участников проводимого в 2003 г. конкурса по отбору управляющих компаний для заключения с ними Пенсионным фондом договора доверительного управления средствами пенсионных накоплений.

Отчетность специализированного депозитария об операциях со средствами пенсионных накоплений и инструкция о порядке ее заполнения и представления утверждена приказом Министерства финансов РФ от 1 марта 2004 г. N 26н, при этом представление предусмотрено в три адреса: Министерство финансов РФ, Пенсионный фонд и Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг.

Федеральным законом от 24 июля 2004 г. N 111-ФЗ определены обязанности управляющей компании, имеющей лицензию на осуществление деятельности по управлению инвестиционными, паевыми инвестиционными и негосударственными пенсионными фондами.

Управляющая компания обязана инвестировать средства пенсионных накоплений исключительно в интересах застрахованных лиц, добросовестно и разумно управлять переданными ей средствами пенсионных накоплений, поддерживать достаточность собственных средств по отношению к общей сумме активов, находящихся в управлении, в порядке, установленном Правительством РФ, и выполнять другие обязанности, в том числе продавать акции не ниже рыночной цены.

Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг распоряжением от 9 июля 2003 г. N 03-1406/р утвердила Методические рекомендации по разработке внутренних регламентов управляющих компаний по инвестированию средств пенсионных накоплений, постановлением от 18 февраля 2004 г. N 04-6/пс установила Порядок определения рыночной стоимости активов и стоимости чистых активов, в которые инвестированы средства пенсионных накоплений.

Постановлением ФК ЦБ России от 26 февраля 2004 г. N 04-8/пс утверждены формы отчетности управляющих компаний, осуществляющих доверительное управление средствами пенсионных фондов. Отчеты о продаже ценных бумаг по цене ниже рыночной и о сделках по покупке ценных бумаг по цене выше рыночной, отчет об инвестировании средств пенсионных накоплений и отчет о доходах от инвестирования средств пенсионных накоплений должны представляться в три адреса - Пенсионный фонд, Минфин России и Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг - не позднее дня, следующего за днем совершения хотя бы одной из указанных сделок.

Порядок передачи в управление управляющим компаниям средств пенсионных накоплений жестко определен Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ. В частности, на денежные средства, находящиеся на отдельном банковском счете в кредитной организации, не может быть обращено взыскание по обязательствам субъектов, не связанных с финансированием накопительной части трудовой пенсии, и никто не вправе зачислять на этот счет для осуществления операций со средствами пенсионных накоплений денежные средства, не являющиеся пенсионными накоплениями. Управляющая компания не вправе осуществлять списание (выдачу) средств с указанного счета на другие цели и без предварительного согласия специализированного депозитария. Учет средств пенсионных накоплений производится Пенсионным фондом отдельно от других операций.

Однако имеются факты нарушения отдельных норм законодательства. Так, в марте 2004 г. Пенсионный фонд перевел 55 управляющим компаниям, уполномоченным размещать пенсионные накопления, 1,6 млрд руб. пенсионных накоплений граждан, которые дали согласие на формирование пенсионных накоплений в частной сфере.

Федеральная служба по финансовым рынкам произвела проверки управляющих компаний, размещавших пенсионные накопления граждан с нарушениями законодательства. В первые месяцы работы с пенсионными деньгами законодательство нарушала почти каждая управляющая компания. Общее количество нарушений составило более 500.

В июне 2004 г. Минфин России поручил Пенсионному фонду и Федеральной комиссии по финансовым рынкам принять меры по расторжению договоров об инвестировании пенсионных накоплений с тремя управляющими компаниями. Две из них допустили незначительные нарушения (задержали на один день перечисление пенсионных накоплений и представление отчетности, что было позднее исправлено). Что касается третьей управляющей компании, то она, по мнению проверяющих, умышленно своевременно не перечислила средства пенсионных накоплений и грубо нарушила требования к составу и структуре инвестиционного портфеля (активы - это денежные средства и ценные бумаги, сформированные за счет средств, переданных Пенсионным фондом России в доверительное управление одной управляющей компании). К этой компании будет предъявлен иск в суд о расторжении договора и о взыскании ущерба гражданам.

Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ установлен порядок оплаты необходимых расходов по инвестированию накопительной части средств пенсионных накоплений. Это расходы, непосредственно связанные с доверительным управлением переданными управляющим компаниям средствами, а также оплата специализированного депозитария, аудиторов, страховщиков по договорам обязательного страхования ответственности, других участников отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, передаваемых одновременно с передачей средств пенсионных накоплений в размере не более 1,1% вновь передаваемой суммы.

