Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. N 214-О "По запросу Главы администрации Псковской области о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 8 и 9 Закона Российской Федерации "О милиции"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе заместителя Председателя Т.Г. Морщаковой, судей Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи О.И. Тиунова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Главы администрации Псковской области, установил:

1. Глава администрации Псковской области просит признать не соответствующими Конституции Российской Федерации часть пятую статьи 7 и часть двенадцатую статьи 9 Закона Российской Федерации "О милиции", согласно которым в районах, городах и иных муниципальных образованиях начальники отделов (управлений) внутренних дел и начальники милиции общественной безопасности при этих органах внутренних дел назначаются на должность руководителями органов внутренних дел субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления; части четвертую и пятую статьи 8 того же Закона, согласно которым начальники криминальной милиции субъектов Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Министром внутренних дел Российской Федерации, а начальники криминальной милиции районов, городов и иных муниципальных образований - руководителями органов внутренних дел субъектов Российской Федерации.

По мнению заявителя, назначение начальников криминальной милиции, а также начальников органов внутренних дел и начальников милиции общественной безопасности районов, городов и других муниципальных образований без согласования с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации противоречит статье 72 (пункты "б" и "л" части 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, а также кадры правоохранительных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

2. Криминальная милиция, согласно Закону Российской Федерации "О милиции", представляет собой систему территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, финансируемую за счет средств федерального бюджета (часть седьмая статьи 8); состав и численность криминальной милиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений определяются Правительством Российской Федерации (часть третья статьи 8).

В соответствии со статьей 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти, к числу которых относится и Министерство внутренних дел Российской Федерации, могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Из данного конституционного установления не следует, что назначение таких должностных лиц должно осуществляться с согласия органов государственной власти субъектов Российской Федерации или иных органов. Обязанность согласовывать с ними назначение и освобождение начальников криминальной милиции не вытекает и непосредственно из статьи 72 Конституции Российской Федерации, хотя пунктом "л" ее части 1 кадры правоохранительных органов отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако, по смыслу статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Именно таким федеральным законом и является Закон Российской Федерации "О милиции".

Вопрос о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации при назначении руководителей органов внутренних дел уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в деле о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года по данному делу отмечается, что участие в процедуре согласования при назначении руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации законодательного (представительного) органа государственной власти области не противоречит Конституции Российской Федерации, если такое участие предусмотрено федеральным законом. Указанная позиция Конституционного Суда Российской Федерации носит общий характер и распространяется на процедуру назначения начальников криминальной милиции, являющихся по должности заместителями руководителей соответствующих органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации.

3. В назначении начальников отделов (управлений) внутренних дел и подчиняющихся им начальников милиции общественной безопасности в муниципальных образованиях по согласованию лишь с органами местного самоуправления заявитель усматривает как ущемление прав органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и необоснованное наделение государственными функциями органов местного самоуправления, что противоречит статье 12 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (часть 1); народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть 2). Тем самым органы местного самоуправления признаются органами публичной власти, которые призваны представлять интересы граждан, проживающих на соответствующей территории.

Закон Российской Федерации "О милиции" предусматривает, что отделы (управления) внутренних дел и милиция общественной безопасности, которой руководят начальники отделов (управлений) внутренних дел (часть пятая статьи 7) и их заместители по должности - начальники милиции общественной безопасности, осуществляют свою деятельность в границах территорий муниципальных образований; органы местного самоуправления участвуют в установлении численности милиции общественной безопасности и ее финансировании за счет средств бюджетов муниципальных образований (часть пятая статьи 9).

Поскольку согласно статье 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации и пункту 4 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, предоставление им федеральным законом права давать согласие на назначение начальников соответствующих отделов (управлений) внутренних дел и начальников милиции общественной безопасности не может рассматриваться как противоречащее конституционным нормам.

Следует также иметь в виду, что в соответствии с Законом Российской Федерации "О милиции" органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют определенные полномочия в отношении милиции общественной безопасности: начальники милиции общественной безопасности субъектов Российской Федерации утверждаются в должности и освобождаются от должности их органами исполнительной власти (часть одиннадцатая статьи 9); ими же устанавливается численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (часть пятая статьи 9); по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации ими определяется порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств как бюджетов субъектов Российской Федерации, так и местных бюджетов (часть шестая статьи 9); при этом руководители органов внутренних дел субъектов Российской Федерации, которые назначают начальников отделов (управлений) внутренних дел и начальников милиции общественной безопасности в районах, городах и других муниципальных образованиях, сами назначаются на должность и освобождаются от должности Министром внутренних дел Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть четвертая статьи 7).

Таким образом, криминальная милиция и милиция общественной безопасности как различные структуры единой системы Министерства внутренних дел Российской Федерации - государственного органа исполнительной власти имеют различные задачи (часть первая статьи 8 и часть первая статьи 9 Закона Российской Федерации "О милиции") и различный порядок назначения начальников криминальной милиции, а также начальников отделов (управлений) внутренних дел и милиции общественной безопасности районных, городских и иных муниципальных образований. При этом, по смыслу приведенных конституционных норм, отсутствует какая бы то ни было неопределенность в отношении принадлежности полномочий по урегулированию этих вопросов именно федеральному законодателю.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 1 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Главы администрации Псковской области ввиду неподведомственности поставленных в нем вопросов Конституционному Суду Российской Федерации.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

Заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации

Т.Г. Морщакова

Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

Н.В. Селезнев