Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 1999 г. N 37-О "По запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.В. Витрука, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса администрации Калининградской области, установил:

1. Администрация Калининградской области обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Калининградской области. В связи с внесением изменений в Устав заявитель 16 октября 1998 года уточнил предмет запроса, исключив из него две нормы.

Таким образом, администрацией Калининградской области оспаривается конституционность положений пункта "е" части 2 статьи 20, пункта "ж" части 2 статьи 32 и статьи 33 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

2. По мнению заявителя, положение пункта "е" части 2 статьи 20 Устава об осуществлении областной Думой законодательного регулирования выпуска и условий размещения областных займов, облигаций и лотерей противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, поскольку такого рода полномочия, как носящие исполнительно-распорядительный характер, должны осуществляться администрацией области.

Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное регулирование (пункт "ж"), гражданское законодательство (пункт "о"). Статья 75 (часть 4) Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе.

Действующее федеральное законодательство не исключает участие субъектов Российской Федерации в реализации названных государственных функций в пределах, необходимых для проведения бюджетной политики регионов и исполнения ими своих финансовых обязательств. На уровне субъектов Российской Федерации регулирование выпуска и условий размещения займов, облигаций и лотерей осуществляется в основном актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Некоторые из таких актов принимаются на основании рекомендаций, содержащихся в актах федеральных органов государственной власти (указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации), о выпуске межрегиональных или целевых облигационных займов, о разработке и утверждении правил выдачи разрешений на проведение лотерей и об определении органов, уполномоченных на выдачу разрешений и регистрацию лотерей, и др. Отдельные вопросы, касающиеся выпуска и размещения региональных (межрегиональных) и муниципальных займов, облигаций и лотерей, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 29 июля 1998 года "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" непосредственно устанавливает правовые основы участия субъектов Российской Федерации в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных ценных бумаг (статья 1). Согласно этому Закону направления использования денежных средств, привлекаемых в результате размещения ценных бумаг, и порядок их расходования устанавливаются в том числе законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 2); эмитентом ценных бумаг субъекта Российской Федерации выступает орган исполнительной власти, осуществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 2). Закон содержит также конкретные параметры и условия эмиссии ценных бумаг, в том числе определяет соответствующие функции законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не затрагивая при этом гражданско-правовые аспекты отношений, возникающих по поводу займов, ценных бумаг.

Выпуск и условия размещения лотерей регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, а также Временным положением о лотереях в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 19 сентября 1995 года. Пункт 19 Временного положения определяет, что государственная регистрация региональных и муниципальных лотерей осуществляется в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, на территории которого проводится лотерея, с соблюдением требований данного Временного положения.

Следовательно, региональное законодательное регулирование отдельных элементов лотерейной деятельности, не затрагивающее прерогативы Российской Федерации, в том числе гражданско-правовую сущность этих отношений, является необходимым условием проведения лотерей в субъектах Российской Федерации.

Выпуск и размещение займов, облигаций и лотерей - один из способов, форма мобилизации финансовых средств для наполнения соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области было признано, что отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов. В постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края и от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области Конституционным Судом Российской Федерации была выражена правовая позиция, согласно которой ряд вопросов, связанных с формированием бюджетов и внебюджетных фондов, может быть отнесен в соответствии с требованиями федерального законодательства к сфере регулирования законодательных органов субъектов Российской Федерации. Такое законодательное регулирование в пределах компетенции субъектов Российской Федерации является основой, необходимым условием обеспечения исполнительно-распорядительной деятельности по выпуску и размещению займов, облигаций и лотерей.

Таким образом, положение пункта "е" части 2 статьи 20 Устава Калининградской области, взятое в системной связи с другими его положениями, не противоречит конституционному принципу разделения властей, предполагающему взаимодействие законодательной и исполнительной власти при реализации государственных функций.

3. Пункт "ж" части 2 статьи 32 Устава Калининградской области устанавливает в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий главы администрации (губернатора) области отрешение его от должности областной Думой, а статья 33 Устава определяет содержание и процедуру такого отрешения. По мнению заявителя, наделение законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации полномочием отрешать от должности главу администрации, не сбалансированное предоставлением ему права распускать законодательный (представительный) орган, противоречит принципу разделения властей, закрепленному статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Оспариваемые положения предусматривают, что областная Дума вправе принять решение об отрешении от должности главы администрации (губернатора) области за установленные судом нарушения им Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Устава и законов области, а также в случаях его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Согласно же статье 28 Устава Калининградской области полномочия главы администрации (губернатора) области не могут быть использованы для роспуска либо приостановления деятельности законно избранных Калининградской областной Думы и органов местного самоуправления, - допускается лишь самороспуск областной Думы (часть 2 статьи 23 Устава).

В соответствии со статьей 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Устав Калининградской области в статье 26 предусматривает, что глава администрации (губернатор) области в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Уставом, законами и иными нормативными правовыми актами области.

Для того чтобы исключить возможность злоупотреблений полномочиями со стороны главы администрации Калининградской области и вместе с тем гарантировать ему защиту от необоснованного вмешательства в его деятельность, законодатель субъекта Российской Федерации вправе предусмотреть адекватные меры уставно-правовой ответственности главы администрации области, в том числе в виде отрешения его от должности.

Применение такой меры юридической ответственности главы администрации области возможно лишь при наличии достаточных к тому оснований, а именно установленных судом нарушений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава и законов области. Как отмечалось в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, правовые нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации, соответствуют Конституции Российской Федерации при условии, что такое освобождение производится лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений.

Отрешение главы администрации области от должности возможно также при условии, что оно как разновидность юридической ответственности должно быть соразмерно степени совершенных правонарушений и значимости защищаемых интересов.

При соблюдении указанных оснований и условий досрочное прекращение полномочий главы администрации области не может рассматриваться как неправомерное вмешательство законодательного органа субъекта Российской Федерации в деятельность главы администрации области и, следовательно, не противоречит Конституции Российской Федерации.

Статья 33 Устава Калининградской области предусматривает гарантии, которые исключают возможность использования отрешения главы администрации от должности в качестве меры политической ответственности: отрешение от должности главы администрации возможно лишь на основе установленных судом нарушений им Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Устава и законов области; решение областной Думы об отрешении от должности губернатора должно быть принято двумя третями голосов от установленного числа депутатов областной Думы.

Отрешение главы администрации области от должности в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия не является мерой политической либо юридической (уставно-правовой) ответственности за некомпетентные или незаконные действия, - оно связано с фактической невозможностью лица осуществлять должностные полномочия, что определяется государственной медицинской комиссией, порядок образования и деятельности которой устанавливается законодательством области (статья 33 Устава).

Таким образом, отрешение главы администрации (губернатора) Калининградской области от должности в качестве меры юридической (уставно-правовой) ответственности, как она определена в пункте "ж" части 2 статьи 32 и статье 33 Устава (Основного Закона) Калининградской области в их единстве, с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющей свою силу, не противоречит принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 2 и 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса администрации Калининградской области, как не отвечающего критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации сформулирована правовая позиция, изложенная в постановлениях, сохраняющих свою силу.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

М.В. Баглай

Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

Н.В. Селезнев