Вознаграждение доверительному управляющему выплачивается за счет доходов от инвестирования переданных ему средств пенсионных накоплений, но не более 10% от величины доходов от инвестирования, полученных доверительным управляющим в отчетном финансовом году. Конкретный их состав установлен постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 27 февраля 2004 г. N 04-11/пс "О составе необходимых расходов по инвестированию средств пенсионных накоплений, оплачиваемых отобранными по конкурсу управляющими компаниями и государственной управляющей компанией за счет средств пенсионных накоплений, перечисляемых им Пенсионным фондом Российской Федерации".

Вознаграждение специализированным депозитариям, управляющим компаниям и другим участникам отношений по формированию и инвестированию средств выплачивается из инвестируемых сумм пенсионных накоплений граждан, поэтому следовало бы в будущем рассмотреть вопрос о сокращении их доли в величине доходов.

В соответствии с Федеральным законом "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", установившим основные требования к договорам по инвестированию средств пенсионных накоплений, Правительство РФ в постановлении от 30 июня 2003 г. N 395 "О мерах по организации управления средствами пенсионных накоплений" утвердило следующие акты, которые следует уточнить в связи с административной реформой:

- типовой договор об оказании специализированным депозитарием услуг Пенсионному фонду Российской Федерации, содержащий общие положения, предмет договора, обязанности депозитария, обязанности Фонда; регулирующий оплату услуг, ответственность сторон. Договор может быть расторгнут в порядке и по основаниям, предусмотренным ст. 450 Гражданского кодекса РФ. Однако в настоящее время следует внести изменения в отдельные пункты этого типового договора (в частности, п. 7, 9, 19);

- типовой договор (с аналогичной структурой) доверительного управления средствами пенсионных накоплений между Пенсионным фондом Российской Федерации и управляющей компанией, отобранной по конкурсу, с приложением формы акта передачи средств пенсионных накоплений, формы итогового акта передачи средств пенсионных накоплений, формы инвестиционной декларации управляющей компании и порядком снижения размера вознаграждения управляющей компании. По указанной причине и в этот типовой договор следует внести изменения (п. 13, 28, 29, 30, 31, 32, 38, 58).

Передача в доверительное управление не влечет переход права собственности на средства пенсионных накоплений к доверительному управляющему. К договору доверительного управления не применяются положения ст. 1023, п. 1 и 3 ст. 1024, а также п. 3 ст. 1022 Гражданского кодекса РФ;

- типовой договор об оказании специализированным депозитарием услуг управляющей компании, отобранной по конкурсу и осуществляющей доверительное управление средствами пенсионных накоплений, содержащий пункты, подлежащие изменению по указанной причине (п. 8 и 9);

- Правила обеспечения специализированным депозитарием процесса передачи активов в случае прекращения (расторжения) договора доверительного управления средствами пенсионных накоплений или в случае передачи активов в обеспечение прав застрахованных лиц на выбор инвестиционного портфеля (управляющей компании), разработанные в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ, устанавливающие жесткий и каждодневный контроль специализированного депозитария;

- Положение о продаже имущества в составе средств пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении, в случае прекращения (расторжения) договора доверительного управления средствами пенсионных накоплений, разработанное в соответствии со ст. 18 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ; уточнению подлежат п. 3 и 4;

- Правила поддержания достаточности собственных средств (капитала) специализированным депозитарием относительно объема (стоимости) обслуживаемых активов и управляющей компанией относительно общей суммы, находящихся в доверительном управлении активов, разработанные в соответствии со ст. 11 и 12 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ. Они содержат нормы со старыми наименованиями федеральных органов государственной власти, которые следует уточнить (п. 4-9).

Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2003 г. N 730 "О дополнительных мерах по организации управления средствами пенсионных накоплений" были утверждены:

- типовой договор об оказании специализированным депозитарием услуг Пенсионному фонду в отношении средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом выбора инвестиционного портфеля (управляющей компании) или негосударственного пенсионного фонда, с приложением показателей, влияющих на снижение размера оплаты услуг, оказываемых специализированным депозитарием. Поскольку постановление принято до 9 марта 2004 г., в указанном типовом договоре имеются пункты, подлежащие уточнению (п. 8, 9, 13, 16, 18, 19, 20, 35);

- типовой договор доверительного управления средствами пенсионных накоплений между Пенсионным фондом и государственной управляющей компанией с приложением формы акта передачи средств пенсионных накоплений, формы итогового акта передачи средств пенсионных накоплений в соответствии с договором доверительного управления средствами пенсионных накоплений между Пенсионным фондом и государственной управляющей компанией и порядком снижения размера вознаграждения государственной управляющей компании. По вышеуказанной причине необходимо уточнить редакцию п. 15, 26, 28, 29, 30, 32;

- типовой договор об оказании специализированным депозитарием услуг государственной управляющей компании в отношении средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом выбора инвестиционного портфеля (управляющей компании) или негосударственного пенсионного фонда, в котором также содержатся пункты, подлежащие уточнению (п. 8 и 9).

