Определение Конституционного Суда РФ от 6 июля 2001 г. N 163-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Хабаровского края о проверке конституционности пунктов 2 и 4 постановления Правительства Российской Федерации "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С. Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Администрации Хабаровского края, установил:

1. В запросе Администрации Хабаровского края оспаривается конституционность пунктов 2 и 4 постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 года N 1010 "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации", принятого в целях совершенствования государственного управления водными биологическими ресурсами.

Согласно пункту 2 постановления Правительство Российской Федерации поручает Государственному Комитету Российской Федерации по рыболовству ежегодно, до 1 ноября, определять в установленном порядке и представлять в Правительство Российской Федерации предложения о квотах на вылов на предстоящий год с выделением в их составе отдельных видов квот, включая промышленные квоты на вылов для продажи на аукционной основе. Пунктом 4 постановления предусматривается создание комиссии по проведению аукционов по продаже промышленных квот; в нем также содержится поручение Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации утвердить положение об указанной комиссии.

Заявитель полагает, что названные положения ущемляют права Хабаровского края как субъекта Российской Федерации, права населения Хабаровского края и права юридических лиц - рыбодобывающих предприятий, учреждений и организаций Хабаровского края всех форм собственности, поскольку не предусматривают согласование с субъектами Российской Федерации предложений о квотах на вылов, выделение квот для представителей коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока, а также устанавливают продажу части промышленных квот на аукционной основе, а потому противоречат статьям 20, 34, 35, 37, 41, 42, 45, 55, 58 и 72 (пункты "д", "к", "м" части 1) Конституции Российской Федерации, а также Федеральному закону от 17 декабря 1998 года "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации".

2. Согласно статье 5 (часть 3) Конституции Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является принципом федеративного устройства Российской Федерации, обусловливающим конституционное закрепление предметов ведения Российской Федерации (статья 71) и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации определение статуса территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа находится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "н"). При этом на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (статья 67, часть 2, Конституции Российской Федерации). Вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами, природопользование и охрана окружающей среды, водное законодательство, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "в", "д", "к", "м" части 1).

По смыслу указанных конституционных положений, федеральные органы законодательной и исполнительной власти принимают соответствующие нормативные акты, обеспечивающие рациональное использование и охрану природных ресурсов, определяют механизм их реализации, степень и формы участия в этом процессе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, а в сфере совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, части 1 и 2). На основании статей 67 (часть 2) и 71 (пункт "н") Конституции Российской Федерации были приняты Федеральный закон от 25 октября 1995 года "О континентальном шельфе Российской Федерации" и Федеральный закон от 17 декабря 1998 года "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации". Статус внутренних морских вод и территориального моря определен Федеральным законом от 31 июля 1998 года "О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации", а также Водным кодексом Российской Федерации от 18 октября 1995 года. Отношения в области охраны и использования биоресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны регулируются Федеральным законом от 22 марта 1995 года "О животном мире".

Социально-экономические права и интересы коренных малочисленных народов определяются и защищаются Федеральным законом от 30 апреля 1999 года "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", которым в числе предоставляемых таким народов прав закрепляется право участвовать через уполномоченных представителей в подготовке и принятии органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов (пункт 5 статьи 8). Кроме того, Федеральным законом от 7 мая 2001 года "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" установлены правовые основы образования и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования, включая выделение участков акватории для осуществления промысла рыбы и морского зверя.

Названными законами регулируются отношения по использованию водных биоресурсов, включая порядок определения общих допустимых уловов водных биологических ресурсов и в их пределах - квот на вылов как одной из мер по обеспечению сохранения и рационального использования живых ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов Правительство Российской Федерации издает постановления, в том числе по вопросам единой государственной политики в области экологии, управления федеральной собственностью и осуществления мер по обеспечению прав граждан (статья 114, пункты "в", "г", "е" части 1; статья 115, часть 1). Из этих конституционных полномочий Правительства Российской Федерации вытекает, в частности, его обязанность обеспечить такое регулирование потребления (изъятия) из природной среды объектов животного мира, которое не создавало бы угрозы сохранению его биологического разнообразия, способности к воспроизводству и устойчивому существованию.

Установление квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, т.е. максимально разрешаемых объемов их изъятия из природной среды в пределах допустимых уловов водных биологических ресурсов, является средством охраны природных ресурсов как одной из основ жизни и деятельности народов Российской Федерации (статья 9, часть 1, Конституции Российской Федерации). При этом установление таких квот, как указано в пункте 3 постановления Правительства Российской Федерации "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации", является основанием для выдачи лицензий (разрешений) на промысел водных биологических ресурсов, что в соответствии с действующим законодательством относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны и использования животного мира (абзац шестой статьи 5 Федерального закона О животном мире"; пункты 4 и 5 статьи 7 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"; пункты 13 и 14 статьи 6 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации").