Общий недостаток всех типовых договоров - отсутствие нормы о мерах конкретной ответственности.

Пенсионному фонду и Внешэкономбанку было предложено заключить договор сроком на пять лет между Пенсионным фондом и ЗАО "Объединенная депозитарная компания" об оказании специализированным депозитарием услуг Пенсионному фонду в отношении средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом выбора инвестиционного портфеля (управляющей компанией) или негосударственного пенсионного фонда.

Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ установлены требования к субъектам и иным участникам по инвестированию средств пенсионных накоплений. Так, к специализированному депозитарию, имеющему лицензию, требования, предусмотренные п. 16, 19, 28 ст. 11 этого Закона, должны быть соблюдены на момент проведения конкурса для оказания услуг по хранению, учету и контролю за распоряжением средствами пенсионных накоплений. В соответствии с п. 16-20 ст. 11 Закона к нему не применяются процедуры банкротства или санкция о приостановлении и аннулировании действия лицензии в последние два года. Правительству РФ предоставлено право устанавливать дополнительные требования, которые специализированный депозитарий обязан выполнять в период действия договора об оказании услуг.

Этим же Законом (п. 13 и 14 ст. 12) установлены требования к управляющей компании, имеющей лицензию, для участия в конкурсе. К ней не применяются процедуры банкротства или санкции об аннулировании лицензии в течение последних двух лет. Управляющая компания допускается к управлению средствами пенсионных накоплений, если она удовлетворяет п. 11-15 ст. 12 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ. Правительству РФ также предоставлено право устанавливать для управляющей компании дополнительные требования.

Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 247 "Об установлении дополнительных ограничений на инвестирование средств пенсионных накоплений управляющими компаниями, заключившими договоры доверительного управления с Пенсионным фондом Российской Федерации и негосударственными пенсионными фондами, осуществляющими обязательное пенсионное страхование в депозиты в рублях в кредитных организациях" в соответствии со ст. 26 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" установлено 12 дополнительных ограничений на инвестирование средств пенсионных накоплений управляющими компаниями, заключившими договоры доверительного управления с Пенсионным фондом и негосударственными пенсионными фондами, осуществляющими обязательное пенсионное страхование, в депозиты в рублях в кредитных организациях. Среди этих ограничений следует отметить наличие собственных средств у кредитной организации не менее 5 млрд руб. по состоянию на последнюю отчетную дату, наличие положительного аудиторского заключения.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" Правительство РФ постановлением от 31 августа 2002 г. N 652 утвердило Правила инвестирования средств страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, поступивших в течение финансового года в Пенсионный фонд, и установило следующее.

Средства страховых взносов могут быть размещены в:

государственные ценные бумаги Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

государственные ценные бумаги Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

ипотечные ценные бумаги, выпущенные в соответствии с законодательством Российской Федерации об ипотечных ценных бумагах, обеспеченные государственной гарантией Российской Федерации и обращающиеся на организованном рынке ценных бумаг.

Решение об объемах и структуре вложений средств страховых взносов принимается Пенсионным фондом по согласованию с Минфином России и доводится до сведения Центрального банка РФ в согласованном порядке.

Приобретение государственных ценных бумаг Российской Федерации и ипотечных ценных бумаг осуществляется Пенсионным фондом в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Агентом Пенсионного фонда по приобретению и продаже государственных ценных бумаг Российской Федерации выступают Центральный банк и Внешэкономбанк.

К брокерам законом также установлены конкретные требования (в частности, иметь не менее 25 млн руб. собственных средств для осуществления брокерской деятельности, соблюдать кодекс профессиональной деятельности). Брокер не вправе использовать в своих интересах учитываемые на специальном брокерском счете полученные от управляющей компании средства пенсионных накоплений.

Определенные требования установлены для кредитных, страховых организаций, при этом специализированные депозитарии и управляющие компаний не вправе проводить операции по инвестированию средств пенсионных накоплений до заключения договора на введенное обязательное страхование.

Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2003 г. N 560 утверждены тарифы по обязательному страхованию ответственности специализированных депозитариев за допущенные нарушения.

Под инвестиционной деятельностью обычно понимается вложение средств и осуществление практической деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Инвестиции - это денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного результата.

Под инвестированием средств пенсионных накоплений понимается деятельность управляющей компании по управлению средствами пенсионных накоплений (ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ).

Средства пенсионных накоплений могут быть размещены только в объекты инвестирования, которые указаны в ст. 24 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ, а именно в:

- государственные ценные бумаги Российской Федерации;

- государственные ценные бумаги субъектов Федерации;

- облигации российских эмитентов, помимо указанных в подп. 1 и 2 п. 1 этого Закона;

- акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ;

- паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов, размещающих средства в государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов;

- ипотечные ценные бумаги, выпущенные в соответствии с законодательством Российской Федерации об ипотечных ценных бумагах;

- денежные средства в рублях на счетах в кредитных организациях;

- депозиты в рублях в кредитных организациях;

- иностранную валюту на счетах в кредитных организациях.

Кроме того, названным Федеральным законом установлены к указанным классам активов конкретные условия, а Правительству РФ предоставлено право устанавливать дополнительные ограничения на инвестирование средств пенсионных накоплений в отдельные классы активов, разрешенные Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ.

Приказом министра финансов РФ от 5 марта 2002 г. N 27н установлено, что критериями размещения средств пенсионных накоплений в активы, указанные в подп. 2-4 и 6 п. 1 ст. 26 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ, является их соответствие дополнительным ограничениям на инвестирование средств пенсионных накоплений, установленным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2003 г. N 379 "Об установлении дополнительных ограничений на инвестирование средств пенсионных накоплений в отдельные классы активов и определении максимальной доли отдельных классов активов в инвестиционном портфеле в соответствии со статьями 26 и 28 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" и статьей 36.15 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах".

Постановлением от 10 февраля 2004 г. N 04-2/пс "О порядке определения минимальных показателей нормативов достаточности собственных средств специализированного депозитария и управляющей компании, являющихся субъектами отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений" Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг установила как минимальный показатель норматива достаточности собственных средств (капитала) специализированного депозитария, отобранного по результатам конкурса и заключившего договор об оказании услуг с Пенсионным фондом, так и минимальный показатель норматива достаточности собственных средств (капитала) управляющей компании.

Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ определены конкретные требования к структуре инвестиционного портфеля управляющей компании, что же касается порядка их корректировки, то это предоставлено Правительству РФ.

Правила переоценки рыночной стоимости инвестиционного портфеля при инвестировании пенсионных накоплений и Правила корректировки инвестиционных портфелей управляющих компаний утверждены постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г. N 411.

Постановлением от 1 сентября 2003 г. N 540 утверждена инвестиционная декларация, которая определяет требования к цели инвестирования средств пенсионных накоплений, к составу и структуре инвестиционного портфеля (денежные средства и ценные бумаги).

Особо тщательно определены порядок инвестирования средств пенсионных накоплений в ценные бумаги зарубежных эмитентов и требования к управляющему активами индексного инвестиционного фонда при инвестировании средств пенсионных накоплений в ценные бумаги зарубежных эмитентов.

Договор не может быть заключен, если управляющий активами или инвестиционный фонд зарегистрирован в государствах и на территориях, предоставляющих налоговые льготы в оффшорных зонах и не предусматривающих раскрытие информации при проведении финансовых операций, а также если установлены максимальные пределы долей средств в инвестиционном портфеле, размещаемых в ценные бумаги иностранных государств.

В настоящее время разрешено инвестирование в форме вложения в паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов (размещающих средства в государственные бумаги) иностранных государств, облигации и акции иностранных эмитентов.

Существует мнение, что это угрожает экономической безопасности нашей страны и ее суверенитету. Однако следует иметь в виду, что такое размещение может оказаться экономически выгодным, особенно если оно произведено в фонды государств бывшего Советского Союза.

Достаточно подробно урегулированы права застрахованных лиц в выборе инвестиционного портфеля при формировании накопительной части через Пенсионный фонд и негосударственный пенсионный фонд. По этому вопросу принят ряд постановлений Правительства РФ.

Приняты акты и по вопросам информации застрахованных лиц о действующем законодательстве. О порядке предоставления информации Пенсионным фондом застрахованному лицу и подачи им заявления о выборе инвестиционного портфеля принято постановление Правительства РФ от 1 октября 2003 г. N 346. Приказом Минфина России от 30 июня 2003 г. N 56н предложено при направлении застрахованному лицу информации в соответствии с п. 3 постановления Правительства РФ от 19 июня 2003 г. N 346 сообщить ему о том, что сведения об управляющих компаниях могут быть получены из "Российской газеты" или газеты "Труд", а также в территориальном органе Пенсионного фонда по месту жительства лица или в территориальном органе Министерства труда и социального развития РФ по вопросам занятости населения по месту жительства. Уполномоченному федеральному органу исполнительной власти надлежит уточнить указанную информацию.