Нормативное решение об установлении квот на вылов водных биологических ресурсов в промышленных целях относится, таким образом, к сфере полномочий органов государственной власти Российской Федерации, связанных с охраной природной среды и распоряжением федеральной собственностью. Эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации самой Конституцией Российской Федерации (статья 67, часть 2; пункт "н" статьи 71). Следовательно, запрос Администрации Хабаровского края о проверке соответствия Конституции Российской Федерации оспариваемых положений постановления Правительства Российской Федерации в части разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации не отвечает установленным Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" требованиям, в соответствии с которыми он может быть признан допустимым.

3. Выделение квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов - одно из направлений государственной политики в сфере рационального использования и сохранения природных ресурсов, о чем свидетельствует глава вторая Федерального закона от 17 декабря 1998 года "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации". Реализация такой государственной политики осуществляется с применением как возмездной (продажа на аукционной основе), так и иных, в том числе безвозмездных, форм распределения квот. Так, помимо промышленных квот для продажи на аукционной основе оспариваемое постановление предусматривает выделение промышленных квот на вылов для иностранных государств, устанавливаемых в соответствии с международными соглашениями Российской Федерации в области рыболовства (подпункт "а" пункта 2); квот на вылов для использования водных биологических ресурсов в научно-исследовательских, контрольных и рыбоводных целях, определяемых на основании научных программ и планов ресурсных исследований (подпункт "б" пункта 2); промышленных квот на вылов, выделяемых субъектам Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью, для распределения между заявителями, осуществляющими поставки рыбного сырья на рыбоперерабатывающие предприятия, расположенные на территории Российской Федерации, или реализацию продукции на территории Российской Федерации (подпункт "г" пункта 2).

Таким образом, аукционная продажа части промышленных квот не исключает возможность учета интересов различных субъектов экономической деятельности, в том числе субъектов Российской Федерации, территории которых примыкают к морскому побережью, организаций рыбодобывающей отрасли Российской Федерации при возможной конкуренции за право на вылов (добычу) водных биологических ресурсов. Установление квот, как указано в пункте 3 оспариваемого постановления, является основанием для выдачи лицензий (разрешений) на промысел водных биологических ресурсов.

Как следует из запроса, заявитель ставит под сомнение соблюдение Правительством Российской Федерации при установлении квот на вылов биоресурсов требований Федерального закона "Об исключительной экономической зоне" о том, что специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по рыболовству с учетом предложений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью, определяет в пределах общего допустимого улова живых ресурсов лимиты и квоты на вылов (добычу) живых ресурсов, которые утверждаются Правительством Российской Федерации (статья 8, пункт 6), и о том, что преимущественное право на использование живых ресурсов имеют представители коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока Российской Федерации, образ жизни, занятость и экономика которых традиционно основываются на промысле живых ресурсов (статья 9, пункт 2).

При решении этого вопроса следует учитывать, что согласно пункту 2 оспариваемого постановления определять квоты на вылов Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству должен в установленном порядке. Этот порядок закреплен названными в пункте 2 мотивировочной части настоящего Определения федеральными законами, а также Временным положением о порядке распределения общих допустимых уловов водных биологических ресурсов, утвержденным приказом Комитета Российской Федерации по рыболовству от 22 марта 1995 года N 49.

Таким образом, заявитель, указывая на различия в условиях предоставления квот на вылов водных биологических ресурсов, в том числе на аукционной основе, а также в перечне видов квот, фактически оспаривает несоответствие пунктов 2 и 4 постановления Правительства Российской Федерации не Конституции Российской Федерации, а федеральным законам. Между тем устранение противоречий, существующих между нормами законов и нормами подзаконных правовых актов, не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, установленным статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Кроме того, выводы о соблюдении или несоблюдении требований норм Федерального закона "Об исключительной экономической зоне" и иных федеральных законов при разработке предложений по определению и распределению квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, включая оценку того факта, насколько полно учтены потребности представителей коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока Российской Федерации, а также степень согласования и учета интересов субъектов Российской Федерации, могут быть сделаны только в результате установления и исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от чего Конституционный Суд Российской Федерации в силу части третьей статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

4. Администрация Хабаровского края оспаривает пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации", согласно которому признано целесообразным создание комиссии по проведению аукционов по продаже промышленных квот на вылов в составе представителей ряда министерств и ведомств. Тем же пунктом дано поручение Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации утвердить в трехдневный срок положение об указанной комиссии, ее состав и порядок проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов, что было реализовано путем издания приказа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации N 3 от 10 января 2001 года "Об организации обеспечения проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов".

Оспариваемые положения пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации, таким образом, имеют оперативно-распорядительный характер, содержат ограниченные во времени действия технические предписания, адресованные конкретному субъекту (Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации). Проверка его конституционности фактически предполагает необходимость оценки содержания соответствующих положений приказа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации N 3 от 10 января 2001 года, что также не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Администрации Хабаровского края, поскольку разрешение поставленного в нем вопроса Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно, и поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми запрос может быть признан допустимым.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

М.В. Баглай

Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

Ю.М. Данилов