Определены понятия конфликтов интересов, требования к кодексу профессиональной этики.

Правительству РФ предоставлено право утверждать типовой кодекс профессиональной этики для управляющих компаний, брокеров, специализированных депозитариев, которые обязаны на условиях, установленных Правительством РФ, свои кодексы профессиональной этики согласовывать с уполномоченным представительным органом.

В настоящее время разрабатывается типовой кодекс профессиональной этики. Кодекс этики аудиторов принят Советом по аудиторской деятельности (протокол от 28 августа 2003 г. N 16) при Министерстве финансов РФ.

Кодекс профессиональной этики на страховом рынке Российской Федерации подписан 70 страховщиками. Он регулирует отношения с органами власти, соблюдение законодательства сотрудниками, уважительное отношение к коллегам и др.

Национальная лига управляющих компаний разрабатывает типовой кодекс профессиональной этики субъектов и участников отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, который будет способствовать регулярному и добропорядочному использованию указанных средств.

Порядок финансирования выплат накопительной части трудовой пенсии за счет средств пенсионных накоплений устанавливается федеральным законом. Финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм единого социального налога, зачисляемых в федеральный бюджет, что реализует права граждан на социальное обеспечение, а финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии - за счет средств бюджета Пенсионного фонда, так называемых страховых платежей, аккумулируемых в едином социальном налоге.

Федеральный закон от 20 июля 2004 г. N 70 "О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" установил общую ставку ЕСН в 26%, в том числе на социальное страхование - 20%.

За счет сумм пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица, Пенсионный фонд производит финансирование выплаты накопительной части трудовой пенсии, при этом учет производится в порядке, установленном Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования"*(11).

Выплаты накопительной части трудовой пенсии правопреемникам в случае смерти застрахованных перечисляются в резерв Пенсионного фонда Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2004 г. N 73 Пенсионному фонду было поручено определить и довести до сведения каждой управляющей компании, с которой Пенсионный фонд заключил договор доверительного управления средствами пенсионных накоплений, план перечисления в 2004 г. денежных средств, необходимых для правопреемников умерших застрахованных лиц, с разбивкой по кварталам и месяцам осуществления выплат из средств пенсионных накоплений.

Следовало бы и для негосударственных пенсионных фондов установить в законодательном порядке передачу государству пенсионных накоплений трудовых пенсий умерших застрахованных лиц, у которых не имеется наследников.

Мировой опыт показывает, что существует значительное количество вариантов порядка получения накопленных пенсионных средств, в том числе допускается выплата части пенсионных накоплений в виде единовременного пособия, получением накопленной суммы являются плановые изъятия с наследованием остатка неполученной суммы и др. В настоящее время возможность наследования пенсионных накоплений наступает только в том случае, если работник ни разу не воспользовался пенсионными накоплениями. В случае введения инструментов стимулирования добровольных отчислений в накопительную составляющую пенсионной системы следовало бы предоставить гражданину возможность выбора схемы получения накопленной суммы после достижения пенсионного возраста.

Важным правовым актом в области формирования и инвестиций средств пенсионных накоплений является также Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (с учетом изменений).

Негосударственный пенсионный фонд - это особая организационная форма некоммерческой организации социального обеспечения, осуществляющей три самостоятельных вида деятельности:

негосударственное пенсионное обеспечение;

страхование по обязательному пенсионному обеспечению в соответствии с пенсионными договорами;

профессиональное пенсионное страхование.

Негосударственный пенсионный фонд принимает меры по обеспечению полной и своевременной уплаты вкладчиками (физическими или юридическими лицами, являющимися сторонами пенсионного договора и уплачивающими взносы в фонд) пенсионных взносов. Типовые страховые правила утверждаются Правительством РФ (ст. 9). Определены права и обязанности вкладчиков, участников, застрахованных лиц и страхователей, а также обязанности фонда.

Собственное имущество фонда состоит из имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности, пенсионных резервов и пенсионных накоплений (ст. 16). Термин "собственное имущество фонда" означает, что средства пенсионных накоплений, являющиеся собственностью Российской Федерации, становятся собственностью негосударственного пенсионного фонда. В то же время положения ст. 18 Федерального закона от 7мая 1998 г. N 75-ФЗ устанавливают их особый правовой режим. Следует изменить наименование и редакцию текста ст. 16 названного Закона.

Федеральным законом от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ установлены семь принципов инвестирования пенсионных накоплений, переданных в негосударственные пенсионные фонды, которые могут быть инвестированы только в активы, разрешенные Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ.

Особенности деятельности депозитария негосударственного фонда и типовой договор между ними устанавливаются Правительством РФ.

Правительство РФ постановлением от 22 января 2004 г. N 30 утвердило Правила расчета показателей в целях осуществления специализированным депозитарием контроля за соблюдением требований к структуре инвестиционного портфеля негосударственного пенсионного фонда.

Этими Правилами определяется порядок и методика расчетов показателей в целях осуществления специализированным депозитарием контроля за соблюдением требований к структуре сформированного за счет средств пенсионных накоплений инвестиционного портфеля негосударственного пенсионного фонда, осуществляющего деятельность по обязательному пенсионному страхованию. Для расчета применяется рыночная стоимость многих различных элементов.

Особенности порядка осуществления бухгалтерского учета операций негосударственного пенсионного фонда устанавливаются Правительством РФ.

Государственное регулирование деятельности в области негосударственного пенсионного фонда осуществляется уполномоченным федеральным органом, положение о котором утверждается Правительством РФ. Действующее Положение об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственное регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию, профессиональному пенсионному страхованию, надзор и контроль за указанной деятельностью, утверждено постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2003 г. N 669.

Поскольку в Положении о Федеральной службе по финансовым рынкам указано, что она осуществляет для негосударственных пенсионных фондов функции уполномоченного федерального органа государственной власти, а его функции в области регулирования, осуществления контроля и надзора определены ст. 34 названного Федерального закона, изменение этого постановления Правительства РФ целесообразно в случае, если появится такая необходимость на практике. Например, при реализации действия постановления Правительства РФ от 7 марта 2003 г. N 194 по вопросам условий антимонопольного контроля на рынке финансовых услуг и в некоторых других случаях.

Договор об обязательном пенсионном страховании заключается на неопределенный срок. Типовая форма договора страхования утверждается Правительством РФ.

Статьей 36.6 Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ установлено, что основания передачи средств пенсионных накоплений, порядок их передачи устанавливаются Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 6 февраля 2004 г. N 55). Документарное оформление передачи осуществляется в соответствии с Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования".

Сумма передаваемых средств пенсионных накоплений в разные фонды рассчитывается исходя из остатка в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица на 1 января текущего года, скорректированного на величину дохода от инвестирования, полученного за период, устанавливаемый уполномоченным федеральным органом.

Средства пенсионных накоплений, отраженные на пенсионном счете накопительной части трудовой пенсии застрахованного лица после перевода основной суммы пенсионных накоплений (начисленный по итогам финансового года инвестиционный доход и полученные не отраженные позже страховые взносы), подлежат переводу не позднее одного месяца с даты отражения в индивидуальном (персонифицированном) учете.

Обязанности управляющей компании, осуществляющей инвестирование средств пенсионных накоплений, поступивших из негосударственных пенсионных фондов, примерно аналогичны обязанностям управляющих компаний, предусмотренным Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ.

Основные требования к структуре инвестиционного портфеля определены федеральным законом. Правительству РФ предоставлено право определять максимальные доли иных разрешенных видов активов. Расчет величины инвестиционного портфеля определяется по рыночной стоимости. Порядок и методика расчета показателей в целях контроля определяются Правительством Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 6 февраля 2004 г. N 67).

Инвестирование средств пенсионных накоплений, передаваемых негосударственными пенсионными фондами, в ценные бумаги иностранных эмитентов осуществляется управляющими компаниями в соответствии с нормами Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ.

Предусмотрены и особенности учета средств пенсионных накоплений для финансирования накопительной части трудовой пенсии в негосударственном пенсионном фонде.

Единый реестр застрахованных лиц по обязательному страхованию ведет Пенсионный фонд РФ. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 798 утверждены Правила уведомления негосударственным пенсионным фондом, осуществляющим обязательное пенсионное страхование, Министерства труда и социального развития РФ и Пенсионного фонда РФ о вновь заключенных им договорах об обязательном пенсионном страховании в соответствии со ст. 36.2 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах". В настоящее время надлежит уточнить наименование органов, которым направляются уведомления.

Вознаграждение специализированному депозитарию определяется в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ.

Проведенный анализ правовых актов по вопросу формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений трудовых пенсий показывает, что многие нормы, регулирующие деятельность негосударственных пенсионных фондов по инвестированию средств пенсионных накоплений, аналогичны нормам, установленным Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ. Это естественно, поскольку данными нормами регулируются аналогичные общественные отношения.

Выводы и предложения

1. Мировой опыт показывает, что развитие экономики является основой высокого уровня жизни народа только при целенаправленном развитии социальной среды, науки и образования, внедрении в производство новейших технологий.

Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.) в качестве главной задачи в области государственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования определены последовательный рост уровня пенсионного обеспечения населения и финансовая устойчивость пенсионной системы.

На 2005 г. расходы ПФР по выплате трудовых пенсий прогнозируются в размере 970,77 млрд руб., из них на выплату базовой части трудовой пенсии - 326,78 млрд руб.; на выплату страховой части трудовой пенсии - почти 643,99 млрд руб.

В связи со снижением максимальной ставки ЕСН с 35,6 до 26%, в том числе отчислений в пенсионную систему (с 28 до 20%) снижена тяжесть налогообложения для работодателей и усилен страховой характер пенсионного обеспечения. Возросла личная заинтересованность граждан в уплате взносов в пенсионную систему. Это будет способствовать легализации заработной платы в коммерческих организациях и на негосударственных предприятиях.

По мнению некоторых экономистов, снижение взносов приведет к уменьшению возможных размеров будущих пенсий работников с заработной платой, не превышающей 8 тыс. руб. в месяц, более чем на 20%.

Однако существует и другое мнение. В связи с ростом заработной платы будут возрастать абсолютные суммы страховых взносов на накопительную часть трудовых пенсий, а если управляющие компании будут постоянно получать большие доходы, это дополнительно обеспечит существенное повышение уровня пенсионного обеспечения.

В настоящее время пенсии определялись по старому законодательству и стали почти одинаковыми для всех пенсионеров. Но в будущем в связи с большей дифференциацией в оплате труда при расчете пенсий по новому пенсионному законодательству произойдет громадный разрыв в их размерах.

2. Следовало бы устранить коллизию норм налогового и пенсионного законодательства.

В Налоговом кодексе РФ применяются два термина: "единый социальный налог" (ст. 241) и "страховой взнос" (ст. 243). Согласно п. 4 ст. 46 Налогового кодекса предусмотрен бесспорный порядок взыскания платежей страховых взносов во внебюджетный фонд.

В пенсионном законодательстве остался ранее применяемый термин "страховые платежи". Статьей 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" установлено, что правоотношения, связанные с уплатой обязательных платежей на обязательное пенсионное страхование, в том числе в части осуществления контроля за их уплатой, регулируются законодательством о налогах и сборах, если иное не предусмотрено этим Федеральным законом.

Статьей 25 названного Закона (в ред. Федерального закона от 20 июля 2004 г. N 70-ФЗ) предусмотрено, что контроль за правильностью исчисления и уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование осуществляется налоговыми органами в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, регулирующим деятельность налоговых органов. Взыскание недоимки по страховым взносам и пеней осуществляется органами Пенсионного фонда Российской Федерации в судебном порядке.

Таким образом, даже между ст. 2 и 25 Закона имеется коллизия.

В практике последнего времени органы Пенсионного фонда предлагают гражданам самим выяснять у работодателей причину перечисления в меньшей сумме страховых взносов по обязательному страхованию по сравнению с начисленной суммой; обращаться к администрации организаций, предприятий, а затем в суд (на основании Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ).

Обращение в суд сотрудники Пенсионного фонда мотивируют заинтересованностью граждан. Однако после обращения в суд администрация может расстаться с работником, который вместо работы ходит в рабочее время по судебным органам.

Для устранения коллизий следовало бы внести изменения в Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ об исключении из третьего абзаца ст. 2 слов "если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом".

В ст. 25 этого Закона следовало бы конкретно указать вид страховых платежей, взыскание которых Пенсионный фонд осуществляет через судебные органы.

3. Следовало бы устранить коллизию федеральных законов от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ (ст. 5) и от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ (ст. 16).

В первом акте устанавливается, что средства пенсионных накоплений являются собственностью Российской Федерации, во втором - частью собственного имущества негосударственного пенсионного фонда (ст. 16 в ред. Федерального закона от 10 января 2003 г. N 14-ФЗ).

Редакция ст. 16 Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ порождает у населения мнение, что средства пенсионных накоплений накопительной части трудовой пенсии передаются негосударственным пенсионным фондам в их собственность. Следовало бы изменить ее редакцию.

4. Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ предусмотрено принятие положения об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, поэтому следует изменить в связи с административной реформой постановление Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. N 190.

Во всем мире регулированию деятельности негосударственных пенсионных органов уделяется особое внимание. Например, в Великобритании существует специальный орган (ОПРА), осуществляющий функции контроля и надзора за деятельностью пенсионных фондов.

5. В связи с проведением административной реформы следует внести изменения в акты Правительства РФ по вопросам формирования и инвестирования пенсионных накоплений трудовой пенсии, а также поручить Федеральной службе по финансовым рынкам, Министерству финансов РФ и Министерству здравоохранения и социального развития РФ внести соответствующие изменения в нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, связанные с изменением подчиненности.

6. Пенсионная реформа повлекла, как видно из вышеперечисленного, принятие значительного количества разрозненных нормативных правовых актов, устанавливающих дублирующие нормы (особенно это видно на примере Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ и Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ).

Порядок правового регулирования формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений трудовой пенсии через Пенсионный фонд РФ и негосударственные пенсионные фонды в основном одинаков. Следовательно, для доступности и ясности понимания населением норм по инвестированию целесообразно провести кодификацию этого законодательства.

Практика показывает, что незначительная передача населением средств в негосударственные пенсионные фонды связана, во-первых, с непониманием законодательства по этим вопросам; во-вторых, с недостаточной защищенностью средств пенсионных накоплений; в-третьих, с наличием психологического фактора недоверия к негосударственным организациям (все еще помнятся "финансовые пирамиды").

Возможно, объединение всех актов Правительства РФ, принятых по вопросам формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, в одно постановление "О порядке формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений накопительной части трудовой пенсии" будет способствовать лучшему пониманию населением сути нового законодательства, способствующего увеличению размера трудовой пенсии.

7. Общественному совету по инвестированию средств пенсионных накоплений целесообразно рассмотреть вопрос о проведении этой работы управляющей компанией.

8. В связи с изменением правового статуса Пенсионного фонда РФ целесообразно принять новое Положение о нем. При этом следует внести в Государственную Думу проект о признании утратившим силу ныне действующего Положения.

9. Целесообразно поставить вопрос о внесении дополнений в ст. 9 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" в части обязанности ежегодной проверки Пенсионного фонда РФ.

10. Принять постановление Правительства Российской Федерации о порядке проведения обязательного аудита специализированных депозитариев и управляющих компаний в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ.

11. В связи с проведением пенсионной реформы возникли новые организации - депозитарии. Вознаграждение специализированным депозитариям, управляющим компаниям и другим участникам отношений по формированию и инвестированию средств выплачивается из инвестируемых сумм пенсионных накоплений (в большинстве случаев - из небольших трудовых пенсий граждан). В будущем предстоит рассмотреть вопрос о сокращении доли средств, направляемых из средств пенсионных накоплений, на их содержание

12. В некоторых странах при негосударственных пенсионных фондах организованы предприятия, куда и вкладываются средства пенсионных накоплений. На этих предприятиях имеют возможность работать и пенсионеры. Пенсионные фонды могут осуществлять действенный надзор за деятельностью предприятий. Может быть, стоит провести опыт создания таких предприятий и в нашей стране?

13. Целесообразно для негосударственных пенсионных фондов в законодательном порядке установить передачу в доход государства пенсионных накоплений умерших застрахованных лиц, у которых не имелось наследников.

14. Неплохо было бы принять федеральный закон, в котором предусмотреть не только нормы о финансировании выплат накопительной части трудовой пенсии за счет средств пенсионных накоплений, но и возможность различных вариантов получения их пенсионерами.

15. В печати поднимался вопрос о принятии пенсионного кодекса. Однако учитывая не только значительное количество актов пенсионного законодательства, но и детальное регулирование его институтов, целесообразнее принять кодифицированные акты по отдельным институтам пенсионного законодательства, в том числе возможно объединение Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ и многих норм Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ.

Усилия по проведению пенсионной реформы, несомненно, окупятся, и будет решена ее основная задача - увеличение стоимости пенсионных накоплений и повышение размера трудовых пенсий населения.

Т.В. Конюхова,

старший научный сотрудник

отдела финансового законодательства

Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве РФ

"Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. - 2001. - N 52 (ч. I). - Ст. 4920; 2002. - N 30. - Ст. 3033.

*(2) СЗ РФ. - 2001. - N 51. - Ст. 4832; 2002. - N 22. - Ст. 2026; 2003. - N 1. - Ст. 2.

*(3) СЗ РФ. - 2003. - N 1. - Ст. 5.

*(4) СЗ РФ. - 2004. - N 31. - Ст. 3258.

*(5) СЗ РФ. - 2004. - N 11. - Ст. 945.

*(6) СЗ РФ. - 2004. - N 27. - Ст. 2780.

*(7) СЗ РФ. - 2004. - N 28. - Ст. 2898.

*(8) Ведомости ВС РФ. - 1992. - N 5. - Ст. 180; Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - N 52. - Ст. 5086; СЗ РФ. - 1997. - N 19. - Ст. 2188.

*(9) СЗ РФ. - 2000. - N 32. - Ст. 3341.

*(10) СЗ РФ. - 2001. - N 51. - Ст. 4832; 2002. - N 22. - Ст. 2026; 2003. - N 1. - Ст. 2.

*(11) СЗ РФ. - 1996. - N 14. - Ст. 1401; 2003. - N 1. - Ст. 13.